從虹橋市政工程淺談城市更新規(guī)劃的必要性

邵財泉，馬蓉蓉

[1.上海機(jī)場建設(shè)指揮部，上海市201207；2.上海市政工程設(shè)計研究總院（集團(tuán)）有限公司，上海市200092]

0 引言

城市更新是指城市隨著社會進(jìn)步，通過不斷地改造和創(chuàng)新，繼續(xù)保持活力，以滿足和適應(yīng)居民新的需求的一種調(diào)節(jié)機(jī)制。我國舊城更新在20 世紀(jì)80年代就已經(jīng)開始，但當(dāng)時的粗放式發(fā)展使得舊城更新的效果一直不佳，空間使用效率依然較低。以2013年“中央城鎮(zhèn)化工作會議”為標(biāo)志，我國城市進(jìn)入了以提升質(zhì)量為重點(diǎn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。

隨著城市更新實踐的拓展，城市更新內(nèi)涵從最初的大規(guī)模重建轉(zhuǎn)向精細(xì)化及可持續(xù)改造。傳統(tǒng)城市規(guī)劃因受規(guī)劃深度和規(guī)劃條件等因素制約，在指導(dǎo)下一步市政工程設(shè)計、建設(shè)時有一定的局限性，并導(dǎo)致在市政工程建設(shè)過程中出現(xiàn)很多問題。如城市總體規(guī)劃并沒有對城市內(nèi)部各個系統(tǒng)外部和內(nèi)部的有機(jī)聯(lián)系進(jìn)行詳細(xì)考慮，城市總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃之間存在很大的跨度，部分規(guī)劃受建設(shè)條件制約落地性較差。專業(yè)部門編制的行業(yè)規(guī)劃專業(yè)性較強(qiáng)，對部門規(guī)劃意向闡述較明確，但行業(yè)規(guī)劃與城市規(guī)劃的定位、規(guī)模、用地布局和路網(wǎng)不一致，且與其他行業(yè)規(guī)劃缺乏協(xié)調(diào)，可實施性有待提高。

城市更新規(guī)劃正是應(yīng)對這種傳統(tǒng)規(guī)劃系統(tǒng)的缺陷，有針對性地進(jìn)行研究和規(guī)劃更新，綜合考慮規(guī)劃實施后對市政設(shè)施系統(tǒng)可能造成的影響，為城市更新規(guī)劃方案提供科學(xué)依據(jù)。

1 虹橋機(jī)場東片區(qū)市政配套二期工程概述

2014年，上海市規(guī)劃和國土資源管理局與上海市經(jīng)濟(jì)和信息委員會聯(lián)合編發(fā)《關(guān)于貫徹落實土地節(jié)約集約利用相關(guān)政策資料匯編》，虹橋機(jī)場東片區(qū)作為上海市存量轉(zhuǎn)型和城市更新的試點(diǎn)區(qū)域，其整體轉(zhuǎn)型項目被收錄為附件的案例，說明其在城市更新案例中具有較強(qiáng)的代表性。

虹橋商務(wù)區(qū)東片區(qū)綜合改造市政配套一期工程主要涉及核心區(qū)范圍的改造，已于2017年建設(shè)完成。虹橋商務(wù)區(qū)東片區(qū)綜合改造市政配套二期工程于2018年啟動，涉及東片區(qū)剩余16 條市政道路、給排水、通信、景觀綠地、河道、電力工程等的綜合改造（見圖1）。在項目前期推進(jìn)過程中，暴露出區(qū)域規(guī)劃與建設(shè)條件脫節(jié)、行業(yè)主管部門最新建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃不一致、建設(shè)工程無規(guī)劃土地指標(biāo)等典型問題。下面對此進(jìn)行具體歸納。

圖1 虹橋機(jī)場東片區(qū)市政配套二期工程總體布置圖

（1）空港一路規(guī)劃道路紅線寬度標(biāo)準(zhǔn)過低

空港一路是虹橋機(jī)場東片區(qū)南北向一條重要的次干路，為區(qū)域重要的南北通道。機(jī)場主要駐場單位分別在兩側(cè)，現(xiàn)狀為雙向4 車道，路口進(jìn)口道均展寬渠化為3 車道，路幅寬約26 m?？崭垡宦芬?guī)劃紅線寬24 m，按雙向4 車道規(guī)模布置。橫斷面為：2.5 m（人行道）+19 m（機(jī)動車道）+2.5 m（人行道）=24 m。路口因展寬渠化，人行道需要壓縮至2 m，無法滿足種植行道樹的最小人行道寬度，故無法種植行道樹。因現(xiàn)狀路口較密，渠化段占道路總長的80%，故改造完成后，空港一路僅能滿足交通功能，綠化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于行業(yè)部門要求，道路景觀標(biāo)準(zhǔn)也較低，與虹橋機(jī)場高端形象有一定的背離。

（2）道路紅線與特殊用地安全影響評估的矛盾

空港二路是與空港一路平行的南北向支路，規(guī)劃定位是有效分流空港一路的交通壓力，為沿線地塊出行提供便利。但是，由于《虹橋商務(wù)區(qū)機(jī)場東片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》（2013 版）（以下簡稱控規(guī)）劃定的空港二路線位是從中航油的油庫（一級油庫）穿越，且距離油庫的核心加壓泵站距離較近，不滿足泵站的安全距離。紅線范圍還有兩路航油管，均不具備搬遷條件，現(xiàn)狀航油管嚴(yán)重影響市政公用管線的排布。最終，因為安全影響和航油管問題，空港二路未納入二期建設(shè)計劃，后續(xù)按規(guī)劃實施的可能性也幾乎不存在，這對東片區(qū)路網(wǎng)的完善性也產(chǎn)生了一定的影響。

（3）河道泵站管理用房指標(biāo)與綠地市政配套用地指標(biāo)的矛盾

北圍場河與外環(huán)西河連通處新建一座排澇泵閘，主要功能為排澇及引水。泵站需要配套相應(yīng)的管理用房，其規(guī)模按照《水閘工程管理設(shè)計規(guī)范》（SL 170—96）、《水利工程管理單位編制定員試行標(biāo)準(zhǔn)》（SLJ 705—81）等規(guī)定設(shè)計。結(jié)合接管單位要求，北圍場河泵閘管理房建筑面積應(yīng)不少于400 m2。但是，根據(jù)控規(guī)，管理用房選址所在的綠地（IV-P2）無配建泵閘管理用房土地指標(biāo)，無法取得管理用房項目規(guī)劃土地選址意向書批復(fù)。最終，發(fā)改委在審批時將該管理用房從建設(shè)工程內(nèi)劃出，導(dǎo)致河道泵閘使用功能的部分缺失。

（4）規(guī)劃環(huán)衛(wèi)設(shè)施用地與臨時綠地的矛盾

控規(guī)規(guī)劃“2.5.環(huán)衛(wèi):機(jī)場區(qū)域內(nèi)規(guī)劃設(shè)2 處小型垃圾壓縮收集站（Ⅱ-Q2-05、Ⅱ-N1-09）、1 處環(huán)衛(wèi)工人休息場所（Ⅱ-N1-09）以及2 座公共廁所（Ⅱ-Q2-05、Ⅱ-N1-09）”，但由于空港一路南段無法按規(guī)劃線位實施，需要維持現(xiàn)狀線位?，F(xiàn)狀空港一路南段占用的是Ⅱ-N1-09 號綠地，導(dǎo)致該處綠地?zé)o法按規(guī)劃實施，間接導(dǎo)致該綠地內(nèi)的環(huán)衛(wèi)道班房也無法實施，最終無法滿足接管單位接管要求，為后續(xù)移交接管留下問題。

（5）南圍場河規(guī)劃填埋與現(xiàn)狀要求保留的矛盾

現(xiàn)狀虹橋機(jī)場東片區(qū)南、北兩個工作區(qū)分別各有一條河道：南圍場河和北圍場河，均承擔(dān)了區(qū)域內(nèi)一定的防洪排澇功能。兩條河道在2018年首屆進(jìn)博會市容環(huán)境綜合整治期間進(jìn)行了較大力度的整治，水質(zhì)環(huán)境和河道景觀均有較大提升。南圍場河屬于小微水體，根據(jù)規(guī)劃，虹橋機(jī)場東片區(qū)市政配套二期工程實施時需要將南圍場河進(jìn)行填埋，填埋后航平路可按紅線實施到位（因現(xiàn)狀南圍場河侵入航平路紅線），部分道路的管線也不存在下穿河道的節(jié)點(diǎn)。但是，從生態(tài)環(huán)境的總體考慮，小微水體原則上是盡量保留利用，考慮南圍場河部分區(qū)段景觀性較好，最終決定保留南圍場河。因控規(guī)是將南圍場河填埋，所以南工作區(qū)屬于強(qiáng)排區(qū)，部分道路雨水管均采用較高標(biāo)準(zhǔn)，如果能提前判斷南圍場河保留，可綜合調(diào)整南工作區(qū)排水模式及管道規(guī)模，設(shè)計可提供更加經(jīng)濟(jì)合理的建設(shè)方案。

以上幾方面問題，均暴露了總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃等與最終的建設(shè)條件、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)工程的脫節(jié)。如果工程實施前增加城市更新規(guī)劃環(huán)節(jié)，可從源頭上梳理出相關(guān)問題，系統(tǒng)規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮，使更新改造工程更加合理、美觀、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)。

2 對現(xiàn)有規(guī)劃系統(tǒng)變革的思考

我國近幾十年的城市規(guī)劃更多關(guān)注新城、新區(qū)的開發(fā)建設(shè)，即使是在進(jìn)行老城改造時，基本也是將新城開發(fā)的模式用到老城區(qū)中。在規(guī)劃和建設(shè)系統(tǒng)上，兩者之間并未存在開發(fā)模式上的根本不同。隨著我國城市進(jìn)入了以提升質(zhì)量為重點(diǎn)的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段，現(xiàn)有的城市規(guī)劃體系有必要作出一定的變革，才能有效解決矛盾和問題。

2.1 城市總體規(guī)劃

城市總體規(guī)劃并沒有對構(gòu)成城市各個系統(tǒng)外部與內(nèi)部的有機(jī)聯(lián)系予以考慮。將城市更新規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃編制中，加強(qiáng)規(guī)劃范圍內(nèi)城市更新建設(shè)的研究，確定城市內(nèi)各區(qū)域的更新方向、更新規(guī)模、功能定位等，更加科學(xué)地提出城市更新的目標(biāo)與策略。城市更新規(guī)劃既可以使總體規(guī)劃得到深化和細(xì)化，也可以將城市功能分成多個緊密相關(guān)的系統(tǒng)，讓城市活動具有多樣性和有機(jī)性[1]。

2.2 控制性詳細(xì)規(guī)劃

控制性詳細(xì)規(guī)劃是城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求，用以控制建設(shè)用地性質(zhì)、使用強(qiáng)度和空間環(huán)境的規(guī)劃?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃主要以對地塊的用地使用控制和環(huán)境容量控制、建筑建造控制和城市設(shè)計引導(dǎo)、市政工程設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配套，以及交通活動控制和環(huán)境保護(hù)規(guī)定為主要內(nèi)容，并針對不同地塊、不同建設(shè)項目和不同開發(fā)過程，應(yīng)用指標(biāo)量化、條文規(guī)定、圖則標(biāo)定等方式對各控制要素進(jìn)行定性、定量、定位和定界的控制和引導(dǎo)?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃作為建設(shè)用地出讓和規(guī)劃管理的重要手段，也必然是與城市更新規(guī)劃聯(lián)系十分緊密的法定規(guī)劃。在這一階段中，應(yīng)通過相關(guān)圖紙明確城市更新的實施范圍，確定各城市更新項目的發(fā)展目標(biāo)、功能定位，相關(guān)配套設(shè)施的建設(shè)安排，更新容積率的控制，以及景觀綠化、文物保護(hù)等[2]。

2.3 市政專業(yè)規(guī)劃

在城市規(guī)劃編制過程中,為使分散的塊狀規(guī)劃范圍中的市政工程規(guī)劃內(nèi)容難以搭接和有機(jī)聯(lián)系的問題得以整合，需要加強(qiáng)城市市政工程規(guī)劃,將其作為專業(yè)規(guī)劃加以完善和強(qiáng)化[3]。目前，有部分城市編制了諸如城市道路交通規(guī)劃、“排水工程規(guī)劃”等專業(yè)規(guī)劃,但其內(nèi)容深度及表達(dá)形式仍屬總體規(guī)劃的序列,主要是對一些大型設(shè)施、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、布局結(jié)構(gòu)方面的宏觀控制和展現(xiàn),其內(nèi)容深度難以直接作為設(shè)計和建設(shè)的依據(jù)。因此，在專業(yè)性規(guī)劃中應(yīng)結(jié)合城市更新規(guī)劃，系統(tǒng)研究市政工程建設(shè)的諸多具體問題和特點(diǎn)。

2.4 近期建設(shè)規(guī)劃

近期建設(shè)規(guī)劃需要結(jié)合具體建設(shè)條件，對各片區(qū)城市更新的建設(shè)進(jìn)行更為詳細(xì)的研究，明確其更新完成的具體目標(biāo)和其承擔(dān)的功能，確定更新的建設(shè)時序，確保更新工作的科學(xué)有序。

3 城市更新規(guī)劃的重要性分析

從城市規(guī)劃體系和城市更新的關(guān)系來看，城市可以沒有新區(qū)和新城的規(guī)劃，但城市只要存在就肯定有需要更新的時候。

3.1 彌補(bǔ)城市總體規(guī)劃工作對于城市更新系統(tǒng)性研究工作的缺失

城市總體規(guī)劃會考慮到建設(shè)用地的性質(zhì)和數(shù)量，但是構(gòu)成城市的整體系統(tǒng)內(nèi)部與外部聯(lián)系沒有顧及到，總體規(guī)劃與具體規(guī)劃二者間的跨度較大。如城市發(fā)展過程中會存在大量舊城鎮(zhèn)、城中村等，都需要對其進(jìn)改造，改造工作中容易出現(xiàn)的問題是忽視其內(nèi)在聯(lián)系和系統(tǒng)性、專項規(guī)劃缺乏等，城市更新規(guī)劃則針對老舊城鎮(zhèn)改造問題，提出更有針對性的目標(biāo)和建設(shè)規(guī)模，是對總體規(guī)劃的補(bǔ)充完善。

3.2 實現(xiàn)城市規(guī)劃的有機(jī)串聯(lián)

目前城市規(guī)劃工作大部分是通過對研究范圍的空間進(jìn)行分解來實現(xiàn)全面覆蓋的目的。規(guī)劃工作常見的問題是規(guī)劃時間不銜接，從而使規(guī)劃與政府長遠(yuǎn)和近期規(guī)劃未能有機(jī)融合。城市更新規(guī)劃可通過落實總體規(guī)劃計劃，系統(tǒng)考慮時序安排，實現(xiàn)與其他規(guī)劃有效銜接的目標(biāo)。

3.3 集約用地，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量轉(zhuǎn)型階段，資源與環(huán)境問題越來越受到公眾的重視。城市發(fā)展土地資源利用存在較多問題，如集約度低、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、與城市發(fā)展不匹配等。城市更新規(guī)劃在集約土地利用的前提下，可有效地統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.4 提高城市管理效率，管理有抓手

城市更新規(guī)劃可全面統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展目標(biāo)和建設(shè)時序，通過對綜合目標(biāo)進(jìn)行分解，從開發(fā)時序、速度、分布方面作出合理安排，系統(tǒng)地指導(dǎo)具體工作的開展和落實。作為管理者，在工作開展時也可以做到有的放矢，在滿足市場需要的同時，資源利用效率也能夠達(dá)到最優(yōu)。

4 結(jié)語

新常態(tài)下，越來越多的城市開始劃定城市開發(fā)邊界，限制城市發(fā)展規(guī)模，城市更新已經(jīng)逐步成為規(guī)劃管理的主要內(nèi)容。我們應(yīng)積極主動地調(diào)整現(xiàn)行規(guī)劃體系各方面的內(nèi)容，才能在城市更新的大背景下，更好地完善城市建設(shè)，使得城市更新工作不留遺憾。