國土空間規(guī)劃背景下實(shí)用性村莊規(guī)劃研究

文／王忠 湖北一畝城規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司 湖北黃岡 438000

引言：

農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展程度本質(zhì)上影響我國社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，因此“三農(nóng)”問題一直受到黨和政府高度重視，科學(xué)統(tǒng)籌農(nóng)村地區(qū)資源，加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)建設(shè)與管理，愈加凸顯其重要性。

農(nóng)村地區(qū)由于長期缺乏有效管控，資源存在極大浪費(fèi)現(xiàn)象。實(shí)用性村莊規(guī)劃。與以往只注重村莊建設(shè)不同，新時(shí)期國土空間規(guī)劃背景下的實(shí)用性村莊規(guī)劃要求對(duì)全域范圍內(nèi)全要素進(jìn)行統(tǒng)籌布局，保護(hù)與建設(shè)并舉。

1、國土空間規(guī)劃與實(shí)用性村莊規(guī)劃之間的聯(lián)系

1.1 國土空間規(guī)劃

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)特定區(qū)域內(nèi)國土資源有效的開發(fā)保護(hù)而進(jìn)行的一系列長期打算，多規(guī)合一即在一級(jí)政府的指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)空間的有效保護(hù)。多規(guī)合一基礎(chǔ)上進(jìn)行國土空間規(guī)劃可以為解決一系列問題與矛盾提供一系列依據(jù)。“鄉(xiāng)”作為我國最基本的行政單位，在國土空間規(guī)劃背景下實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步規(guī)劃建設(shè)對(duì)于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有積極意義。[1]

1.2 實(shí)用性村莊規(guī)劃

實(shí)用性村莊規(guī)劃是基于多規(guī)合一理念指導(dǎo)下的一種方法，與傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃具有本質(zhì)性的區(qū)別。

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃由城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、土地規(guī)劃部門直接負(fù)責(zé)，實(shí)際上這其中存在一種矛盾關(guān)系：城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的工作重點(diǎn)在于對(duì)自然意義上的“村”未來發(fā)展進(jìn)行合理安排，以空間作為出發(fā)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村居民用地的科學(xué)使用與設(shè)計(jì)；土地規(guī)劃部門的工作重點(diǎn)在于落實(shí)一系列土地利用指標(biāo)，在確保耕地保有量的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)對(duì)非建設(shè)用地的管控，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展。[2]

國土空間背景下的實(shí)用性村莊規(guī)劃包括了鄉(xiāng)村土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)資源等多方面的發(fā)展規(guī)劃安排，在傳統(tǒng)村莊規(guī)劃基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村土地利用資源的規(guī)劃整合，并結(jié)合實(shí)際情況變化編撰不同的方案。實(shí)用性村莊規(guī)劃落實(shí)過程中需要確保足夠的強(qiáng)度，堅(jiān)決杜絕使用政府績效、商業(yè)指標(biāo)作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，而是以鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際情況、法律規(guī)定作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，確保實(shí)用性村莊規(guī)劃建設(shè)的客觀性與有效性。

2、實(shí)用性村莊規(guī)劃編制原則、理念

2.1 原則

（1）以人為本：實(shí)用性村莊規(guī)劃的最終目的就是為了提升鄉(xiāng)村居民的生活水平與經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平，并且堅(jiān)持以人為本也是長期以來國土空間規(guī)劃的基本原則。堅(jiān)持以人為本在實(shí)用性村莊規(guī)劃工作中體現(xiàn)在關(guān)注居民們的訴求點(diǎn)，將居民們最關(guān)心的問題作為首要工作，并且在實(shí)際規(guī)劃過程中及時(shí)解決。隨后選擇正確的宣傳方式調(diào)動(dòng)居民們參與實(shí)用性村莊規(guī)劃的積極性，從而展現(xiàn)出實(shí)用性村莊規(guī)劃以人為本的原則，最終使實(shí)用性村莊規(guī)劃滿足農(nóng)村居民的需求；

（2）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：市場經(jīng)濟(jì)背景下長期的政策傾斜導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的差距越來越大，甚至導(dǎo)致階級(jí)矛盾的發(fā)生，導(dǎo)致我國大部分農(nóng)村地區(qū)長期處于落后水平。國土空間規(guī)劃背景下致力于通過落實(shí)實(shí)用性村莊規(guī)劃縮短城鄉(xiāng)差距，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展空間和規(guī)劃資源的合理分配與優(yōu)化。落實(shí)實(shí)用性村莊規(guī)劃過程中要求實(shí)現(xiàn)對(duì)各鄉(xiāng)村地區(qū)空間的有效管控、科學(xué)規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究、公共資源配置的系統(tǒng)化管理，真正意義上消除城鄉(xiāng)隔閡，同時(shí)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展；

（3）因地制宜：鄉(xiāng)村振興的落實(shí)要求在鄉(xiāng)村進(jìn)行分類的前提下，國土空間規(guī)劃背景下落實(shí)實(shí)用性村莊規(guī)劃同樣需要結(jié)合各鄉(xiāng)村的特點(diǎn)與實(shí)際情況進(jìn)行分類，在此基礎(chǔ)上編撰針對(duì)性的保護(hù)方案并制定相應(yīng)措施；實(shí)用性村莊規(guī)劃過程中，即便是同類村莊也需要避免出現(xiàn)“一刀切”的現(xiàn)象，同類村莊需要進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)自身的特點(diǎn)并安排相應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容。一些村莊具有相對(duì)完善的基礎(chǔ)設(shè)施，因此可以在基礎(chǔ)設(shè)施完善方面適當(dāng)減少工作量；一些村莊雖然類型不同，但是發(fā)展前景相似而為了避免一刀切的現(xiàn)象，需要進(jìn)一步發(fā)掘村莊特色，在此基礎(chǔ)上制定針對(duì)性的方案。

2.2 理念

（1）社會(huì)性規(guī)劃思維：村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃不同，因?yàn)猷l(xiāng)村與城市的實(shí)際情況截然不同，所以不能使用類似的規(guī)劃方式，并且相比之下鄉(xiāng)村的地域面積更小、關(guān)聯(lián)性更強(qiáng)，鑒于此在實(shí)用性村莊規(guī)劃當(dāng)中需要考慮到系統(tǒng)性，包括空間布局的合理性與秩序性、規(guī)劃多元主體的關(guān)系與利益訴求，不能僅僅憑規(guī)劃師的一面之詞，更多的時(shí)要考慮到居民的需求與感受；

（2）綜合性規(guī)劃目標(biāo)：傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的重點(diǎn)在于建設(shè)用地，在居民點(diǎn)的基礎(chǔ)上對(duì)用地進(jìn)行規(guī)劃；土地利用規(guī)劃當(dāng)中所指出的村莊規(guī)劃對(duì)建設(shè)空間的關(guān)注度有限，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)耕地的保護(hù)以及對(duì)非建設(shè)用地的管控，顯然這種規(guī)劃方式過于片面、單一，并不能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展。國土空間規(guī)劃背景下開展實(shí)用性村莊規(guī)劃進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了空間、產(chǎn)業(yè)、土地、建設(shè)的綜合性規(guī)劃，具有更強(qiáng)的戰(zhàn)略色彩，推動(dòng)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；

（3）管控式技術(shù)方法：相比傳統(tǒng)的擴(kuò)張式規(guī)劃，國土空間規(guī)劃背景下的實(shí)用性村莊規(guī)劃更加強(qiáng)調(diào)了底線原則，即要求村莊在規(guī)劃發(fā)展的過程中明確發(fā)展底線，將空間管控作為規(guī)劃工作的基本要求。國土空間規(guī)劃背景下的實(shí)用性村莊規(guī)劃要求具有同步性與統(tǒng)一性，明確底線管控以后進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展建設(shè)；

（4）實(shí)施型成果：實(shí)用性村莊規(guī)劃強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)性，避免出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象。在戰(zhàn)略目標(biāo)的指引下，切實(shí)落實(shí)每個(gè)村莊的預(yù)期目標(biāo)，并結(jié)合實(shí)際情況分期規(guī)劃，進(jìn)一步促進(jìn)每項(xiàng)任務(wù)的有效落實(shí)，同時(shí)在以人為本的原則下滿足居民的需求，為農(nóng)村居民創(chuàng)造理想的生活環(huán)境，確保一系列規(guī)劃工作具有更強(qiáng)的實(shí)用性。[3]

3、實(shí)用性村莊規(guī)劃編制技術(shù)路線

3.1 主體多元明確發(fā)展訴求

實(shí)用性村莊相關(guān)措施科學(xué)與否的首要標(biāo)準(zhǔn)為是否“奏效”，即可以為村莊解決實(shí)際問題，并明確未來一段時(shí)間內(nèi)發(fā)展的訴求。首先需要強(qiáng)化規(guī)實(shí)用性村莊規(guī)劃前期一系列基礎(chǔ)性研究工作。前期調(diào)研階段要求全面、深入的了解村莊發(fā)展過程中存在的問題，并結(jié)合實(shí)際調(diào)研結(jié)果制定針對(duì)性的實(shí)用性村莊規(guī)劃措施。村莊規(guī)劃屬于需求型規(guī)劃，需要將實(shí)際發(fā)展需求作為一切問題的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上有效解決實(shí)用性村莊建設(shè)過程中不同參與主體的發(fā)展訴求。

村莊是現(xiàn)階段我國最小的行政單位，不過村莊建設(shè)需要規(guī)劃、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、交通、水利等多個(gè)部門參與其作。如果每個(gè)部門各自為政沒有形成有機(jī)聯(lián)動(dòng)，那么難以有效協(xié)調(diào)各方面存在的問題，并且在實(shí)用性村莊建設(shè)過程中涉及的問題也會(huì)更加復(fù)雜多樣，由此造成實(shí)用性村莊建設(shè)。[4]

為了確保實(shí)用性村莊規(guī)劃可以“奏效”，激活多元主體是第一步工作，多部門形成有機(jī)聯(lián)動(dòng)編制規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上明確多元主體的訴求。本次研究中對(duì)調(diào)查對(duì)象行政職能、社會(huì)分工進(jìn)行分類梳理，最終將多元主體歸納成地方政府、村民、村委會(huì)、開發(fā)商，因此在建設(shè)實(shí)用性村莊過程中需要政府、村委、村民和、發(fā)商多方協(xié)作，從多方訴求出發(fā)制定“奏效”的實(shí)用性村莊規(guī)劃機(jī)制。

3.2 引導(dǎo)村莊差異化發(fā)展

集聚提升類是現(xiàn)階段實(shí)用性村莊建設(shè)發(fā)展的主流方向，實(shí)用性村莊規(guī)劃過程中需要明確科學(xué)的發(fā)展方向。在現(xiàn)階段村莊的規(guī)模上可以適當(dāng)擴(kuò)大村莊建設(shè)用地，以此為基礎(chǔ)有序推進(jìn)人居環(huán)境改造水平提升，從而激發(fā)產(chǎn)業(yè)活力、優(yōu)化環(huán)境治理。

（1）集聚發(fā)展：以人口發(fā)展情況為基礎(chǔ)明確需要擴(kuò)建的用地規(guī)模，最大限度上發(fā)揮自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，在村莊原有的生態(tài)條件基礎(chǔ)上打造品牌效益，從而進(jìn)一步強(qiáng)化集聚效應(yīng)、實(shí)用性村莊示范作用；

（2）存續(xù)提升：對(duì)需要擴(kuò)大的建設(shè)用地規(guī)模予以嚴(yán)格控制，與此同時(shí)適當(dāng)減少實(shí)用性村莊建設(shè)用地總量，對(duì)于已經(jīng)縮小的用地指標(biāo)可以應(yīng)用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，村莊原址的基礎(chǔ)上對(duì)居住環(huán)境進(jìn)行改造，從而防止對(duì)村莊原有格局造成破壞。公共設(shè)施建設(shè)過程中需要有序推進(jìn)村莊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施改造的質(zhì)量提升，確保村莊公共服務(wù)設(shè)施的合理布局。進(jìn)一步完善村莊道路交通，提升村莊公路交通的便捷性與流暢性，交通基礎(chǔ)設(shè)施完善以后，其余設(shè)施的服務(wù)水平才可以得到有效保障。

3.3 城郊融合

（1）城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)換：城鄉(xiāng)一體化政策背景下，一部分村莊勢必要并入城鎮(zhèn)，因此對(duì)于這類村莊不需要單獨(dú)編制規(guī)劃，同時(shí)還需要嚴(yán)格限制用地增長，確保建設(shè)工作可以有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移人口、逐步縮小用地、擴(kuò)大城鎮(zhèn)用地。人居環(huán)境與公共設(shè)施建設(shè)工作中，需要將維持村民現(xiàn)狀生活水平作為主要任務(wù)，從而防止無意義的資源投入。

（2）改造提升：對(duì)于處于城鎮(zhèn)邊緣但又沒有被納入城鄉(xiāng)一體化范圍內(nèi)的村莊，改造提升是最主要的途徑。此類村莊需要加入到實(shí)用性村莊建設(shè)計(jì)劃當(dāng)中并且單獨(dú)進(jìn)行編制規(guī)劃，規(guī)劃建設(shè)工作要充分考慮村莊未來的人口增長，結(jié)合實(shí)際情況對(duì)村莊閑散用地予以利用，將其納村莊擴(kuò)建用地當(dāng)中，加快實(shí)用性村莊工業(yè)化建設(shè)。[5]

規(guī)劃建設(shè)過程中需要遵循城鄉(xiāng)一致理念，即村莊與城鎮(zhèn)盡可能保持一致的發(fā)展資源，規(guī)劃需要對(duì)用地留白機(jī)制予以應(yīng)用，以此確保實(shí)用性村莊擁有更多的彈性建設(shè)空間。公共設(shè)施建設(shè)工作需要充分考慮與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的互通性、公服設(shè)施共享性。進(jìn)一步強(qiáng)化實(shí)用性村莊與城鎮(zhèn)道路系統(tǒng)的有效銜接。實(shí)用性村莊勢必為未來一段時(shí)間內(nèi)鄉(xiāng)村文旅發(fā)展的重點(diǎn)對(duì)象，因此需要進(jìn)一步著重推進(jìn)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)村營銷等工作，確保實(shí)用性村莊一二三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展并擁有足夠的配套建設(shè)空間。

3.4 實(shí)用性村莊規(guī)劃編制思路

圖1 實(shí)用性村莊規(guī)劃編制思路圖

傳統(tǒng)村莊規(guī)劃工作存在明顯的模式化編制，并不符合村莊的實(shí)際發(fā)展情況，并且村莊規(guī)劃的成果并不能落到實(shí)處，同時(shí)編制思路表現(xiàn)為單一性，導(dǎo)致村莊規(guī)劃工作缺少精準(zhǔn)性。

現(xiàn)階段開展實(shí)用性村莊規(guī)劃的本質(zhì)目的是為了從根本出發(fā)解決村莊發(fā)展過程中存在的實(shí)際問題，最大限度上滿足村民的切身需求，并且規(guī)劃全過程中將村莊的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)作為最終目標(biāo)。實(shí)用性村莊規(guī)劃建設(shè)過程中將問題、需求、目標(biāo)、行動(dòng)作為導(dǎo)向從而支持實(shí)用性村莊規(guī)劃編制思路得到有效落實(shí)。

實(shí)用性村莊規(guī)劃應(yīng)以解決村莊實(shí)際問題為基礎(chǔ)、將滿足村民實(shí)際生活需求作為主要前提、將推進(jìn)村莊實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)作為根本、將保障實(shí)用性村莊發(fā)展規(guī)劃成果得到有效落實(shí)作為目的，在此基礎(chǔ)上為更加全面規(guī)劃編制思路實(shí)用性村莊規(guī)劃思路奠定基礎(chǔ)。

開展實(shí)用性村莊發(fā)展規(guī)劃最基本的任務(wù)是為了解決村莊發(fā)展過程中存在的一系列問題，而這些問題的形成與多種人文、自然環(huán)境因素息息相關(guān)。為了更加充分的了解割裂因素對(duì)實(shí)用性村莊規(guī)劃建設(shè)造成的影響，首先需要充分了解村莊的歷史、文化、生態(tài)等多種因素，從多元角度出發(fā)對(duì)村莊進(jìn)一步深入調(diào)查與研究，結(jié)合調(diào)查研究結(jié)果與村民進(jìn)行充分的訪談交流，從而更加系統(tǒng)性、全面性的判斷實(shí)用性村莊發(fā)展建設(shè)所面臨的一系列問題，相應(yīng)的結(jié)合問題進(jìn)一步詳細(xì)研究， 在研究過程中需要切實(shí)結(jié)合村民、政府等村莊利益主體進(jìn)行充分溝通，在此基礎(chǔ)上明確準(zhǔn)確實(shí)用性村莊未來一段時(shí)期內(nèi)的發(fā)展要點(diǎn)，進(jìn)而為后續(xù)規(guī)劃方案的編制與策略落實(shí)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

村民是村莊的主人，因此需要讓村民參與到實(shí)用性村莊規(guī)劃工作中。村民的意見對(duì)于實(shí)用性村莊規(guī)劃建設(shè)具有決定性、導(dǎo)向性作用。傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃使用“自上而下”模式，其規(guī)劃內(nèi)容偏向于政府主觀認(rèn)為村莊需要解決的問題，實(shí)際上忽視了村民的切身需求，最終導(dǎo)致村莊規(guī)劃成果并沒有獲得村民的好評(píng)，并且規(guī)劃成果在實(shí)際實(shí)施過程中效果并不理想。實(shí)用性村莊規(guī)劃過程中需要充分考慮村民的切身需求，將村民作為利益主體，使村莊編制規(guī)劃內(nèi)容具有更強(qiáng)的側(cè)重性，以此確保實(shí)用性村莊規(guī)劃成果滿足村民的切身利益需求，獲得村民好評(píng)。

結(jié)論：

我國始終堅(jiān)持落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并且新時(shí)代背景下的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略地位進(jìn)一步提升。村莊規(guī)劃建設(shè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要途徑，國土空間規(guī)劃背景下實(shí)用性村莊規(guī)劃有助于推進(jìn)鄉(xiāng)村穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。國土空間規(guī)劃背景下落實(shí)實(shí)用性村莊規(guī)劃的過程中，要求注意區(qū)分城市規(guī)劃與村莊規(guī)劃的本質(zhì)，并且需要注意以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的原則，避免出現(xiàn)“一刀切”、“拍腦門”現(xiàn)象，每個(gè)村莊在規(guī)劃之前都需要進(jìn)行充分的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)本村的特點(diǎn)、優(yōu)勢、不足，在此基礎(chǔ)上制定針對(duì)性的規(guī)劃方案?！岸嘁?guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃是廣大農(nóng)村地區(qū)國土空間開發(fā)保護(hù)、實(shí)施國土空間用途管制、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的法定依據(jù)，是落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和空間規(guī)劃體系改革的重要舉措，國土空間規(guī)劃背景下開展實(shí)用性村莊規(guī)劃可以推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)，對(duì)于促進(jìn)我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體化建設(shè)具有積極意義。