我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法律之現(xiàn)狀與路徑重構(gòu)

張志遠(yuǎn) 劉 姝

（1.三峽大學(xué) 湖北宜昌 443000；2.河南省信陽(yáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 河南信陽(yáng) 464000）

一、現(xiàn)行《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法現(xiàn)狀

目前關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)的法律法規(guī)形成了以《中華人民共和國(guó)憲法》為依據(jù)，《野生動(dòng)物保護(hù)法》為核心，《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》等法律為保障，《中華人民共和國(guó)陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》《國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》等一些法規(guī)規(guī)章為補(bǔ)充的立法體系。

《憲法》第九條第二款是野生野生動(dòng)物保護(hù)的法理依據(jù)，其中規(guī)定：“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！彪m然《憲法》條文中沒(méi)有直接用野生動(dòng)物的概念，但是珍貴的動(dòng)物中包含了所要保護(hù)的野生動(dòng)物。1988年制定的《野生動(dòng)物保護(hù)法》經(jīng)過(guò)了2004年、2009年、2016年和2018年四次修訂，其立法目的就是為了拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物?！稘O業(yè)法》加強(qiáng)了漁業(yè)資源的保護(hù)?！秳?dòng)物防疫法》主要是為了維護(hù)公共衛(wèi)生。國(guó)務(wù)院制定的《陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》和《水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》主要是貫徹《野生動(dòng)物保護(hù)法》的精神。從以上的立法樣態(tài)可以看出，我國(guó)關(guān)于野生動(dòng)物保護(hù)的立法已經(jīng)形成了包含不同效力等級(jí)的多層次保護(hù)。

全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中進(jìn)一步確立了關(guān)于野生動(dòng)物非法交易行為的犯罪處罰力度，豐富了野生動(dòng)物的內(nèi)涵，完善了國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)調(diào)整相關(guān)名錄和配套規(guī)定。其后一些地方性法規(guī)做出了修改，例如廣東省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十九次會(huì)議修訂通過(guò)了《廣東省野生動(dòng)物保護(hù)管理?xiàng)l例》是對(duì)這次決定的積極回應(yīng)。雖然廣東省的條例未對(duì)《決定》確定的禁食范圍未作任何擴(kuò)大和限縮，但是對(duì)于違法食用野生動(dòng)物的行為，條例新設(shè)了處罰的規(guī)定，其中第42條第三款規(guī)定“以食用為目的獵捕、殺害其他陸生野生動(dòng)物的，并處獵獲物價(jià)值一倍以上五倍以下的罰款；沒(méi)有獵獲物的，并處二千元以上一萬(wàn)元以下的罰款。”和之前條例相比，修改后的條例增大了處罰的力度。隨后上海市人大常委會(huì)也通過(guò)了關(guān)于廢止《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法>辦法的決定》，其他地方也展開(kāi)了對(duì)于野生動(dòng)物保護(hù)法規(guī)的審查和清理等活動(dòng)，適應(yīng)了當(dāng)下野生動(dòng)物保護(hù)的現(xiàn)實(shí)所需。

二、我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法律存在的問(wèn)題

（一）野生動(dòng)物保護(hù)立法存在缺陷。

1.立法目的的局限性。野生動(dòng)物保護(hù)的目的主要是為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，維護(hù)生態(tài)的多樣性。這種立法目的導(dǎo)向，在我國(guó)的《野生動(dòng)物保護(hù)法》第一條中就有規(guī)定。我國(guó)加入的《瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》中指出野生動(dòng)物是自然系統(tǒng)中無(wú)可替代的一部分，所以要加以保護(hù)。從域內(nèi)和域外的兩個(gè)視角來(lái)看，野生動(dòng)物更注重的是對(duì)其生態(tài)價(jià)值的保護(hù)。野生動(dòng)物在生態(tài)位列中具有重要的作用，維護(hù)著生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，一旦這種穩(wěn)定被打破，對(duì)野生動(dòng)物的棲息地破壞和大肆撲殺，生物多樣性被破壞后，生態(tài)安全就會(huì)面臨崩潰的境地?！皬纳鷳B(tài)學(xué)和動(dòng)物生態(tài)學(xué)的角度來(lái)看，保護(hù)動(dòng)物特別是野生動(dòng)物既是維護(hù)生態(tài)安全的重要內(nèi)容，也是維護(hù)生態(tài)安全的有力抓手。”生態(tài)保護(hù)的確是第一位的，從保護(hù)人類健康的角度和公共衛(wèi)生的角度來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行的《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法目的具有一定的局限性，未來(lái)需修改的立法目的應(yīng)更具有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的人類健康和公共衛(wèi)生應(yīng)對(duì)的時(shí)代趨向性。

2.保護(hù)范圍的狹窄性。當(dāng)前全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)、切實(shí)保障人民群眾生命健康安全的決定》中對(duì)于受保護(hù)的野生動(dòng)物的范圍作了更詳細(xì)的規(guī)定，其中包括了人工繁殖、人工飼養(yǎng)的陸生野生動(dòng)物以及在野外環(huán)境自然生長(zhǎng)繁殖的陸生野生動(dòng)物。雖然突破了傳統(tǒng)的具有生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的野生動(dòng)物保護(hù)范圍，但是突破也只是對(duì)陸生野生動(dòng)物的保護(hù)，而沒(méi)有水生野生動(dòng)物的保護(hù)。對(duì)于水生野生動(dòng)物的保護(hù)目前《漁業(yè)法》涉及其中的規(guī)定，但是《漁業(yè)法》并不是水生野生動(dòng)物保護(hù)的特定法律，其立法目的是為了保護(hù)漁業(yè)資源的發(fā)展，因此經(jīng)濟(jì)價(jià)值占據(jù)主導(dǎo)地位。其次，《野生動(dòng)物保護(hù)法》并沒(méi)有建立起野生動(dòng)物保護(hù)的普遍性機(jī)制，以價(jià)值定性野生動(dòng)物的保護(hù)種類會(huì)忽視對(duì)普通野生動(dòng)物的保護(hù)。

3.保護(hù)原則實(shí)施的偏差性?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》第四條確立了國(guó)家對(duì)野生動(dòng)物實(shí)行優(yōu)先保護(hù)的原則。環(huán)境優(yōu)先原則實(shí)質(zhì)上是對(duì)于環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的衡量。“‘環(huán)境優(yōu)先’一般很模糊地被人們界定為環(huán)境利益優(yōu)于經(jīng)濟(jì)利益。但事實(shí)上環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益均應(yīng)具有人身與財(cái)產(chǎn)的雙重屬性價(jià)值，即人身性環(huán)境利益與財(cái)產(chǎn)性環(huán)境利益，人身性經(jīng)濟(jì)利益與財(cái)產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)利益?！币虼耍P者認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則所應(yīng)包含的內(nèi)涵是注重財(cái)產(chǎn)性環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)性環(huán)境利益。但是在《野生動(dòng)物保護(hù)法》當(dāng)中，并沒(méi)有有效的貫徹保護(hù)優(yōu)先的原則。其中第二十九條。就出現(xiàn)了對(duì)野生動(dòng)物及其制品的利用，野生動(dòng)物及其制品作為藥品經(jīng)營(yíng)的利用。因此，這種以利用為價(jià)值導(dǎo)向的法律條款本身與保護(hù)的初衷相悖。其次，囿于保護(hù)范圍的局限性，保護(hù)的普遍性與全面性也無(wú)法體現(xiàn)。保護(hù)珍貴、瀕危的陸生、水生野生動(dòng)物，那么一般的野生動(dòng)物該如何保護(hù)？“將重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物限定為‘珍貴、瀕?！@在某種程度上反映了立法者是將野生動(dòng)物看作資源，而不是將野生動(dòng)物看作是生態(tài)系統(tǒng)中不可或缺的必要組成部分進(jìn)行保護(hù)的觀念。”對(duì)具有重要的生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的陸生野生動(dòng)物進(jìn)行保護(hù)，那么具有重要的生態(tài)、科學(xué)、社會(huì)價(jià)值的水生野生動(dòng)物該如何保護(hù)？所以，原則實(shí)施的偏差造成了野生動(dòng)物保護(hù)的法律瑕疵。

（二）與相關(guān)法律銜接性不足。野生動(dòng)物保護(hù)相關(guān)的法律不僅局限于《野生動(dòng)物保護(hù)法》，而是一個(gè)完整的法律保護(hù)機(jī)制。完整協(xié)調(diào)的法律保護(hù)機(jī)制之間不僅需要消弭法律之間的矛盾與沖突，還需要法條之間有良好的銜接性，否則法律就無(wú)法實(shí)施。因此，要想實(shí)現(xiàn)野生動(dòng)物保護(hù)立法的目的，就必須使之更好地與刑法相銜接，展現(xiàn)出新修訂法律的效力意義。當(dāng)前野生動(dòng)物保護(hù)法保護(hù)領(lǐng)域過(guò)于狹窄，過(guò)于重視珍稀野生動(dòng)物的刑事保護(hù)，未對(duì)一般野生動(dòng)物的捕獵等違法行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。當(dāng)前各地區(qū)加大了針對(duì)野生動(dòng)物違法行為的處罰力度和執(zhí)法監(jiān)管，針對(duì)人工養(yǎng)殖的野生動(dòng)物也進(jìn)行了部分的生態(tài)滅殺，例如各地對(duì)竹鼠、蛇類、豪豬等野生動(dòng)物進(jìn)行無(wú)害化填埋銷毀處理，有的地區(qū)還強(qiáng)制清退了人工繁殖飼養(yǎng)的陸生野生動(dòng)物，這種一刀切的做法是否符和野生動(dòng)物保護(hù)的理念引人深思。

回歸立法，《野生動(dòng)物保護(hù)法》第二十七條規(guī)定了對(duì)于因人工繁育需要出售、購(gòu)買的野生動(dòng)物，需要通過(guò)行政許可取得專用的標(biāo)識(shí)，保證可追溯性。出售野生動(dòng)物的應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明，但是在《動(dòng)物防疫法》中，防疫的對(duì)象是動(dòng)物，而且第三條中明確指出了動(dòng)物是指基礎(chǔ)家禽和人工飼養(yǎng)、合法捕獲的其他動(dòng)物。當(dāng)防疫的對(duì)象是動(dòng)物而不是野生動(dòng)物時(shí)，《野生動(dòng)物保護(hù)法》中所規(guī)定的野生動(dòng)物的檢疫證明標(biāo)準(zhǔn)該以哪類法律為依據(jù)？這種法律銜接的不連貫將會(huì)引發(fā)實(shí)踐中檢疫標(biāo)準(zhǔn)的不確定性以及疫情期間對(duì)家養(yǎng)野生動(dòng)物一刀切等不利后果。因此，我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法律要與《動(dòng)物防疫法》的修訂形成強(qiáng)烈呼應(yīng)，從而增強(qiáng)對(duì)公共安全衛(wèi)生的監(jiān)控。

（三）《野生動(dòng)物保護(hù)法》在司法實(shí)踐中存在矛盾?！兑吧鷦?dòng)物保護(hù)法》認(rèn)為野生動(dòng)物資源是屬于國(guó)家所有得，明確了國(guó)家擁有野生動(dòng)物的所有權(quán)，目前主要追究的還是行政法律責(zé)任與刑事法律責(zé)任，并不能追究違法行為主體的侵害野生動(dòng)物資源而需要承擔(dān)的損害類的修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的民事賠償責(zé)任。施行過(guò)程中漸漸暴露出很多問(wèn)題，例如重發(fā)證，輕監(jiān)管、證后監(jiān)管缺乏、管理效力低等等。野生動(dòng)物許可證制度為核心的管理體系的尚不能充分發(fā)揮效用。

《野生動(dòng)物保護(hù)法》應(yīng)從疫情應(yīng)對(duì)和預(yù)防的“事理”出發(fā)，但不能停留在“事理”層面，而應(yīng)完成從“事理”到“法理”的轉(zhuǎn)化。從最高人民檢察院的官網(wǎng)中的指導(dǎo)型案例可以看出，部分侵犯了野生動(dòng)物資源的案件中，最高人民檢察院予以對(duì)追究損害國(guó)家野生動(dòng)物資源的民事?lián)p害賠償，我國(guó)的司法實(shí)踐已經(jīng)接近于合理存在的事實(shí)狀況，但是作為司法實(shí)踐的主體務(wù)必要對(duì)于這類工作重新加以考量，彌補(bǔ)缺憾。

三、《野生動(dòng)物保護(hù)法》的構(gòu)建與完善

（一）加強(qiáng)《野生動(dòng)物保護(hù)法》的修改與完善，建立長(zhǎng)效性的保護(hù)機(jī)制。

1.豐富《野生動(dòng)物保護(hù)法》的立法目的。環(huán)境法中的環(huán)境保護(hù)法和污染防治法都具有不同的立法目的。環(huán)境保護(hù)側(cè)重于生態(tài)保護(hù)，污染防治側(cè)重于預(yù)防污染，對(duì)于野生動(dòng)物的保護(hù)也應(yīng)從維護(hù)生態(tài)的目的出發(fā)。從目前的疫情來(lái)看，野生動(dòng)物的保護(hù)是為了維護(hù)生態(tài)多樣性，更多考慮維護(hù)公共衛(wèi)生?！秳?dòng)物防疫法》中存在著保護(hù)人體健康，維護(hù)公共衛(wèi)生的立法目的，所以我們可以借鑒《動(dòng)物防疫法》的相關(guān)規(guī)定。筆者認(rèn)為，修改后的《野生動(dòng)物保護(hù)法》第一條中應(yīng)當(dāng)規(guī)定：為了保護(hù)野生動(dòng)物，維護(hù)生態(tài)多樣性和生態(tài)平衡，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)人體健康，維護(hù)公共衛(wèi)生，制定本法。

2.擴(kuò)大野生動(dòng)物保護(hù)的立法范圍。以野生動(dòng)物的價(jià)值對(duì)野生動(dòng)物排序從而進(jìn)行保護(hù)，一定程度上體現(xiàn)出立法的導(dǎo)向性。對(duì)特殊的野生動(dòng)物進(jìn)行保護(hù)會(huì)忽視對(duì)一般野生動(dòng)物的保護(hù)，因此，應(yīng)當(dāng)建立野生動(dòng)物保護(hù)的普遍性機(jī)制，擴(kuò)大野生動(dòng)物保護(hù)的立法范圍。立法不僅對(duì)于瀕危的野生動(dòng)物進(jìn)行保護(hù)，對(duì)于沒(méi)有列入名錄的野生動(dòng)物也要進(jìn)行保護(hù)。另外，厘清野生動(dòng)物的概念，使法律之間相銜接，為野生動(dòng)物的保護(hù)建立起全面有效的保護(hù)機(jī)制，防止實(shí)踐中矯枉過(guò)正的行為出現(xiàn)。

3.遵循野生動(dòng)物保護(hù)的法律原則。保護(hù)優(yōu)先原則是野生動(dòng)物保護(hù)的基本原則，我們要摒棄以利用為價(jià)值導(dǎo)向的法律條款，以資源來(lái)定性野生動(dòng)物的思維。權(quán)衡環(huán)境人格利益與環(huán)境財(cái)產(chǎn)利益時(shí)，需要我們更多地考慮環(huán)境人格利益。以保護(hù)為第一位的立法導(dǎo)向需要我們擯棄利用野生動(dòng)物并且以資源定性法律條款。保護(hù)第一位并不是說(shuō)完全忽視經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！稙l危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》中的精神并不是完全禁止野生物種的國(guó)際貿(mào)易，而在于對(duì)國(guó)際貿(mào)易中野生動(dòng)物的物種進(jìn)行管制。因此我們應(yīng)當(dāng)合理地對(duì)野生動(dòng)物進(jìn)行交易使用，對(duì)于飼養(yǎng)的野生動(dòng)物建立有效的標(biāo)識(shí)和追蹤機(jī)制。

（二）健全《野生動(dòng)物保護(hù)法》和相關(guān)法律的協(xié)同機(jī)制。要明確野生動(dòng)物保護(hù)職權(quán)責(zé)任，強(qiáng)化各個(gè)執(zhí)法部門的執(zhí)法權(quán)力，嚴(yán)格落實(shí)行政處罰措施；要及時(shí)與新修訂的野生動(dòng)物保護(hù)法相契合好，積極強(qiáng)化野生動(dòng)物犯罪的法律責(zé)任；對(duì)于野生動(dòng)物的保護(hù)不應(yīng)只局限于珍貴、瀕危的野生動(dòng)物，對(duì)于普通的野生動(dòng)物的犯罪行為刑法也應(yīng)該加以調(diào)整，構(gòu)建有效法律規(guī)范體系

加強(qiáng)公眾參與原則，健全野生動(dòng)物保護(hù)的公共參與制度。2013年成立的中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)，有效促進(jìn)了社會(huì)資源及民間組織與政府機(jī)關(guān)部門的有效聯(lián)動(dòng)，比如群眾舉報(bào)投訴電話，公開(kāi)透明實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)野生動(dòng)物的信息網(wǎng)站開(kāi)設(shè)，賦予人民群眾一定的訴訟資格，共同追究違反野生動(dòng)物保護(hù)法行為的法律責(zé)任。

（三）實(shí)踐中建立以野生動(dòng)物許可證制度為核心的管理體系。提倡閉環(huán)的野生動(dòng)物許可證的管理理念，采取野生動(dòng)物嚴(yán)格發(fā)證機(jī)制、規(guī)范并監(jiān)控發(fā)證體系、做到對(duì)有證動(dòng)物進(jìn)行定期的健康監(jiān)測(cè)、發(fā)證后做好大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等措施，以期保護(hù)野生動(dòng)物權(quán)益和人民群眾權(quán)益，建立起具有中國(guó)特色社會(huì)主義的野生動(dòng)物管理制度，為國(guó)家野生動(dòng)物保護(hù)事業(yè)奠定基礎(chǔ)。

針對(duì)國(guó)家重視的野生動(dòng)物保護(hù)問(wèn)題，以野生動(dòng)物許可證為核心，采用野生動(dòng)物許可證發(fā)放監(jiān)管應(yīng)由機(jī)關(guān)單位執(zhí)行等方式，督促個(gè)人企業(yè)單位開(kāi)展保護(hù)野生動(dòng)物行動(dòng)。根據(jù)許可證的具體實(shí)施內(nèi)容，打造野生動(dòng)物管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)野生動(dòng)物大數(shù)據(jù)管理，依靠平臺(tái)便捷性管理、監(jiān)測(cè)和核查野生動(dòng)物公共衛(wèi)生健康。

結(jié)語(yǔ)

在司法實(shí)踐中，階段性措施發(fā)揮了有力的作用，但是只有有力的措施上升到了法律的高度，才能保證對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)的永久性效力。當(dāng)前我們應(yīng)當(dāng)積極修改以《野生動(dòng)物保護(hù)法》為核心的野生動(dòng)物保護(hù)的法律規(guī)范，立法應(yīng)更多地考慮人體健康和公共衛(wèi)生的維護(hù)，建立野生動(dòng)物保護(hù)的普遍性機(jī)制，擴(kuò)大保護(hù)的范圍。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)正視野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)在野生動(dòng)物保護(hù)方面作用的發(fā)揮，積極發(fā)揮其基礎(chǔ)性效能。