高校財務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究

董宇

黨的十八屆三中全會提出了“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》更加明確“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)”。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的這個大背景下，高校的財務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化也必須緊跟時勢，有所作為，搭建完善的高校財務(wù)治理體系。本文就是通過分析高校財務(wù)治理體系和治理能力存在的問題，研究和解決問題，形成完善的財務(wù)治理體系。

一、高校財務(wù)治理結(jié)構(gòu)的問題

（一）高校的法人地位在財務(wù)治理方面難以徹底彰顯

按照教育法的規(guī)定，“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格”，這就明確了高校法人的地位，其作用就是高校擁有了民事權(quán)利和民事責(zé)任。而我國的高校絕大部分由國家設(shè)立，屬于政府機構(gòu)直接管轄的范圍，學(xué)校的校長、書記一般由政府主管部門選派，代表管理學(xué)校，為社會培養(yǎng)人才。政府也通過各種手段對學(xué)校進行管理。因此，學(xué)校雖然是自主辦學(xué)，有一定的自主性和獨立性，但在物資采購、經(jīng)費使用和資源配置等重要經(jīng)濟活動方面，還是會受到很多政府的規(guī)制，履行各種嚴(yán)格的程序，有時候影響效率和效果，難以發(fā)揮作用。

（二）高校的利益相關(guān)者共同治理乏力

高校的利益相關(guān)者既有內(nèi)部的管理者、教師和學(xué)生，又有外部的政府、捐資的企業(yè)或校友，學(xué)生家長和社會公眾等，他們都對財務(wù)治理享有各自的權(quán)利，但沒有起到充分的作用。一是高校對“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分集管理”的理解和實施程度各異，對于集權(quán)和分權(quán)的關(guān)系把握不足，難以調(diào)動二級單位開展財務(wù)工作的積極性，二級單位沒有充分發(fā)揮其經(jīng)濟活力。二是教師和學(xué)生對于學(xué)校財務(wù)治理的參與度不高，與學(xué)校的財務(wù)治理基本脫節(jié)，也不關(guān)心學(xué)校的財務(wù)狀況，雖每年都有預(yù)決算的公開，但基本沒有師生查看分析，大家都沒有共同行使自己財務(wù)治理的權(quán)利的意識。三是捐資的企業(yè)和社會公眾基本不關(guān)注學(xué)校的實際運營情況，沒有充分發(fā)揮監(jiān)督的作用。

（三）高校的治理體系不完善

高校執(zhí)行的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，但是財務(wù)治理決策的機構(gòu)職權(quán)不夠明晰，缺乏專業(yè)性。工作機構(gòu)和職責(zé)的分配五花八門，比較隨意，容易出現(xiàn)物資采購、資產(chǎn)管理和資金分配使用等職責(zé)劃分不清，多頭管理，相互推諉的現(xiàn)象。

二、高校財務(wù)治理能力的問題

（一）預(yù)算管理體制機制不夠完善

目前來看，高?；窘⒘祟A(yù)算編制體系，財政預(yù)算和學(xué)校校內(nèi)預(yù)算也逐步趨同，慢慢解決了“兩張皮”的問題，按照制度能夠公開信息。但是，我們發(fā)現(xiàn)，預(yù)算管理不斷優(yōu)化的情形下，仍然存在一些深層次的問題需要我們關(guān)注，一是學(xué)校對資金支出的控制力弱，一些剛性支出無法削減，收支難以平衡;二是預(yù)算發(fā)布比較晚，從上一年7月開始編制財政預(yù)算，一直到當(dāng)年3月才完成，之前一直處于無預(yù)算，按上年常規(guī)執(zhí)行的狀態(tài);三是各部門單位對財務(wù)預(yù)算缺乏必要的了解，編制人員沒有全程參與學(xué)校戰(zhàn)略管理，財務(wù)最后的數(shù)據(jù)可能與實際不符合;四是項目評審招標(biāo)的周期長，有時候當(dāng)年度未能迅速完成，更別說支付額度。

（二）成本核算規(guī)則難以執(zhí)行

2019年開始實行政府會計制度，其一個主要作用是采用權(quán)責(zé)發(fā)生制進行成本核算。在會計核算方面已經(jīng)提取固定資產(chǎn)折舊費和無形資產(chǎn)攤銷費等，但是由于成本核算需要精細(xì)化管理，基本沒有實施各部門、各單位、各專業(yè)的成本全面核算，沒有對各共有的費用進行歸集和攤銷，僅僅是按照制度進行會計分錄計量。

（三）績效管理只在形式，缺乏實質(zhì)

政府一直致力于推動“績效引領(lǐng)”，每年都要報送績效目標(biāo)，完成項目后還要報送績效評價情況，對績效管理的重視顯而易見。但是，在實際的操作中，學(xué)校普遍存在應(yīng)付的問題，績效的目標(biāo)與實際情況不吻合，績效自評也是流于形式，未形成閉環(huán)管理。資金使用的執(zhí)行沒有圍繞績效來開展，沒有通過績效管理來提升財務(wù)治理能力。

（四）信息化建設(shè)未形成互聯(lián)互通

高校對信息化建設(shè)越來越重視，都努力將財務(wù)系統(tǒng)納入“智慧校園”的范疇，但是到目前為止，還是只有少部分學(xué)校能將財務(wù)系統(tǒng)與校內(nèi)其他部門的信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通，大部分學(xué)校還存在“信息孤島”的問題，資產(chǎn)管理、科研管理、教務(wù)管理、后勤管理和財務(wù)管理未形成協(xié)同機制。

三、優(yōu)化財務(wù)治理結(jié)構(gòu)體系的措施（一）形成財務(wù)治理理念

多年以來，財務(wù)管理的概念深入人心，但大家對財務(wù)治理的理念比較模糊，甚至不懂財務(wù)管理和財務(wù)治理的區(qū)別，因此，要促進財務(wù)治理現(xiàn)代化，形成財務(wù)治理的觀念非常重要。學(xué)校從校領(lǐng)導(dǎo)到中層干部到普通管理人員，都需要轉(zhuǎn)變思想觀念，一是樹立財務(wù)全局觀，把握學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略，讓財務(wù)治理服務(wù)于學(xué)校大的縱橫發(fā)展;二是樹立績效管理觀念，克服應(yīng)付的心理狀態(tài)，將財務(wù)決策、執(zhí)行和監(jiān)督都圍繞著績效來開展;三是樹立精細(xì)化管理思維，要用成本來衡量辦學(xué)效果。

（二）優(yōu)化財務(wù)治理組織結(jié)構(gòu)

高校財務(wù)治理的組織結(jié)構(gòu)，需要綜合考慮內(nèi)部的管理者、教師和學(xué)生，外部的政府、捐資的企業(yè)、學(xué)生家長和社會公眾等，體現(xiàn)多元主體的治理過程，滿足各利益相關(guān)者的綜合訴求，最終保證決策、執(zhí)行和監(jiān)督的科學(xué)有效。

一是加強黨委全面領(lǐng)導(dǎo)，把握全局，體現(xiàn)的是財務(wù)治理的決策權(quán)。學(xué)校是政府領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)單位，實行的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，高校黨委對財務(wù)全面領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行黨和國家的方針政策，把握上級教育部門的整體戰(zhàn)略規(guī)劃，決定學(xué)校改革發(fā)展的重大經(jīng)濟事項，選好用好管理層，特別是財務(wù)部門負(fù)責(zé)人，建立財務(wù)決策和議事的規(guī)則，設(shè)立內(nèi)控委員會、預(yù)算委員會、資產(chǎn)管理委員會等專業(yè)咨詢機構(gòu)，為學(xué)校的財經(jīng)工作提供專業(yè)有效的意見和建議，提高財務(wù)決策的科學(xué)性和透明性。

二是落實校長負(fù)責(zé)制，合理配置資源，依法科學(xué)理財，體現(xiàn)的是財務(wù)治理的執(zhí)行權(quán)。學(xué)校要形成“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“分級管理”的管理體制，實現(xiàn)自上而下規(guī)范管理和自下而上積極反饋的財務(wù)運行流程。首先，充分發(fā)揮校長作為學(xué)校法人的重要作用，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下全面負(fù)責(zé)財務(wù)工作，擬訂財務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，組織實施重大經(jīng)濟事項，加強國有資產(chǎn)管理，建立強有力的財務(wù)機構(gòu)和隊伍。其次，充分發(fā)揮財務(wù)機構(gòu)專業(yè)的財務(wù)管理職能，處理好財務(wù)日常工作，對外加強與財政、稅務(wù)、審計和銀行等的關(guān)系，對內(nèi)善于聯(lián)系學(xué)校其他業(yè)務(wù)處室，促進財經(jīng)工作健康有序開展。最后，構(gòu)建多層次的財經(jīng)管理經(jīng)濟體系，確立各部門、單位的經(jīng)濟負(fù)責(zé)人，將財經(jīng)工作的責(zé)任層層落實到二級單位，形成自上而下一級管好一級的模式，并建立經(jīng)濟責(zé)任辦法，獎罰并舉，對經(jīng)濟管理有效的部門單位進行獎勵，對管理不善造成損失的部門單位進行懲罰。

三是建立教代會、紀(jì)委監(jiān)察、審計乃至學(xué)生代表會等多元聯(lián)動的監(jiān)督體系，發(fā)揮利益相關(guān)者的監(jiān)督作用，防范財經(jīng)風(fēng)險，保護國有資產(chǎn)安全完整，體現(xiàn)的是財務(wù)治理的監(jiān)督權(quán)。首先，充分發(fā)揮教代會的監(jiān)督作用，激發(fā)廣大教職工間接管理學(xué)校的積極性，主張其管理學(xué)校的權(quán)利。其次，充分發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)察和審計的監(jiān)督作用，加強對學(xué)校所有經(jīng)濟活動的監(jiān)察、審計，找準(zhǔn)經(jīng)濟活動的風(fēng)險和問題，積極探索專業(yè)的監(jiān)督方案。最后，還要發(fā)揮學(xué)生的監(jiān)督作用，適時召開學(xué)生座談會，傾聽學(xué)生對學(xué)校管理的意見和建議，從中窺探資金的使用是否保障了學(xué)生的利益，是否滿足了學(xué)生的學(xué)習(xí)需求，是否提升了學(xué)校的教學(xué)和生活環(huán)境。

四、優(yōu)化財務(wù)治理能力的措施

（一）強化預(yù)算功能，加強預(yù)算的編制和執(zhí)行

財務(wù)預(yù)算在財權(quán)配置中起主導(dǎo)作用，是財務(wù)治理的重要組成部分。財務(wù)預(yù)算要科學(xué)預(yù)測年度所有財務(wù)收支，發(fā)揮規(guī)范合理配置經(jīng)濟資源的重要作用，應(yīng)從以下多個方面來解決其存在的問題。首先是需要上級財政解決的問題，學(xué)校只能通過向上級反映問題來尋求上級的支持，反饋應(yīng)盡早做好預(yù)算安排，提早下達財政預(yù)算，最好是能做三年規(guī)劃，以便學(xué)校提前做好項目庫建設(shè)、項目評審和招標(biāo)工作。其次是加強學(xué)校預(yù)算控制力，從黨委到校長到預(yù)算委員會向各部門單位施加壓力，盡己所能節(jié)約支出，響應(yīng)政府“過緊日子”的號召，避免赤字預(yù)算的情況。再次是加強組織業(yè)務(wù)部門學(xué)習(xí)，讓部門編制人員不僅深入掌握預(yù)算編制的原則和方法，也理解學(xué)校的整體發(fā)展規(guī)劃，做細(xì)做實財務(wù)預(yù)算。最后，要嚴(yán)格執(zhí)行剛性預(yù)算，充分發(fā)揮預(yù)算應(yīng)有的管理和資源配置功能，保證預(yù)算的約束力，不隨意突破預(yù)算，保證預(yù)算執(zhí)行效果。

（二）逐步采用成本計量方式

學(xué)校應(yīng)該充分了解政府會計制度實施的目的，盡快掌握權(quán)責(zé)發(fā)生制的精髓，不再僅僅停留在會計分錄的計量，而是能夠全面開展成本核算，核算各二級學(xué)院的收入，將成本科學(xué)合理分?jǐn)偟礁鲗W(xué)院、各專業(yè)，朝成本精細(xì)化管理方向努力，最后達到通過分析收支合理安排專業(yè)及學(xué)生規(guī)模，優(yōu)化學(xué)科和專業(yè)的目的，讓學(xué)校的治理也反映出效率和效果。

（三）合理制定績效目標(biāo)，發(fā)揮績效管理的作用

在進行預(yù)算編制時，應(yīng)該科學(xué)細(xì)化績效目標(biāo)，將績效目標(biāo)作為預(yù)算申報的前置條件，保證績效能夠?qū)嵤┖涂己恕?021年7月，廣東省財政廳專門做了績效目標(biāo)培訓(xùn)，明確績效目標(biāo)是全面實施預(yù)算績效管理的抓手，要求編制預(yù)算時要從微觀向宏觀拓展，從產(chǎn)出向效益傾斜，目標(biāo)審核與項目審核需融合，目標(biāo)設(shè)置與職能、規(guī)劃銜接，同時第一次明確提出對績效目標(biāo)質(zhì)量進行考核。這對績效目標(biāo)的設(shè)定提出了很高的要求，不再是形式上選取幾個績效目標(biāo)填寫，而是真正地圍繞中心工作，認(rèn)真思考人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)等具體業(yè)務(wù)，制定出切實可行的目標(biāo)任務(wù)，在工作中能夠圍繞這個方向而努力，在工作完成后能夠用當(dāng)初的指標(biāo)來衡量效率和效果。學(xué)校的預(yù)算委員會能夠按照學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)評估來對績效目標(biāo)綜合考核，將年度資金按輕重緩急分配到各相關(guān)項目之中。

學(xué)校應(yīng)該強化績效目標(biāo)編審，加大對重大支出政策的預(yù)期績效研判，增強成本意識，認(rèn)真核算教育培養(yǎng)成本，論證項目必要性、可行性、經(jīng)濟性和科學(xué)性，做實項目績效目標(biāo)，實行財政資金績效目標(biāo)申報全覆蓋，全面反映財政投入的產(chǎn)出、效益和滿意度，績效目標(biāo)審核不通過的項目不能編入預(yù)算，嚴(yán)格落實預(yù)算安排與項目入庫、績效評價結(jié)果、審計意見、執(zhí)行進度等“四掛鉤”機制。將績效評價結(jié)果與完善政策、調(diào)整預(yù)算安排有機銜接，提高資金使用績效。

（四）搭建智慧財務(wù)平臺

財務(wù)的信息化建設(shè)不能僅僅停留在財務(wù)部門自身的核算系統(tǒng)、預(yù)算系統(tǒng)、收費系統(tǒng)等主要系統(tǒng)的整合，而是要與其他職能部門聯(lián)合起來，將各職能部門的業(yè)務(wù)進行統(tǒng)籌，形成一個完整閉合的流程。財務(wù)系統(tǒng)、人事系統(tǒng)、教務(wù)系統(tǒng)、采購系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、學(xué)生系統(tǒng)等搭建成智慧財務(wù)平臺（圖1），建立資源信息共享，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，提升學(xué)校財務(wù)信息化水平。在這個綜合平臺下形成大數(shù)據(jù)環(huán)境，建設(shè)完善的數(shù)據(jù)庫，將傳統(tǒng)的會計憑證信息與管理會計，相融合用于學(xué)校管理的方方面面。

這個智慧財務(wù)平臺包括服務(wù)門戶層、決策層、財務(wù)管理層和平臺層四個層面，其中服務(wù)門戶層包含財務(wù)手機移動服務(wù)中心和財務(wù)網(wǎng)上自助服務(wù)中心，主要服務(wù)于廣大教職員工，決策層包括報表發(fā)布、執(zhí)行分析、績效評價、決策支持和風(fēng)險防控，主要服務(wù)于財務(wù)處長及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)等高層管理人員，財務(wù)管理層包括預(yù)算管理系統(tǒng)、會計核算系統(tǒng)、薪酬個稅系統(tǒng)和繳費易系統(tǒng)，主要服務(wù)于一般的財務(wù)工作人員，平臺層包括統(tǒng)一基礎(chǔ)資料、信息發(fā)布管理、權(quán)限管理、第三方接口和后臺服務(wù)管理等，這四個層次還要跟人事系統(tǒng)、銀行、科研系統(tǒng)、資產(chǎn)系統(tǒng)和教務(wù)系統(tǒng)等相連接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的相互交融，達到業(yè)財融合的目標(biāo)。

財務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)是一個循序漸進，不斷完善的過程，不能一蹴而就，我們既要向政府申請政策和經(jīng)費等支持，也要從自身出發(fā)，正視高校財務(wù)治理存在的問題，不斷探尋解決問題的辦法，為財務(wù)治理現(xiàn)代化鋪平道路，積極推動高校內(nèi)涵發(fā)展。

參考文獻：

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責(zé)任編輯 朱守鋰

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