城鄉(xiāng)比較視角下農(nóng)村網(wǎng)格化管理審視

錢 坤

(南京林業(yè)大學 人文社會科學學院，江蘇 南京 210037)

一、網(wǎng)格化管理模式的鄉(xiāng)村實踐

改革開放以來，當代中國經(jīng)歷了波瀾壯闊的城市化進程，城市建設(shè)和發(fā)展成為國家現(xiàn)代化建設(shè)的核心引擎。隨著城市規(guī)模的不斷擴大、城市人口的不斷增多，探索一套有效的城市管理模式成為構(gòu)建有序城市運行秩序的關(guān)鍵問題。21世紀初，北京、上海等大城市開始將一種名為網(wǎng)格化管理的現(xiàn)代信息通訊技術(shù)系統(tǒng)應(yīng)用于城市管理領(lǐng)域。2004年上海首次提出要通過網(wǎng)格化管理加強社區(qū)建設(shè)和社區(qū)黨建，2004年10月北京市東城區(qū)正式建立起名為“萬米單元網(wǎng)格”的城市管理新模式。網(wǎng)格化管理通過現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的廣泛使用、城市管理基礎(chǔ)單元的重新劃分、城市管理內(nèi)容的標準化界定，極大地提升了政府的城市管理能力。隨后，城市網(wǎng)格化管理不斷吸納政府條線部門的職能而拓展其內(nèi)涵與功能，實現(xiàn)了從以城市部件管理為中心的治理技術(shù)，轉(zhuǎn)型成為一種全新的城市管理模式。有學者做過一個統(tǒng)計，在網(wǎng)格化管理正式出現(xiàn)后的十年間，已經(jīng)有至少168個地級行政建制通過政府間組織學習推動了“網(wǎng)格化管理”政策的再生產(chǎn)，包括市政管理、治安防控、工商管理、城市供水、交通管理以及黨建、工會等城市管理的各個方面[1]。

2013年，中共十八屆三中全會正式將“以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺”[2]作為“創(chuàng)新社會治理體制”的重要內(nèi)容。隨后，網(wǎng)格化管理被視為推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要治理模式被越來越多地引入農(nóng)村地區(qū)。最初在浙江舟山等東部沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村落地，形成了被稱之為“網(wǎng)格化管理、組團式服務(wù)”的基層社會管理新模式[3]。隨后，網(wǎng)格化管理作為一種治理模式，逐步拓展到中西部越來越多的農(nóng)村地區(qū)，并被視為推進基層治理創(chuàng)新的工作重點。

對于各地農(nóng)村如火如荼進行的網(wǎng)格化管理建設(shè)實踐，學者們對其功能和適用性并未取得共識。學界關(guān)于農(nóng)村網(wǎng)格化管理的研究主要沿著兩個方向開展：一類是研究網(wǎng)格化管理作為一種先進的信息技術(shù)手段是如何推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的，可稱之為“網(wǎng)格賦能論”。學者們發(fā)現(xiàn)網(wǎng)格化管理能夠賦能國家以技術(shù)治理的方式“重返鄉(xiāng)村”[4]、賦能農(nóng)村公共服務(wù)供給[5-6]，更重要的是能夠消除民眾的“權(quán)利泡沫”從而賦能鄉(xiāng)村參與式治理[7]。此外，還有部分學者在認可農(nóng)村網(wǎng)格化管理作用的基礎(chǔ)上指出其仍存在的一些問題，進而提出了諸如發(fā)揮新鄉(xiāng)賢“德治”的關(guān)鍵銜接功能[8]、優(yōu)化農(nóng)村網(wǎng)格化管理政策執(zhí)行等對策[9]?？傮w而言，持有“網(wǎng)格賦能論”的學者對網(wǎng)格化管理在鄉(xiāng)村社會的應(yīng)用持有相對較為樂觀和正面的看法。但是，仍有部分學者基于各個地區(qū)的農(nóng)村網(wǎng)格化管理實踐，對該模式在農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)用持“網(wǎng)格負能論”觀點，認為網(wǎng)格化管理不僅未能提高鄉(xiāng)村基層政府的治理能力，反而降低了鄉(xiāng)村治理體系的治理效能。相比于農(nóng)村網(wǎng)格化管理能夠發(fā)揮的作用，其管理成本畸高，往往成為基層政府沉重的財政包袱[10]。此外，作為一種先進的技術(shù)治理模式，網(wǎng)格化管理在實踐中能夠極大地加強行政體系的控制能力，往往壓縮和消解了社會自治的可能，產(chǎn)生了諸如“行政吸納社會”[11]、“技術(shù)消解自治”[12]的問題。

由此，一個關(guān)鍵問題亟待厘清，即網(wǎng)格化管理適不適用于農(nóng)村社會，如果適用的話，其邊界在哪里？如果不適用的話，其內(nèi)在邏輯是什么？作為一種因應(yīng)城市治理需求而產(chǎn)生的治理模式，只有深入探討城市網(wǎng)格化管理的孕生環(huán)境及其治理邏輯，才能夠真正深入探討農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)格化管理的適用性問題。故而，本文從城鄉(xiāng)比較的視野出發(fā)，在厘清城市網(wǎng)格化管理孕生邏輯的基礎(chǔ)上，重新審視農(nóng)村網(wǎng)格化管理實踐。本文的經(jīng)驗材料主要有兩個部分：其一，是2018—2019年在上海市某區(qū)城市網(wǎng)格化綜合管理中心的多次調(diào)研，對該中心的主任、副主任以及多名工作人員進行了深入的半結(jié)構(gòu)式訪談，收集了城市網(wǎng)格化管理運行的相關(guān)材料；其二，是2018年10月在蘇州農(nóng)村、2019年1月在南京溧水農(nóng)村、2021年7月在江蘇泗陽農(nóng)村等地的調(diào)研。調(diào)研期間，筆者主要通過半結(jié)構(gòu)式訪談的方法收集經(jīng)驗材料，對村干部、小組長、老黨員、村民代表以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等展開了深度個案訪談，對農(nóng)村網(wǎng)格化管理運行的相關(guān)材料進行收集。

二、城市管理體制的發(fā)展演化與網(wǎng)格化管理的興起

當代中國的城市管理體制一直處在因應(yīng)不同發(fā)展階段的治理需求而不斷發(fā)展演化的過程中，追溯城市管理體制的演化過程，厘清其內(nèi)在邏輯是理解網(wǎng)格化管理為何孕生于城市的重要前提。

(一)城市管理體制的發(fā)展演化

新中國成立之后，傳統(tǒng)城市管理中的“保甲制”逐步被取消，“單位制”和“街居制”逐步建立完善。由于對當時高度集權(quán)的政治體制的運作、高度集中的經(jīng)濟體制的實施以及整個社會秩序的整合提供了重要的支撐[13]，單位逐漸成為城市基層組織管理的基本單元[14]。街道辦事處和居民委員會在這個過程中則逐漸演變成“拾單位之遺，補單位之缺”的組織[15]，主要的職能是將那些未被單位所吸納的城市居民吸納到“街居制”的體系中進行管理。由此，城市基層形成了以“單位制”為主，“街居制”為輔的管理體制，在相當長一段時間內(nèi)維持了城市基層的基本生產(chǎn)生活秩序。

但是，隨著城市改革的逐步展開，行政上條塊分割、機構(gòu)臃腫、派系層疊的弊端逐漸顯現(xiàn)[16]。城市街道的大部分職能都被單位所取代，街道在城市基層權(quán)力結(jié)構(gòu)中處在“弱化”和“邊緣”地位，只能被動地執(zhí)行上級的政策。改革開放以后，單位制體制逐步瓦解，“單位人”轉(zhuǎn)向“社會人”，原本由單位承擔的政治行政和社會職能大量溢出，這些溢出的職能只能由街道承擔。1980年，全國人民代表大會常務(wù)委員會重新公布原本于1954年正式通過的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》，恢復了街道辦事處和居民委員會的職能。但是，街道本身的職權(quán)有限，除了承擔單位溢出的大量職能之外，還要處理由于城市發(fā)展帶來的流動人口增多及其衍生問題。這時由于法律上缺乏規(guī)定，上級政府又沒有統(tǒng)一的明確授權(quán)，街道內(nèi)部面臨嚴重的“條塊沖突”問題，大量城市管理任務(wù)下沉到街道，街道卻沒有相應(yīng)的職權(quán)，只能是“看得見、摸得著、管不了”[17]。

20世紀90年代，在民政部的主導下，我國大中城市掀起了社區(qū)建設(shè)的浪潮，北京、上海、武漢、沈陽等城市設(shè)立“全國社區(qū)建設(shè)試驗區(qū)”，探索城市社區(qū)管理的基本模式。隨后，“社區(qū)制”替代“街居制”成為城市基層管理的主要模式。社區(qū)制的主要特點在于：其一，正式明確了“社區(qū)”作為城市管理的基本單元；其二，做實街道辦事處的管理職能，加強其作為“塊”對“條”的統(tǒng)合能力，城市基層的條塊關(guān)系也由原本“以條為主、塊做配合”轉(zhuǎn)向“條專塊統(tǒng)，以塊為主”的關(guān)系[18]。管理單元的明確與管理體制的調(diào)整，正式確立了“社區(qū)制”在當代中國城市管理體制中的基礎(chǔ)性地位。不過，雖然城市基層管理在體制上明確了“塊”對“條”的統(tǒng)合能力，但在具體的機制上仍需要進行探索。

本質(zhì)上來說，無論是明確城市基本管理單元，還是解決政府“碎片化”的問題，最根本的目的還是要提高政府管理和服務(wù)的效能，為城市居民提供更好的城市生產(chǎn)生活秩序。

(二)城市網(wǎng)格化管理的興起

城市基層管理體制不斷發(fā)展演化的背后，映射的是當代中國的城市基層社會已經(jīng)發(fā)生的翻天覆地的變化。這些變化主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，國民經(jīng)濟的快速發(fā)展極大地提升了人民群眾的生活水平。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)顯示，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)1978年只有3645億元，2000年則突破10萬億元大關(guān)[19]。在這個階段，中國社會的主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾，這個矛盾在城市中表現(xiàn)得更為突出。如何在城市不斷擴張的同時提升人民群眾的生活滿意度和幸福感，提高城市的軟實力，是一個亟待回答的問題。其次，隨著90年代打工經(jīng)濟的興起，城市成為主要的外來人口流入地，城市社會的流動性特征凸顯。僅以北京市第五次人口普查的數(shù)據(jù)為例，截至2000年，北京市全市常住人口已經(jīng)達到1381.9萬人，其中流動人口約占總?cè)丝诘?5.3%。流動人口的增多改變了既有的城市人口結(jié)構(gòu)，衍生出了一系列復雜的管理問題，對既有的城市管理體制提出的嚴峻的挑戰(zhàn)。最后，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、外來人口的持續(xù)流入使得城市面臨著層出不窮、數(shù)量巨大的新舊復雜治理問題，這些問題的解決往往需要多個部門的協(xié)同，對政府的內(nèi)部統(tǒng)合能力以及對問題的回應(yīng)能力提出了更高的要求。

概言之，城市管理體制的完善要求與城市社會發(fā)展的內(nèi)生性需求共同呼喚城市基層管理新模式的出現(xiàn)。這種城市管理新模式既要能夠及時高效地感知、發(fā)現(xiàn)城市中出現(xiàn)的各種居民需求和管理問題，又要能夠推動政府內(nèi)部的協(xié)作聯(lián)動以有效回應(yīng)和解決這些需求與問題。在這樣的背景下，2003年上海市就提出了“資源共享、工作協(xié)同”為核心的網(wǎng)格化管理理念，力圖通過現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的應(yīng)用解決政府內(nèi)部的信息碎片化問題，促進部門之間的業(yè)務(wù)協(xié)同。2004年，北京市東城區(qū)城市管理部門集合地理編碼及網(wǎng)格地圖技術(shù)在內(nèi)的幾十項信息技術(shù)，首次創(chuàng)設(shè)了圍繞城市“部件”管理的“網(wǎng)格化城市管理新模式”。建設(shè)部2005年發(fā)文，在全國27個城市推廣北京市東城區(qū)的城市網(wǎng)格化管理模式。該模式在提升服務(wù)管理精細化水平、推動部門之間協(xié)同聯(lián)動、推進基礎(chǔ)信息共建共享等方面發(fā)揮了顯著作用[20]。2008年，上海市首次以地方性法規(guī)的形式頒布《上海市城市網(wǎng)格化管理實施暫行辦法》，對網(wǎng)格化管理的管理范圍、管理原則、管理流程、主要職責等進行了詳細規(guī)定。2010年上海市正式出臺《上海市城市網(wǎng)格化管理規(guī)范》(2010版)，將城市網(wǎng)格化管理內(nèi)容劃分為“部件”和“事件”兩大類型，其中“部件”分為5大類88小類，“事件”分為5大類32小類。隨后，該《規(guī)范》的2015年試行版則將“事件”大幅增加為8大類57小類。

管理規(guī)范的調(diào)整意味著網(wǎng)格化管理逐漸從以部件為主要對象轉(zhuǎn)向以事件為主要對象。根據(jù)疫情前2019年上海市某區(qū)城市網(wǎng)格化綜合管理中心的數(shù)據(jù)顯示，該中心2019年處理的工單數(shù)量為25.4萬件，其中事件類占比高達66.5%。正如有學者指出的，城市網(wǎng)格化管理在實踐中逐漸實現(xiàn)了從“從部件到事件、從管理到服務(wù)”[21]的深刻轉(zhuǎn)型。除了功能的整體轉(zhuǎn)型，城市網(wǎng)格化管理在實踐中不斷推動政府內(nèi)部打破“部門藩籬”、破解政府的“碎片化”問題，進而推動政府內(nèi)部的流程再造，建構(gòu)“無縫隙政府”[22]。

可以看到，城市網(wǎng)格化管理作為一種城市管理模式興起、推廣以至不斷成熟的過程，實際上也是城市管理從“無序”到“有序”，管理和服務(wù)能力不斷提升的過程。這一方面有賴于網(wǎng)格化管理對城市基本治理單元的重新厘定，即以相對一致的萬米網(wǎng)格的標準劃定城市管理基本單元——“網(wǎng)格”的邊界，在網(wǎng)格中對“條”與“塊”的管理、服務(wù)與資源進行統(tǒng)合，提高政府的行政效率。另一方面，網(wǎng)格化管理在常規(guī)的科層官僚體系之外重新建構(gòu)了問題發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)，通過網(wǎng)格員隊伍的定期主動巡查，極大提升了城市政府的信息和問題感知、收集能力。最后，網(wǎng)格化管理系統(tǒng)提升了城市政府的問題發(fā)現(xiàn)能力，反過來又會倒逼政府內(nèi)部實現(xiàn)以問題解決為中心的部門協(xié)同，從而提升政府的回應(yīng)能力和回應(yīng)效率。

總的來說，即便仍存在不少問題，但不可否認的是網(wǎng)格化管理模式在城市管理與服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用。作為一種被科層體系感知并深度應(yīng)用的客觀治理技術(shù)，網(wǎng)格化管理亦在不斷適應(yīng)科層體系以及城市社會的發(fā)展而不斷演化，進而發(fā)展出諸如上海市“城市大腦”的新形態(tài)。

三、網(wǎng)格化管理的城鄉(xiāng)差異

網(wǎng)格化管理是因應(yīng)城市管理以及城市社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的需求而孕生，是與城市社會的治理基礎(chǔ)以及治理結(jié)構(gòu)相匹配的一種治理模式創(chuàng)新。當前，很多地方在農(nóng)村地區(qū)推廣網(wǎng)格化管理模式，并將其作為重要的治理創(chuàng)新，試圖重現(xiàn)網(wǎng)格化管理在城市治理中發(fā)揮的作用。但是，城市與鄉(xiāng)村在空間特點、事務(wù)類型、治理結(jié)構(gòu)等方面本身就有極大的差異，作為孕生于城市的治理模式，網(wǎng)格化管理是否適合鄉(xiāng)村社會，似乎并未得到徹底的厘清。更重要的是，鄉(xiāng)村社會本身在全國范圍內(nèi)也存在區(qū)域差異，東部沿海發(fā)達地區(qū)的少數(shù)農(nóng)村由于大量外來人口的流入和產(chǎn)業(yè)的集聚，使其具備了城市社會的某些特質(zhì)，有利于網(wǎng)格化管理模式作用的發(fā)揮。但是，當前中國占絕對比例的是一般性的普通村莊，人口少且不集聚、村莊事務(wù)細小瑣碎，村莊社會基礎(chǔ)與城市社會或少部分發(fā)達農(nóng)村差異極大。當前學界關(guān)于農(nóng)村網(wǎng)格化管理的研究，要么忽視了城市與農(nóng)村之間的基礎(chǔ)性差異，進而探討復制于城市的網(wǎng)格化管理模式在鄉(xiāng)村社會的建構(gòu)及其面臨的問題，要么從少部分發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的網(wǎng)格化管理實踐經(jīng)驗出發(fā)，得出網(wǎng)格化管理在農(nóng)村地區(qū)亦能夠發(fā)揮良好作用的結(jié)論。在當前全國各地網(wǎng)格化管理模式實踐如火如荼開展的背景下，有必要重新審視網(wǎng)格化管理在鄉(xiāng)村治理體系中的作用，進而探討一個更為核心的問題，即：網(wǎng)格化管理作為一種治理模式到底適不適合更為普遍的一般農(nóng)村地區(qū)？

(一)城鄉(xiāng)空間格局差異

空間一直是社會理論的重要維度，在以列斐伏爾為代表的社會理論家推動下，當代社會理論中出現(xiàn)了一種空間轉(zhuǎn)向[23]。對列斐伏爾而言，空間不僅僅是一個容納各種社會互動的容器，還是物理空間、歷史遺產(chǎn)、象征意義和生活經(jīng)驗的結(jié)合體，是由各種政治和社會力量生產(chǎn)而成的[24]?？臻g的生產(chǎn)是政治、社會力量綜合決定的，體現(xiàn)了不同權(quán)力主體的意志，但被生產(chǎn)出來的空間本身也會對政治、經(jīng)濟、社會主體起到反作用，進而決定在相應(yīng)空間中的治理模式。

正如我們所廣為熟知的，城市是一個人、財、物、事、資源等要素高度集聚的復雜巨系統(tǒng)空間，而我國城市社區(qū)的高層小區(qū)集中居住模式又使得城市的集聚度遠高于國外其他城市。2010年，美國福布斯雜志曾經(jīng)公布過一個全球人口最稠密城市排行榜，中國深圳、上海、北京、天津四個城市位列前二十，其中卻沒有紐約、倫敦、東京等國際發(fā)達大都市。總體而言，城市空間呈現(xiàn)出一種人口高度集聚的特征，由此產(chǎn)生了以人的生產(chǎn)生活為中心的衣食住行、工作、社交等等方方面面的事務(wù)，進而形塑了整個城市社會的底色，這也是我們理解城市管理與服務(wù)的起點。比如，高密度居住帶來城市生活的“擁擠效應(yīng)”使得人們需要忍受他人行為負外部性的侵擾，進而強化了人們對居住和家庭生活私密性、舒適性的需求[25]。故而，城市陌生化社會中圍繞公共問題的集體行動是極為困難的，居民自治、業(yè)主自治等面臨天然的困境，往往需要政府的直接介入及對底線秩序的維持。

相較而言，普通農(nóng)村社區(qū)則是另一番景象。普通農(nóng)村地區(qū)的人口密度遠低于城市地區(qū)，而且與城市地區(qū)相對均衡的人口分布格局不同，普通農(nóng)村地區(qū)的人口在空間中卻是不均衡分布的，呈現(xiàn)出點狀集聚、整體分散的格局。通過對比筆者曾經(jīng)調(diào)研和生活過的城市以及東中西部不同農(nóng)村的人口空間分布，能夠更加直觀地展現(xiàn)這種空間格局的城鄉(xiāng)差異。

正如表1中所展示的，東中西部不同地區(qū)農(nóng)村的人口密度的量級差別不大，但是農(nóng)村和城市之間的人口密度量級則有本質(zhì)上的差距。同為農(nóng)村地區(qū)的東莞市某鎮(zhèn)則是上文所述的少數(shù)發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的典型代表，之所以將其視為城市地區(qū)，是因為其人口密度遠高于普通農(nóng)村地區(qū)而與城市地區(qū)相差無幾。農(nóng)村地區(qū)的這種點狀集聚、整體分散的空間格局是有其社會基礎(chǔ)的。一方面，農(nóng)村的這種自然集聚的點狀聚居樣態(tài)是與農(nóng)民傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活相適應(yīng)的，是最有利于他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和進行社會交往的模式。農(nóng)民居住的地方往往與他們進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的田地距離不遠，圍繞著某一片土地自然而然形成了小規(guī)模的農(nóng)民聚居。其二，在這種自然集聚空間內(nèi)，農(nóng)民相互之間比較熟悉，有頻繁的人情等社會交往，是農(nóng)民超出家庭之外的相對較為基礎(chǔ)的認同與行動單位[26]。

表1 不同城鄉(xiāng)地區(qū)的人口密度比較

(二)城鄉(xiāng)治理事務(wù)差異

由于不同的人口密度以及空間格局上的城鄉(xiāng)差異，導致城市和鄉(xiāng)村社會所產(chǎn)生的治理事務(wù)類型與特點的差異性極大，也決定了各自不同的治理模式。本質(zhì)上說，任何一個地區(qū)的社會基礎(chǔ)以及事務(wù)類型和特點，決定了與之相適應(yīng)的治理體系的特點，亦即不同地區(qū)的“事務(wù)類型—治理模式”是匹配的，否則這個地區(qū)的基本治理秩序就無法維持。

城市由于其人口的高密度居住使得其治理事務(wù)有其獨特的特點。首先，城市治理事務(wù)的數(shù)量大、頻次高。城市單位空間內(nèi)的人口密度大，進而圍繞城市居民的衣食住行、休閑、交往等產(chǎn)生的治理事務(wù)數(shù)量非常大，這是其客觀和基本的特點。其次，城市治理事務(wù)的規(guī)則性和復雜性。規(guī)則性指的是城市中發(fā)生的治理事務(wù)往往都有相應(yīng)的規(guī)章制度等正式制度規(guī)則進行規(guī)約，城市社會的陌生人特性更是使得人們訴諸正式的制度規(guī)范來解決面臨的各種問題。復雜性指的是由于空間的高度集聚以及城市的快速發(fā)展，使得城市空間中產(chǎn)生的治理事務(wù)往往非常復雜和棘手，要么需要多部門聯(lián)合處置，要么缺少明確的定性而難以歸口管理。最后，城市治理事務(wù)的外部性。同樣由于人口的集聚，大量事務(wù)發(fā)生在在高密度的空間中，進而會產(chǎn)生極大的外部性，如不及時處理就有可能引發(fā)更大的問題，進而導致整個城市體系的運轉(zhuǎn)不暢。

農(nóng)村地區(qū)由于這種基于生產(chǎn)生活的空間格局與社會基礎(chǔ)，展現(xiàn)出了與城市截然不同的治理事務(wù)特點。首先，農(nóng)村治理事務(wù)的數(shù)量少。雖然當前的農(nóng)村基層也非常忙，但多數(shù)事務(wù)都是自上而下的行政性事務(wù)，村莊社會內(nèi)生的治理事務(wù)數(shù)量往往不多。特別是隨著打工經(jīng)濟的興起，多數(shù)村莊成為人口流出的空間，單位空間內(nèi)人口數(shù)量的減少進一步降低了村莊內(nèi)部事務(wù)的發(fā)生頻次。除了一些城郊村和典型村由于城市大規(guī)模開發(fā)或工業(yè)園區(qū)建設(shè)、項目建設(shè)等引發(fā)的村莊事務(wù)較多之外，大部分的一般性村莊實際上較為平靜，沒有太多事務(wù)需要處置。正如有學者總結(jié)的，農(nóng)村基層的事務(wù)的基本特征是“不規(guī)則且往往細小瑣碎，利益密度低，重復性差，發(fā)生頻度也很低”[27]。其次，鄉(xiāng)村治理事務(wù)的不規(guī)則性。不規(guī)則性指的是鄉(xiāng)土社會內(nèi)部很多時候有其一套處置事務(wù)的“本土性規(guī)則”，這些規(guī)則在不同農(nóng)村地區(qū)的差異很大，但基本上是村莊內(nèi)部所共同認可的規(guī)則。這就決定了村莊事務(wù)的解決往往并非“格式化”治理，而是要基于村莊社會性質(zhì)因地制宜[28]。最后，農(nóng)村治理事務(wù)的連帶性。連帶性指的是鄉(xiāng)村社會的很多事務(wù)，諸如矛盾糾紛等事務(wù)，往往并不是“就事論事”就能夠解決問題的，很有可能是長期互動過程中積累了一系列的問題與“氣”，需要把背后的一系列問題解決之后才能推動當下的矛盾糾紛事務(wù)的解決。

(三)城鄉(xiāng)治理結(jié)構(gòu)差異

實際上，長期以來，無論是城市還是鄉(xiāng)村都形成了適配各自治理基礎(chǔ)的治理模式。正如本文第二部分所分析的，城市治理模式長期以來面臨的核心問題，是“條”的專業(yè)性有余，而“塊”的統(tǒng)合性不足。一般而言，條塊之間的矛盾突出表現(xiàn)為無法充分調(diào)動“條”和“塊”兩個方面的積極性，條塊之間存在相互推諉和不配合工作的問題，進而導致政府權(quán)力碎片化和行政效率損耗[29]。在治理重心下移的背景下，國家通過做實城市街道辦事處的職能，在體制層面提高了城市基層“塊”的統(tǒng)合能力，通過對“塊”的制度化賦權(quán)來實現(xiàn)權(quán)力的平衡。由此，城市基層長期以來的“權(quán)責不對稱”問題也得到了很大程度上的緩解。但是，隨著城市的快速發(fā)展，大量的新生且復雜的治理事務(wù)不斷涌現(xiàn)，單一部門針對單個問題的情況逐漸減少，往往需要多個部門的聯(lián)合行動才能夠真正解決問題。正因為如此，如何從機制層面探索破解城市政府內(nèi)部的“條塊分割”和“碎片化”問題，成為提高城市治理能力的關(guān)鍵。

換句話說，在城市相對密集且高發(fā)的規(guī)則性治理事務(wù)背景下，如何及時地發(fā)現(xiàn)問題并使得政府能夠高效地回應(yīng)并解決這些問題是城市治理需要思考的關(guān)鍵。故而，網(wǎng)格化管理則是通過現(xiàn)代信息通訊技術(shù)的使用以回應(yīng)并解決這一問題的重要探索。有學者將網(wǎng)格化管理視作一種重要的實現(xiàn)條塊協(xié)調(diào)和融合的基于正式政治的條塊協(xié)調(diào)機制[30]，其關(guān)鍵作用在于通過網(wǎng)格單元的設(shè)置將條塊融合在一起發(fā)揮作用，從而有助于實現(xiàn)條塊聯(lián)動、信息共享、流程再造與資源整合[31]。本質(zhì)上來說，網(wǎng)格化管理是有效回應(yīng)城市社會需求以及解決科層體系內(nèi)部痛點問題的治理創(chuàng)新，雖然仍然存在不足之處，但是其所帶來的城市治理效能的提升卻是實打?qū)嵑涂吹靡姷摹?/p>

農(nóng)村地區(qū)自改革開放以來都可以視作是一種“鄉(xiāng)政村治”[32]的治理模式，具體而言鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為國家行政權(quán)力的末梢，具有高度的行政性和一定的集權(quán)性，村級治理則更多地表現(xiàn)為自治性和民主性。鄉(xiāng)村治理延續(xù)的是長期以來的“集權(quán)的簡約治理”[33]的傳統(tǒng)，在村級治理領(lǐng)域更多地依靠村民自治來維系基本的治理秩序。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個層級，雖然也有諸如國土、財政、民政等條條部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所設(shè)的“七站八所”，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特點，這些站所并沒有像城市中的條條部門具有明顯的區(qū)隔性。而是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導下，通過運動式治理的方式圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點工作和中心工作，隨時隨地進行人員和工作上的組合與調(diào)配?；鶎舆\動式治理本身就是一種常規(guī)性的行政機制，與官僚體系相互依存、交織運作[34]?？梢哉f，在既有的制度框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級實際上已經(jīng)適應(yīng)性地形成了相對靈活的條塊協(xié)調(diào)機制，從而極大地增強了鄉(xiāng)村基層治理的彈性和韌性。但是，近年來基層政權(quán)面臨著激增的自上而下的行政任務(wù)，中心工作的“泛化”型構(gòu)了基層的“多中心工作”模式，基層治理體系日益成為單一對上負責的壓力應(yīng)對體系[35]，鄉(xiāng)村治理資源也在這個過程中被過度耗損并產(chǎn)生大量無效治理[36]。農(nóng)村網(wǎng)格化管理則是加劇基層治理體系剛性化的重要組成部分，大量原本可以在農(nóng)村社區(qū)通過自治的方式解決的事務(wù)通過網(wǎng)格化管理的系統(tǒng)涌入正式治理體系轉(zhuǎn)化為行政性任務(wù)。在這個過程中，基層治理體系的彈性和韌性不斷消失，國家在基層的可持續(xù)治理能力也被不斷損耗。

總的來說，經(jīng)過對空間格局(自然稟賦)、治理事務(wù)(對象)和治理結(jié)構(gòu)(主體)三個維度的城鄉(xiāng)差異比較，可以發(fā)現(xiàn)城市網(wǎng)格化管理的孕生有其獨特的經(jīng)濟社會條件以及治理需求，是在時空高度壓縮、治理事務(wù)層出不窮的城市治理空間內(nèi)，為了更加高效率地發(fā)現(xiàn)并解決頻發(fā)的治理事務(wù)、回應(yīng)城市居民的需求，同時倒逼城市治理體系長期以來存在的條塊矛盾問題的解決，將現(xiàn)代信息通訊技術(shù)嵌入科層體系所塑造的一種治理模式。相比較而言，農(nóng)村地區(qū)的空間格局點狀聚集而總體分散，就決定了其治理模式不同于城市，城市地區(qū)從治理事務(wù)發(fā)生到被發(fā)現(xiàn)，再到治理主體前往現(xiàn)場解決問題可以在相對較短的時間內(nèi)完成，而鄉(xiāng)村地區(qū)則不太可能。而且，鄉(xiāng)村社會的治理事務(wù)是稀疏、瑣碎和不規(guī)則的，絕大部分治理事務(wù)往往可以在村莊內(nèi)部得以解決，只有少部分事務(wù)才會溢出村莊范圍，需要更高層級治理力量的介入，也就不需要保持科層組織的強動員以應(yīng)對層出不窮的治理需求。在此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府本就形成了圍繞中心工作和重大政治任務(wù)的相對靈活高效的動員機制與部門協(xié)同機制，以動員本就極為有限的人員和治理資源。從城鄉(xiāng)比較的視角看，網(wǎng)格化管理在農(nóng)村既沒有與之相匹配的治理基礎(chǔ)，也無法發(fā)揮其推動政府內(nèi)部整合以及高效率解決問題的長處，反而使得原本簡約的鄉(xiāng)村治理體系愈發(fā)復雜化、行政化，大量本不需要正式治理體系回應(yīng)的治理事務(wù)進入正式治理體系，造成了治理資源的無故耗費和治理效率的損耗。

四、農(nóng)村網(wǎng)格化管理的實踐困境

網(wǎng)格化管理作為一種治理模式與鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)是不匹配的。但是，本就不適應(yīng)鄉(xiāng)村治理實際的網(wǎng)格化管理模式在各個地方卻被視為重要的治理創(chuàng)新而推廣應(yīng)用，進而導致其出現(xiàn)了不同程度的功能異化，主要表現(xiàn)在農(nóng)村網(wǎng)格化管理帶來的治理客體異化、治理主體異化以及治理體系異化三個方面。

(一)治理客體異化

城市的陌生人社會特質(zhì)使得個體化的城市居民長期處在一種低度組織化的狀態(tài)，他們的需求和問題往往無法在社會內(nèi)部通過自治的方式進行解決。網(wǎng)格化管理在社區(qū)內(nèi)部通過合理劃分網(wǎng)格單元的方式，讓社區(qū)居民通過網(wǎng)格員建構(gòu)起了與國家的需求信息傳遞通道。而且，由于這種高度集聚的居住模式所帶來的強“外部性”，城市居民的意見反饋多集中在私人空間之外的社區(qū)公共空間中影響其生活體驗的各種問題上。根據(jù)筆者在上海市某區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，該區(qū)城市網(wǎng)格化綜合管理中心處理的工單中，市容環(huán)衛(wèi)、街面秩序、小區(qū)管理、公共設(shè)施等事件類型就占比超過60%。

鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的治理模式下，作為治理對象的農(nóng)民，他們的治理需求相對比較簡單，大多數(shù)治理訴求和問題都能夠在村級得到有效回應(yīng)和解決。由于鄉(xiāng)土社會存在的對村民有一定規(guī)約能力的“鄉(xiāng)土規(guī)范”，能夠?qū)Υ迕竦乃饺嘶蛡€體化無理訴求進行壓制，從而使得村級治理總體上保持一種公共性。換句話說，鄉(xiāng)村社會中的治理事務(wù)多數(shù)是不需要進入正式治理體系就能夠得到解決的簡單事務(wù)。但是，在服務(wù)型政府的理念主導下，網(wǎng)格化管理愈發(fā)強調(diào)其服務(wù)屬性以及對服務(wù)對象訴求的回應(yīng)能力，多數(shù)地方的網(wǎng)格化管理對網(wǎng)格員的事件上報有數(shù)量要求和考核。于是，大量鄉(xiāng)村社會內(nèi)部能夠很便捷地解決的簡單事務(wù)進入正式治理體系，占用了大量的治理資源?！斑@是將簡單事情復雜化，一堆垃圾，清掃掉就可以了，現(xiàn)在則需要先拍照，然后錄入系統(tǒng)上報案件，清理后，再將清理后的照片上傳，1分鐘可以掃掉的垃圾，現(xiàn)在需要10分鐘來解決，浪費時間精力”(訪談記錄WCG20181030)。

而且，網(wǎng)格化管理系統(tǒng)吸納農(nóng)民的治理需求進而轉(zhuǎn)化為自上而下的行政性任務(wù)的機制使得其在農(nóng)民看來具有了某種“有求必應(yīng)”的特性，在實踐中則導致了治理對象的異化。正如有學者指出的，借助于農(nóng)村網(wǎng)格化管理系統(tǒng)，農(nóng)民利用信息不對稱和服務(wù)話語保護進行私利化需求的策略表達[37]。治理客體的異化使得大量個體性、私人性的非公共事務(wù)借助于網(wǎng)格化管理系統(tǒng)的渠道涌入正式治理體系，既導致了治理資源的耗費與治理的“去公共性”，又遮蔽了普通治理對象的合理訴求。這種異化現(xiàn)象特別容易出現(xiàn)在對網(wǎng)格化管理進行嚴格“辦結(jié)率”和“滿意度”考核的鄉(xiāng)村地區(qū)。剛性的考核要求在實踐中逐漸催生農(nóng)民個體化、私利化的表達傾向，據(jù)筆者2019年在南京市溧水區(qū)某遠郊村的調(diào)研情況，該村有近50%的案件是個人訴求的表達，剩下的才是公共需求和公共事務(wù)的表達。原本作為村莊公共事務(wù)處理平臺的網(wǎng)格化管理涌入大量私人事務(wù)，基層干部不得不在剛性考核壓力下將相當一部分精力投入到處理這部分私人事務(wù)上。網(wǎng)格化管理不僅沒有帶來鄉(xiāng)村治理效能的提升，反而起到了負面的效果。

(二)治理主體異化

城市網(wǎng)格化管理模式之所以能夠推動城市政府內(nèi)部的部門整合與流程再造，關(guān)鍵在于發(fā)現(xiàn)問題的網(wǎng)格員隊伍是專門聘用的，他們只需要負責將巡察發(fā)現(xiàn)的問題通過系統(tǒng)上報，并不負責問題的解決。再加上網(wǎng)格化管理系統(tǒng)對于網(wǎng)格員上報案件數(shù)量的考核，從而使得網(wǎng)格化管理系統(tǒng)的問題發(fā)現(xiàn)子系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)處在相對正常的狀態(tài)，能夠完整地呈現(xiàn)城市社會中發(fā)生的各種問題。而負責解決問題的政府各個部門，他們無法控制哪些問題會被發(fā)現(xiàn)，在強考核壓力下，不得不積極推動問題的解決。城市網(wǎng)格化管理系統(tǒng)“問題發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)”與“問題解決系統(tǒng)”的分置，使得其能夠較為有效地發(fā)揮作用。

但是，對于全國絕大部分鄉(xiāng)村地區(qū)來說，并無城市政府那樣的財力、物力招聘專門的網(wǎng)格員隊伍，而只能由原本的村干部和村小組長作為網(wǎng)格長和網(wǎng)格員，從而搭建起網(wǎng)格化管理的網(wǎng)格員隊伍。比如在泗陽縣某村的網(wǎng)格員情況“我們村分了三個網(wǎng)格片區(qū)，書記和另外兩個村干部是網(wǎng)格長，每個片區(qū)的小組長兼任著網(wǎng)格員，沒有再聘用專職網(wǎng)格員”(訪談記錄HYC20210712)。泗陽縣由于客觀的空間距離所帶來的回應(yīng)困境，農(nóng)村網(wǎng)格員上報的大部分問題往往還是需要他們自己解決，他們既是問題發(fā)現(xiàn)者，也是問題解決者。在上級的考核壓力下，實踐中網(wǎng)格員就會傾向于上報那些相對簡單、易于處理的“案件”，盡量少報那些比較復雜、難辦的“案件”?！拔覀兩蠄蟮氖录话愣际钱攬瞿軌蚪鉀Q的，解決不了的事情你上報了也沒有用，最后還是要我們?nèi)ヌ幚怼?訪談記錄HSJ20210716)。

再者，由于治理對象的異化所導致的大量私人事務(wù)涌入正式治理體系，并在考核壓力之下轉(zhuǎn)化為村級治理主體必須解決的行政性事務(wù)，使得村干部在與村民的互動中處于被動地位，進而消解村級治理主體的治理權(quán)威，長此以往必將弱化村級治理能力。而在縣鄉(xiāng)正式治理層級中，由于權(quán)責分立體制的存在，上級部門往往傾向于將那些模糊性的事務(wù)拋給基層組織和網(wǎng)格員，縣級組織的這種合作避責機制，加劇了基層的權(quán)責不協(xié)調(diào)問題，引發(fā)“有組織的不負責任”現(xiàn)象[38]。

(三)治理體系異化

正如上文所述，城市治理體制長期以來存在的政府“碎片化”問題以及協(xié)同困境，使得其在面對已經(jīng)發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型的城市社會時顯得愈發(fā)能力不足。城市網(wǎng)格化管理因應(yīng)這種需求而迅速嵌入城市治理體制，并成為其中重要的組成部分，為完善城市治理體系、提升城市治理能力發(fā)揮了重要作用。正如有學者指出的，網(wǎng)格化管理通過“科層化精細治理”和“社會修復效應(yīng)”，體現(xiàn)了國家治理和社會發(fā)展的雙重邏輯效應(yīng)[39]，有效回應(yīng)了“城市中國”時代城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及城市高質(zhì)量發(fā)展的需求。

鄉(xiāng)村治理在長期實踐中已經(jīng)形成了一套相對簡約的治理體系，這套治理體系適應(yīng)了不規(guī)則的鄉(xiāng)村基層社會，既能夠有效回應(yīng)農(nóng)民的需求，也能夠承擔國家的各項治理任務(wù)。近年來，隨著國家財政支出能力增強、從嚴治黨向基層延伸和技術(shù)治理手段的運用，我國鄉(xiāng)村治理進入強國家時代[40]。一方面帶來了整個鄉(xiāng)村基層治理體系的正規(guī)化、治理手段的信息化，使得國家的權(quán)力得以全面深入基層社會以達成其改造基層社會的目的。另一方面也使得整個基層治理體系的剛性越來越強，鄉(xiāng)村治理實踐面臨國家與農(nóng)民關(guān)系失衡、鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化和去政治化等挑戰(zhàn)[41]。農(nóng)村網(wǎng)格化管理即是國家試圖加強對于鄉(xiāng)村基層的控制，通過已經(jīng)在城市治理領(lǐng)域取得成功的治理技術(shù)的運用，動員和倒逼鄉(xiāng)村治理體系的重組。地方政府試圖通過網(wǎng)格化管理系統(tǒng)來推動條塊之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)動，但是從具體實踐來看，絕大多數(shù)地區(qū)未能實現(xiàn)其重塑治理體系的目標，繁瑣的流程和要求反而又成為加重基層治理負擔的因素。鄉(xiāng)村社會以及與之相匹配的治理體系有其內(nèi)在邏輯與特點，國家權(quán)力不加分辨地將孕生于完全不同的社會基礎(chǔ)上的治理模式應(yīng)用到農(nóng)村地區(qū)，自然面臨著治理模式與社會基礎(chǔ)的錯配誘發(fā)的各種“功能異化”問題，進而導致整個鄉(xiāng)村治理體系亦隨著諸如網(wǎng)格化管理等為代表的治理模式的運用而異化，逐漸偏離了“簡約高效”的基層治理體系的目標定位。

五、進一步討論

網(wǎng)格化管理作為現(xiàn)代信息通訊技術(shù)與科層體系相互嵌入、重構(gòu)、融合，進而塑造的一種治理模式，適應(yīng)了當代中國城市治理的階段性現(xiàn)實需求，切實提升了城市基層政府的治理能力，取得了良好的治理效果?？梢哉f，網(wǎng)格化管理系統(tǒng)作為一種治理模式是與城市社會的高密度空間格局、高頻次治理事務(wù)以及相對碎片化的治理結(jié)構(gòu)高度適配的。但是，孕生于城市并發(fā)揮良好作用的網(wǎng)格化管理系統(tǒng)并不意味著就能夠直接應(yīng)用到鄉(xiāng)村社會。城鄉(xiāng)之間在空間格局、治理事務(wù)和治理結(jié)構(gòu)方面差異顯著，如果不對城鄉(xiāng)之間的社會基礎(chǔ)的差異進行深入比較、分析，進而對網(wǎng)格化管理系統(tǒng)進行適合地方實際情況的調(diào)適，那么就必然會導致“形似而神不似”的追求政績的無效政策創(chuàng)新。如果不考慮鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)的實際情況而生搬硬套各種先進治理模式，不僅無益于鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，反而會成為推動鄉(xiāng)村振興和治理現(xiàn)代化的阻礙。

此外，在國家推動鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的總體背景下，將各種先進治理技術(shù)、工具或模式等應(yīng)用于鄉(xiāng)村基層治理領(lǐng)域成為未來眾多地方政府的普遍選擇。但是，需要注意的是，任何一種先進的治理技術(shù)都有其發(fā)揮作用的限度，技術(shù)治理效果的發(fā)揮不僅需要技術(shù)深入嵌入、融合、改造既有治理體系，還需要結(jié)合治理體系的實際情況改造技術(shù)。這種“雙向融合”的最終目的，是為了使治理體系能夠更好地適配深度轉(zhuǎn)型和劇烈變化的社會情境。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)，必然是需要立基于鄉(xiāng)村社會實際，將現(xiàn)代信息通訊技術(shù)及其衍生的先進治理模式與已經(jīng)證明完全有效的傳統(tǒng)治理模式相融合，完善自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系，構(gòu)建真正適配鄉(xiāng)村社會基礎(chǔ)的治理模式。