區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系促進(jìn)就業(yè)的協(xié)同性評(píng)價(jià)——基于湖北省政策文本的實(shí)證分析

張家明，蘭佳文，朱金生，劉勤

區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系促進(jìn)就業(yè)的協(xié)同性評(píng)價(jià)——基于湖北省政策文本的實(shí)證分析

張家明1，蘭佳文1，朱金生2，劉勤1

(1. 武漢理工大學(xué)創(chuàng)業(yè)學(xué)院，湖北武漢，430070；2. 武漢理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北武漢，430070)

區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的協(xié)同化水平，對(duì)提升區(qū)域勞動(dòng)者的就業(yè)率具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。文章首先選取湖北省2011—2020年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的72項(xiàng)政策文本作為分析樣本，對(duì)文本中的200條政策條目進(jìn)行編碼，通過(guò)構(gòu)建“政策工具—政策目標(biāo)”二維分析框架對(duì)政策文本數(shù)量進(jìn)行分析，探究政策數(shù)量分布情況與失衡結(jié)構(gòu)。其次從政策力度、政策措施以及政策目標(biāo)三個(gè)維度編制政策量化表，建立耦合協(xié)調(diào)模型對(duì)政策的協(xié)同性進(jìn)行評(píng)估。研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)：從數(shù)量上看，供給型與環(huán)境型政策工具占比過(guò)溢，而需求型政策工具不足。從質(zhì)量上看，政策力度與政策措施、政策措施與政策目標(biāo)兩兩之間及整個(gè)系統(tǒng)的協(xié)同度及總體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

湖北省；創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；就業(yè)；協(xié)同性

為了應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際局勢(shì)，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、保就業(yè)、惠民生”的宏觀發(fā)展目標(biāo)，我國(guó)在政策的制定和實(shí)施上突出強(qiáng)調(diào)了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和就業(yè)增長(zhǎng)的帶動(dòng)作用。特別是隨著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，我國(guó)不同區(qū)域、不同部門(mén)相繼出臺(tái)了大量的相關(guān)政策，嘗試依靠政策的數(shù)量投入來(lái)帶動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，以促進(jìn)就業(yè)績(jī)效的提升。政策本身的復(fù)雜性致使政策本身的優(yōu)勢(shì)難以充分發(fā)揮：不僅單項(xiàng)政策的目標(biāo)設(shè)定和實(shí)施力度會(huì)影響其實(shí)施效果，而且政策之間也存在相互掣肘、相互競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。因此，在研究創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策有效性的同時(shí)，不能忽視政策間協(xié)同性的作用，否則會(huì)影響政策實(shí)施效果。所以，本文在量化測(cè)評(píng)區(qū)域相關(guān)政策協(xié)同性及其影響因素的基礎(chǔ)上，探討政策耦合要求及其優(yōu)化路徑，有助于厘清創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系的“軟肋”和“短板”，提高對(duì)政策實(shí)施主體的適配性，強(qiáng)化對(duì)政策實(shí)施的精準(zhǔn)性。

一、文獻(xiàn)綜述

針對(duì)政策科學(xué)及其評(píng)價(jià)的系統(tǒng)研究最早可追溯到哈羅德·拉斯韋爾(Harold D. Lasswell)和丹尼爾·勒納(Daniel Lerner)合著的《政策科學(xué)：范圍與方法的新近發(fā)展》一書(shū)[1]。此后政策評(píng)價(jià)發(fā)展研究大約經(jīng)歷了四個(gè)階段：關(guān)注效果的評(píng)價(jià)階段、使用取向的評(píng)價(jià)階段、批判的政策評(píng)價(jià)階段和建構(gòu)主義取向的評(píng)價(jià)階段。在這一過(guò)程中，產(chǎn)生了影響廣泛的政策評(píng)價(jià)模型：專(zhuān)業(yè)模型、經(jīng)濟(jì)模型和效果模型等和政策評(píng)價(jià)方法：偽評(píng)價(jià)、正式評(píng)價(jià)和決策理論評(píng)價(jià)等[2]。

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策有利于提高資源配置的效率[3]，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，在促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮過(guò)重要作用。由于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策是一個(gè)復(fù)雜體系，因此在研究這些政策有效性的同時(shí)，不能忽視政策間的協(xié)同性帶來(lái)的影響，尤其是近年來(lái)因政策間協(xié)同性的不足帶來(lái)的問(wèn)題日益增多，因此，針對(duì)政策協(xié)同性研究對(duì)解決傳統(tǒng)政策問(wèn)題意義重大。政策協(xié)同要求不同的政府部門(mén)間通過(guò)協(xié)作，使制定的政策能夠相互協(xié)調(diào)、相互補(bǔ)充，盡量減少交叉和重復(fù)[4]。通過(guò)政策協(xié)同，政府部門(mén)能夠更加高效地配置政策資源，降低政策實(shí)施過(guò)程中的成本損耗[5]。

學(xué)者們從不同的維度對(duì)政策協(xié)同展開(kāi)了研究，Hughes、Hilker等人設(shè)計(jì)了政策量表，將政策中的各要素進(jìn)行量化研究[6?9]；張煒從創(chuàng)新強(qiáng)度、協(xié)同度及完善度出發(fā)，建立指標(biāo)體系對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行量化評(píng)估[10]，豐富了政策量化評(píng)價(jià)的指標(biāo)內(nèi)容；周英男認(rèn)為政策協(xié)同是系統(tǒng)中各要素為實(shí)現(xiàn)共同的政策目標(biāo)而相互作用的動(dòng)態(tài)化過(guò)程[9]；彭紀(jì)生通過(guò)構(gòu)建計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，在探究政策協(xié)同問(wèn)題的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新政策的協(xié)同演變狀況對(duì)經(jīng)濟(jì)效益有顯著的影響[11]；楊艷和郭淑芬等人以協(xié)同理論為指導(dǎo)，構(gòu)建了政策量化分析框架對(duì)政策協(xié)同與演進(jìn)進(jìn)行研究[13-15]。還有部分學(xué)者運(yùn)用協(xié)同理論對(duì)不同區(qū)域、不同行業(yè)的政策進(jìn)行研究。樊霞通過(guò)構(gòu)建協(xié)同測(cè)量模型，對(duì)長(zhǎng)三角及珠三角的政策措施及目標(biāo)的協(xié)同情況進(jìn)行實(shí)證研究[16]；楊艷在研究上海市人才政策的基礎(chǔ)上提出，需要加強(qiáng)政策工具間的配合，尤其要提升政策目標(biāo)間的協(xié)同度[15]；李麗嘗試提出了服務(wù)業(yè)發(fā)展政策量化的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)部門(mén)協(xié)同及政策措施協(xié)同進(jìn)行了探討分析[17]；魏瑋構(gòu)建了經(jīng)濟(jì)學(xué)模型，探究綠色信貸政策和財(cái)政政策間可能存在的協(xié)同方式，以及二者間的作用機(jī)理[18]；王坤對(duì)2013—2020年以來(lái)的我國(guó)產(chǎn)教融合相關(guān)政策間的協(xié)同性進(jìn)行了分析[19]。

上述研究側(cè)重于考察創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的經(jīng)濟(jì)效益[20]，而對(duì)于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策對(duì)就業(yè)的影響的關(guān)注不夠。實(shí)際上，就業(yè)問(wèn)題不但關(guān)系民生，而且還影響社會(huì)穩(wěn)定。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)不但承擔(dān)著優(yōu)化資源配置、提高經(jīng)濟(jì)實(shí)力等重任，而且也擔(dān)負(fù)著改善民生、增進(jìn)公民福祉、促進(jìn)社會(huì)公平等責(zé)任，因此從就業(yè)的視角來(lái)評(píng)價(jià)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的有效性和協(xié)同性可能更為全面和客觀。

在研究?jī)?nèi)容和方法上，不僅要運(yùn)用政策工具分類(lèi)法和文本分析法，來(lái)厘清和剖析相關(guān)政策的階段性脈絡(luò)、分布特征與失衡結(jié)構(gòu)，而且還要借助科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和科學(xué)的評(píng)價(jià)方法來(lái)對(duì)其協(xié)同性作出量化考察。

鑒于湖北省是我國(guó)的科教資源大省之一，在推動(dòng)國(guó)家相關(guān)政策的出臺(tái)方面一直較為積極主動(dòng)，選擇該地區(qū)出臺(tái)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策為研究樣本具有較強(qiáng)的代表性。本文深入探討創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)如何有效地協(xié)同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生就業(yè)，以期為政府部門(mén)在政策制定、評(píng)估及政策發(fā)展方面提供可行性建議。

本文基于湖北省政府官方網(wǎng)站和政策法規(guī)專(zhuān)業(yè)網(wǎng)站，搜索、收集和整理現(xiàn)有的相關(guān)政策，建立湖北省2011—2020年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的數(shù)據(jù)庫(kù)。之所以選擇2011年為收集政策樣本的時(shí)間起點(diǎn)，是因?yàn)?011年是“十二五”規(guī)劃的開(kāi)局之年，國(guó)家在“十二五”規(guī)劃中明確了政府工作的重點(diǎn)是大力發(fā)展我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與提升社會(huì)治理績(jī)效的過(guò)程中發(fā)揮著重要的作用。本文借鑒Lasswell的政策工具分類(lèi)思想，除了從環(huán)境面、需求面、供給面等基本政策工具(軸)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力、經(jīng)濟(jì)效益、就業(yè)績(jī)效等政策目標(biāo)(軸)二維視角構(gòu)建政策文本分析框架，對(duì)政策文本中的政策內(nèi)容進(jìn)行編碼和所屬單元定義，在政策編碼歸類(lèi)的基礎(chǔ)上進(jìn)行頻次統(tǒng)計(jì)，從政策數(shù)量上總結(jié)政策屬類(lèi)分布頻度及其結(jié)構(gòu)化特征，以診斷政策的結(jié)構(gòu)偏差及優(yōu)化取向；還利用耦合協(xié)調(diào)模型從政策力度、政策措施和政策目標(biāo)三個(gè)維度定量測(cè)度創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策間的協(xié)同耦合程度，找出影響政策質(zhì)量或有效性的制約環(huán)節(jié)和因素，進(jìn)而提出優(yōu)化建議。

二、政策文本分析框架構(gòu)建與頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

(一) 政策文本分析框架

本文按照以下幾個(gè)原則對(duì)文本進(jìn)行篩選：其一，公開(kāi)性及權(quán)威性原則，將發(fā)文機(jī)構(gòu)設(shè)定為湖北省人大常委會(huì)、湖北省政府及各廳局級(jí)單位。其二，相關(guān)性原則，即所選文本與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)促就業(yè)密切相關(guān)，正文中須包含“創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、帶動(dòng)就業(yè)、促進(jìn)就業(yè)”等相關(guān)詞語(yǔ)。其三，時(shí)效性原則，即明確研究某一歷史時(shí)期內(nèi)的對(duì)象，本文將政策研究的時(shí)間范圍限定為2011—2020年。

按照上述原則篩選后，最終確定72項(xiàng)政策文件并依照政策工具類(lèi)型(詳見(jiàn)表1)劃分進(jìn)行編碼，共計(jì)編碼200條相關(guān)政策條目作為有效樣本進(jìn)行文本分析，構(gòu)建“政策工具—政策目標(biāo)”二維分析框架(見(jiàn)圖1)。

1. 政策文本框架維度(政策工具)

政策工具按照作用方式的不同劃分為需求型、供給型和環(huán)境型政策工具三大類(lèi)。其中，需求型政策工具主要是指政府幫助企業(yè)應(yīng)用新技術(shù)開(kāi)拓市場(chǎng)以解決需求端問(wèn)題；供給型政策工具主要是指政府幫助企業(yè)解決人、財(cái)、物等供給側(cè)問(wèn)題；環(huán)境型政策工具是政府通過(guò)制定優(yōu)惠政策等方式解決企業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境問(wèn)題。政策工具類(lèi)型、名稱(chēng)及政策工具含義說(shuō)明如下，見(jiàn)表1。

表1 政策工具類(lèi)型、名稱(chēng)及具體含義說(shuō)明

圖1 政策工具—政策目標(biāo)二維分析框架

2. 政策文本框架Y維度(政策目標(biāo))

根據(jù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策促進(jìn)就業(yè)的評(píng)價(jià)目標(biāo)，結(jié)合實(shí)際情況將其劃分為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力、經(jīng)濟(jì)效益和就業(yè)績(jī)效三個(gè)方面。其中，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力是指對(duì)技術(shù)、資金、信息等各種生產(chǎn)要素的獲取、整合利用的能力，包括人才激勵(lì)、教育培訓(xùn)、商務(wù)環(huán)境建設(shè)等相關(guān)政策；研發(fā)投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融支持、市場(chǎng)開(kāi)放、政府項(xiàng)目投入等相關(guān)政策則側(cè)重于提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益；政策優(yōu)惠與稅收激勵(lì)和創(chuàng)業(yè)文化相關(guān)政策主要是以提升社會(huì)的就業(yè)績(jī)效為目標(biāo)。

(二) 政策頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

1. 政策工具維度分析

將200條政策條目按照政策工具的3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、10個(gè)二級(jí)指標(biāo)進(jìn)行頻數(shù)統(tǒng)計(jì)，詳見(jiàn)表2。

表2 政策工具維度頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

從政策工具的一級(jí)指標(biāo)來(lái)看，三種政策工具的使用頻率有一定的差異，其中，供給型與環(huán)境型政策工具所占的比重較大，分別為45.5%和51.5%；而需求型政策工具明顯低于其他兩種，僅為3.0%?？梢?jiàn)，供給型和環(huán)境型政策工具在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系中的應(yīng)用過(guò)溢，需求型政策工具使用不足。通過(guò)對(duì)二級(jí)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)，基礎(chǔ)設(shè)施占比16.5%，由此可見(jiàn)，當(dāng)?shù)卣疄閯?chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供了各種有利的平臺(tái)和設(shè)施，并鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行研發(fā)和創(chuàng)新；從對(duì)教育培訓(xùn)的投入占比17.0%可見(jiàn)，政府對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的重視程度越來(lái)越高；提供政策優(yōu)惠與稅收減免政策的投入占比17.5%說(shuō)明，政府通過(guò)制定優(yōu)惠政策大力支持能夠帶動(dòng)就業(yè)的企業(yè)發(fā)展；政府項(xiàng)目投入所占比重僅有1.5%表明，需求型政策的拉動(dòng)作用沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。

2. 政策目標(biāo)維度分析

從政策目標(biāo)維度分析，得到維度上的統(tǒng)計(jì)分布結(jié)果以及比例分布如表3所示，表中N/A代表該欄目無(wú)數(shù)據(jù)。從政策目標(biāo)來(lái)看，旨在提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力和經(jīng)濟(jì)效益的相關(guān)政策數(shù)共占全部政策總數(shù)的70.0%，其中經(jīng)濟(jì)效益所占比重為35.5%；有30.0%的政策目標(biāo)是提高就業(yè)績(jī)效。由此可見(jiàn)，目前已出臺(tái)的政策大多數(shù)是聚焦于提升當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)效益。

表3 政策目標(biāo)維度頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

總結(jié)政策屬類(lèi)分布頻度及其結(jié)構(gòu)特征(見(jiàn)圖2)。從圖中可見(jiàn)，53.8%的供給型政策聚焦于當(dāng)?shù)貏?chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的提升，主要政策工具為人才激勵(lì)和教育培訓(xùn)；其中占比36.3%的基礎(chǔ)設(shè)施旨在提高經(jīng)濟(jì)效益，表明供給型政策工具兼顧了提升創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力和經(jīng)濟(jì)效益等政策目標(biāo)；環(huán)境型政策中占比45.1%的金融支持類(lèi)政策工具旨在提升經(jīng)濟(jì)效益；環(huán)境型政策中占比58.3%的政策優(yōu)惠及創(chuàng)業(yè)文化政策旨在提高就業(yè)績(jī)效；需求型政策數(shù)目相對(duì)較少，遠(yuǎn)低于供給型和環(huán)境型政策，且主要集中于提升企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。今后除了在數(shù)量上應(yīng)適當(dāng)加強(qiáng)需求型政策的供給外，還要注重在結(jié)構(gòu)上增加針對(duì)就業(yè)績(jī)效的需求型政策。

圖2 政策文本二維分布圖

三、政策協(xié)同性評(píng)估

(一) 政策協(xié)同評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建與政策量化方法

1. 政策協(xié)同指標(biāo)體系建立

為更好地通過(guò)政策內(nèi)容來(lái)考察相關(guān)政策間的協(xié)同情況，本文在借鑒張煒等人研究的基礎(chǔ)上，從政策力度、政策措施和政策目標(biāo)三個(gè)維度進(jìn)行量化考察。

政策力度是反映政策法規(guī)效力大小的指標(biāo)，本文采用5分制對(duì)政策力度進(jìn)行賦值量化。詳見(jiàn)表4所示。

表4 政策力度量化表

政策措施是政府部門(mén)為實(shí)現(xiàn)政策既定目標(biāo)而運(yùn)用的政策手段。本文將政策措施細(xì)分為財(cái)政稅收措施、行政措施、人事措施三個(gè)方面并進(jìn)行量化打分，詳見(jiàn)表5。

政策目標(biāo)反映了某條政策所要實(shí)現(xiàn)的目的，本文主要從創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力、經(jīng)濟(jì)效益及就業(yè)績(jī)效等幾個(gè)角度考核相關(guān)政策，賦值也分了5個(gè)等次，詳見(jiàn)表6。

2. 政策量化過(guò)程

在確定量化標(biāo)準(zhǔn)以后，為確保政策量化結(jié)果能夠反映實(shí)際情況及政策量化的準(zhǔn)確性，我們首先邀請(qǐng)了16位政策研究人員，包括大學(xué)教師8人、政府政策研究部門(mén)的工作人員8人；為了降低研究人員主觀因素的影響，再將16位工作人員分成兩組(每組教師4人、政府政策研究部門(mén)工作人員4人)，以確保各組人員在互不干擾的情況下分別對(duì)政策實(shí)施狀況進(jìn)行打分；最后對(duì)兩組人員詳細(xì)講解，幫助大家更好地理解量化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)存在疑問(wèn)的條款進(jìn)行詳細(xì)討論與調(diào)整，直到每位打分人員對(duì)量化標(biāo)準(zhǔn)完全理解與認(rèn)同。

整個(gè)過(guò)程分為預(yù)打分和正式打分兩個(gè)階段。在對(duì)打分小組成員培訓(xùn)后，組織大家對(duì)隨機(jī)選取的10條政策的政策力度、政策目標(biāo)與政策措施指標(biāo)體系進(jìn)行預(yù)打分。比較各研究人員的評(píng)分結(jié)果發(fā)現(xiàn)，第一階段完全一致的比例低，政策措施或政策目標(biāo)打分結(jié)果相差1的政策占比20%；打分結(jié)果相差2 或相差3的政策占比12.5%，預(yù)打分的結(jié)果顯然不夠理想。我們對(duì)有分歧的政策條款進(jìn)行討論研究，進(jìn)行詳細(xì)討論后確定該條政策條款的最終得分。然后，進(jìn)入正式打分階段，再對(duì)打分結(jié)果進(jìn)行對(duì)比分析。預(yù)計(jì)相差1分的政策占比只有7.5%，相差2分的政策占比數(shù)量應(yīng)控制在5%左右，最終確定本文需要的量化數(shù)據(jù)。

表5 政策措施量化表

表6 政策目標(biāo)量化表

(二) 耦合協(xié)調(diào)度測(cè)算

根據(jù)維系統(tǒng)相互作用函數(shù)：

可以得出降維后的3維系統(tǒng)相互作用函數(shù)為：

建立耦合協(xié)調(diào)函數(shù)為：

在式(3)中，即為我們所求的耦合協(xié)同度數(shù)值，是式(2)中所求的耦合度數(shù)值，、、為待定系數(shù)。一般在3維系統(tǒng)中，取值1/3，從對(duì)總系統(tǒng)的貢獻(xiàn)來(lái)看，三個(gè)子系統(tǒng)同樣重要，所以取===1/3，所以選擇、、均取值1/3。進(jìn)而測(cè)算出政策力度、政策措施及政策目標(biāo)的協(xié)同度，如表7所示。

表7 政策力度、政策措施、政策目標(biāo)協(xié)同度分析

(三) 政策協(xié)同結(jié)果分析

1. 三類(lèi)系統(tǒng)政策協(xié)同分析

在2011—2020年間，政策力度、政策措施及政策目標(biāo)三系統(tǒng)的協(xié)同水平在不同年份間波動(dòng)較大，但總體呈下降趨勢(shì)，見(jiàn)圖3。這表明當(dāng)?shù)卣谶^(guò)去的十年中制定的政策協(xié)同化水平不足，沒(méi)能有效地通過(guò)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。因政策措施與政策目標(biāo)之間的協(xié)同度不高，三系統(tǒng)間的協(xié)同度維持在一個(gè)中等水平，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)政策力度、政策措施與政策目標(biāo)三類(lèi)系統(tǒng)政策之間政策協(xié)同疊加效應(yīng)，未能最好地發(fā)揮既定功能。

圖3 三類(lèi)系統(tǒng)政策協(xié)同度分析

具體來(lái)看，政策協(xié)同變化的表現(xiàn)是，2014年以前波動(dòng)幅度較大，2014年以后波動(dòng)幅度較為平穩(wěn)，并且在2018年出現(xiàn)增幅峰值，達(dá)到了自2011年以來(lái)的最高峰。政策在2014年出現(xiàn)第一次峰值，這是由于湖北省人力資源社會(huì)保障廳等9大部門(mén)制定了《湖北省人力資源和社會(huì)保障廳等九部門(mén)關(guān)于實(shí)施湖北省大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃的通知》。該通知明確指出要鼓勵(lì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)就業(yè)，鼓勵(lì)以創(chuàng)新帶動(dòng)創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)，推動(dòng)湖北省整體就業(yè)水平的提升。

2. 政策措施協(xié)同分析

在2011—2020年湖北省頒布的72項(xiàng)政策中，有關(guān)措施類(lèi)政策數(shù)占總比例最大，其中人事措施和財(cái)政稅收措施是運(yùn)用最多的兩種措施。從政策措施與政策力度、政策目標(biāo)間的協(xié)同性來(lái)看，盡管兩兩之間的協(xié)同度在不同年份有所波動(dòng)，但總體上呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。這種趨勢(shì)表明，在湖北省各個(gè)部門(mén)制定相關(guān)政策時(shí)，還需加強(qiáng)溝通，以促進(jìn)政策之間的互補(bǔ)性，進(jìn)而推動(dòng)整體就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

財(cái)政稅收措施是實(shí)現(xiàn)湖北省創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)政策目標(biāo)的關(guān)鍵一環(huán)，但從圖4可以看出，財(cái)政稅收措施與其他兩項(xiàng)措施之間的協(xié)同度呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。其協(xié)同度在2015年最低，這是因?yàn)轭C布大量的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策更多是以財(cái)政補(bǔ)貼手段來(lái)促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，支持企業(yè)創(chuàng)新，忽略了政策間實(shí)際的協(xié)同效果。這說(shuō)明采取單一的行政措施來(lái)推動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是行不通的，需要綜合利用各種政策措施協(xié)同推動(dòng)地方創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力的提升與經(jīng)濟(jì)效益的增長(zhǎng)。

人事措施協(xié)同度波動(dòng)不大，但是總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，見(jiàn)圖5。湖北省是全國(guó)擁有大學(xué)生數(shù)量最多的省份，人才質(zhì)量、人才規(guī)模都有很大的空間亟待提升和擴(kuò)大。人事措施在2014年之后快速增長(zhǎng)，2015年達(dá)到峰值，這是因?yàn)楹笔≡?014—2015年頒布了《湖北省人力資源社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于做好留學(xué)回國(guó)人員自主創(chuàng)業(yè)工作有關(guān)問(wèn)題的通知》《省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好普通高等學(xué)校畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的通知》等政策。這也說(shuō)明湖北省在政策層面對(duì)人才的重視程度逐漸增加，重視人才的流動(dòng)以及鼓勵(lì)發(fā)展與吸引人才。

圖4 財(cái)政稅收措施協(xié)同度分析

圖5 人事措施協(xié)同度分析

從行政措施的協(xié)同度上來(lái)看(見(jiàn)圖6)，湖北省政府在2014年之前的宏觀調(diào)控中運(yùn)用行政措施較多，在2014年之后與政策力度及政策目標(biāo)的協(xié)同程度逐漸下降。

圖6 行政措施協(xié)同度分析

3. 政策目標(biāo)協(xié)同分析

本文主要研究創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)政策的協(xié)同性，在本章中主要對(duì)政策目標(biāo)中的就業(yè)績(jī)效進(jìn)行分析。

(1) 就業(yè)數(shù)量結(jié)構(gòu)協(xié)同分析。由表8可知，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策對(duì)就業(yè)數(shù)量的帶動(dòng)效應(yīng)呈現(xiàn)先促進(jìn)、后回落的趨勢(shì)，尤其是在2016—2017年間，政策體系對(duì)就業(yè)總量的促進(jìn)作用明顯減弱，說(shuō)明了政策力度及政策措施對(duì)就業(yè)數(shù)量的影響呈現(xiàn)顯著減弱趨勢(shì)。由于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)對(duì)就業(yè)崗位的創(chuàng)造效應(yīng)、破壞效應(yīng)共同存在，政策對(duì)就業(yè)效果的提升在短期可能存在，但長(zhǎng)期來(lái)看，效果不顯著，著眼于增加就業(yè)人數(shù)的政策目標(biāo)不具持續(xù)性供給能力。

(2) 就業(yè)技能結(jié)構(gòu)協(xié)同分析。由表8可知，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策對(duì)就業(yè)結(jié)構(gòu)的提升作用在2014年最為顯著，隨后逐年增加，至2019年增加至最高，表現(xiàn)為政策力度、政策措施對(duì)就業(yè)技能結(jié)構(gòu)的協(xié)同作用不斷上升。就業(yè)技能結(jié)構(gòu)在一定程度上反映了當(dāng)前高層次技術(shù)人才的數(shù)量比重與發(fā)展?fàn)顩r，從實(shí)證結(jié)論來(lái)看，當(dāng)前政策措施對(duì)就業(yè)結(jié)構(gòu)的提升作用尚不明顯，因?yàn)檎叽胧┒嗉杏谪?cái)稅政策等宏觀層面的指導(dǎo)，而較少關(guān)注高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和高技術(shù)人才的就業(yè)。

(3) 就業(yè)質(zhì)量協(xié)同程度。由表8可知，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的就業(yè)質(zhì)量效應(yīng)自2014年起有明顯提升趨勢(shì)，其中政策措施對(duì)就業(yè)質(zhì)量的促進(jìn)作用更強(qiáng)、協(xié)同度更高。隨后就業(yè)質(zhì)量長(zhǎng)期處于穩(wěn)定水平，體現(xiàn)出湖北省采取的政策措施在提升就業(yè)質(zhì)量上有顯著效果，主要是通過(guò)財(cái)政稅收措施提供財(cái)政補(bǔ)貼，為企業(yè)創(chuàng)造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境；進(jìn)一步提升就業(yè)質(zhì)量，通過(guò)人事措施鼓勵(lì)人才流動(dòng)與給予人才獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)更好地發(fā)展。

表8 政策力度、政策措施與就業(yè)政績(jī)效目標(biāo)的協(xié)同度分析

四、結(jié)論與建議

(一) 研究結(jié)論

第一，從數(shù)量上看，政策工具類(lèi)型比例不均衡，供給型和環(huán)境型政策工具占比97.0%，整體使用數(shù)量過(guò)溢；需求型政策工具占比3%，使用數(shù)量明顯不足。在側(cè)重于提升就業(yè)績(jī)效方面的政策工具中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與創(chuàng)業(yè)文化占比29%。但由于教育培訓(xùn)、人才激勵(lì)與政府項(xiàng)目等政策數(shù)量較少，未能很好達(dá)成就業(yè)績(jī)效的目標(biāo)。

第二，從質(zhì)量上看，三類(lèi)系統(tǒng)政策兩兩之間協(xié)同度不足。政策力度與政策措施兩者間耦合協(xié)同度整體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，表明政策力度在政策措施的制定與實(shí)施的過(guò)程中存在一定的偏離；財(cái)政稅收措施、行政措施與政策目標(biāo)之間的協(xié)同水平不高，整體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，說(shuō)明采取單一措施不能有效地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

第三，政策力度、政策措施及政策目標(biāo)三類(lèi)政策系統(tǒng)間的協(xié)同度整體呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。這是因?yàn)樵诟鲝d局部門(mén)之間聯(lián)合頒布的政策類(lèi)型中，以通知為主，該類(lèi)政策的力度不強(qiáng)，實(shí)施時(shí)間較短，一定程度上影響了政策力度與政策措施、政策目標(biāo)之間的協(xié)同水平；同時(shí)各廳局部門(mén)在制定政策措施時(shí)由于追求自身政策資源最大化，導(dǎo)致其與政策目標(biāo)之間協(xié)同度不高，進(jìn)而制約了三類(lèi)政策間的耦合協(xié)同水平提升。

(二) 政策建議

其一，平衡三種類(lèi)型的政策工具比例。湖北省各廳局部門(mén)制定的政策中，供給型與環(huán)境型政策數(shù)量較多而需求型政策較少。需求型政策工具通過(guò)開(kāi)放市場(chǎng)環(huán)境及政府項(xiàng)目的需求來(lái)帶動(dòng)企業(yè)發(fā)展，具有直接的促進(jìn)作用，應(yīng)逐漸提升需求型政策工具的使用占比。因此，我們應(yīng)該加強(qiáng)不同政策工具間的協(xié)同作用，綜合運(yùn)用各種政策工具，整合各類(lèi)資源，共同推進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其二，加強(qiáng)政策力度、政策措施與政策目標(biāo)之間的協(xié)同度。在制定政策時(shí)，建議省人大常委會(huì)等部門(mén)制定的政策文件多采用決定、規(guī)定等文本類(lèi)型。統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門(mén)制定政策的力度與政策目標(biāo)間的協(xié)同關(guān)系，同時(shí)提升各種政策措施與政策目標(biāo)之間的協(xié)同度。在財(cái)政稅收措施上應(yīng)該有具體的支持辦法或者支持額度；在行政措施上通過(guò)建立目錄對(duì)創(chuàng)新成果進(jìn)行保護(hù)或采購(gòu)；在人事措施上充分重視人才；在政策目標(biāo)上鼓勵(lì)自主創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)，建立創(chuàng)新體系，特別是加強(qiáng)促進(jìn)就業(yè)績(jī)效目標(biāo)的協(xié)同。

其三，提升三類(lèi)政策間的整體耦合協(xié)同度。應(yīng)該明確強(qiáng)調(diào)政策目標(biāo)的一致性，鼓勵(lì)創(chuàng)新引領(lǐng)創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)業(yè)促進(jìn)就業(yè)。在此基礎(chǔ)上，為防止各部門(mén)為追求自身資源最大化從而導(dǎo)致各部門(mén)之間聯(lián)合頒布的政策文件執(zhí)行力度不足、實(shí)施效果不佳等情況的出現(xiàn)，各部門(mén)在政策制定方面應(yīng)該加強(qiáng)相互配合，防止政策出現(xiàn)單一效應(yīng)，提高政策協(xié)同度，能夠在更大程度上實(shí)現(xiàn)就業(yè)績(jī)效目標(biāo)；同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)政策措施與政策目標(biāo)之間的相互配合，為企業(yè)在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面提供良好環(huán)境，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，加強(qiáng)政策之間的協(xié)同配合。

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Synergy evaluation of regional innovation and entrepreneurship policy system promoting employment—An empirical analysis based on the policy text of Hubei Province

ZHANG Jiaming1, LAN Jiawen1, ZHU Jinsheng2, LIU Qin1

(1. School of Entrepreneurship, Wuhan University of Technology, Wuhan 430070, China;2. School of Economics, Wuhan University of Technology, Wuhan 430070, China)

The synergy level of regional innovation and entrepreneurship policy has a strong practical significance to promote the employment rate of regional labor force. Firstly, this paper selects 72 policy texts of innovation and entrepreneurship in Hubei Province from the years of 2011 to 2020 as the analysis sample, encodes 200 policy items in the text, analyzes the number of policy texts by constructing the two-dimensional analysis framework of “policy tools-policy objectives” and explores the quantity distribution and imbalance structure of policies. Secondly, the policy quantitative table is compiled from the three dimensions of policy strength, policy measures and policy objectives. Then the coupling coordination model is established to evaluate the synergy of policies. The results show that: in terms of quantity, the supply-oriented and environmental policy tools take up an excessive proportion, while the demand-oriented policy tools are insufficient. In terms of quality, the synergy between policy strength and policy measures, policy measures and policy objectives and the whole system show a downward trend.

Hubei Province; innovation and entrepreneurship; employment; synergy

2021-04-11；

2021-11-26

中國(guó)高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革研究基金項(xiàng)目“基于大數(shù)據(jù)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的有效性研究”(2020CCJG01Z008)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的有效性與協(xié)同性研究”(19BJY057)；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“知識(shí)網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)轉(zhuǎn)移網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)的涌現(xiàn)、效應(yīng)和魯棒性研究”(72004173)；武漢理工大學(xué)自主創(chuàng)新研究基金人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)的演化邏輯、傳導(dǎo)效應(yīng)及耦合路徑研究”(2020VI085)

張家明，男，湖北武漢人，博士，武漢理工大學(xué)創(chuàng)業(yè)學(xué)院教授，主要研究方向：大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育；蘭佳文，男，福建南平人，武漢理工大學(xué)創(chuàng)業(yè)學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：創(chuàng)業(yè)管理，聯(lián)系郵箱：1145634185@qq.com；朱金生，男，湖北武漢人，博士，武漢理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，主要研究方向：勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究；劉勤，女，湖北武漢人，武漢理工大學(xué)創(chuàng)業(yè)學(xué)院副教授，博士，主要研究方向：創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)研究

G640

A

1674-893X(2022)01?0001?11

[編輯：游玉佩]