治理現(xiàn)代化需求下的高校信訪工作：形勢(shì)與對(duì)策

戚國(guó)偉，陳嬌嬌，李松濤

(北京大學(xué)深圳研究生院，廣東 深圳 518055)

黨的十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)提高社會(huì)建設(shè)水平，完善信訪制度和工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道。高校信訪工作是大學(xué)內(nèi)部治理的重要組成部分。隨著治理理念的深入和高等教育改革的推進(jìn)，高校信訪工作應(yīng)當(dāng)提升格局、轉(zhuǎn)變觀念、拓新方式，為高校完善治理體系、防范和應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)貢獻(xiàn)時(shí)代價(jià)值。

一、治理視角下高校信訪工作的定位和功能

(一)高校信訪是我國(guó)國(guó)家信訪制度的有機(jī)構(gòu)成

信訪制度是維護(hù)和發(fā)揚(yáng)民主、接受群眾民主監(jiān)督、維護(hù)群眾合法權(quán)益、鞏固黨和國(guó)家執(zhí)政基礎(chǔ)的重要政治制度，是立足國(guó)情推動(dòng)中國(guó)之“治”、中國(guó)之“穩(wěn)”的社會(huì)治理機(jī)制[1]128。高校信訪工作是國(guó)家信訪工作的重要組成部分，是校內(nèi)權(quán)利救濟(jì)、民主監(jiān)督的主渠道，在國(guó)家信訪體系中具有獨(dú)特價(jià)值[2]51。

(二)高校信訪是學(xué)校密切聯(lián)系師生的情感通道

中國(guó)共產(chǎn)黨歷經(jīng)百年，能夠贏得人民群眾的擁護(hù)和支持，關(guān)鍵在于一路堅(jiān)持與人民同呼吸、共命運(yùn)，一路堅(jiān)持全心全意為百姓辦實(shí)事解難題。信訪制度是黨的執(zhí)政理想的具體體現(xiàn)，是鏈接人民權(quán)益、積極回應(yīng)需求的機(jī)制設(shè)計(jì)[1]135，可稱為社情民意的“晴雨表”和緩釋矛盾的“減壓閥”。高校信訪工作直面師生訴求，聽民意解民憂，營(yíng)造溝通協(xié)調(diào)氛圍，為堅(jiān)持和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、貫徹落實(shí)黨的群眾路線提供了重要的制度保障。

(三)高校信訪是學(xué)校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

2021年4月，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，要求建立黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。信訪具有多元功能屬性。隨著法治化進(jìn)程的推進(jìn)，高校信訪逐步從師生合法權(quán)益救濟(jì)手段延伸為師生參與學(xué)校決策、表達(dá)合理建議的重要途徑，成為師生參與大學(xué)民主管理、促進(jìn)民主監(jiān)督、調(diào)節(jié)政策失衡的平臺(tái)[3]。

二、高校信訪工作面臨的形勢(shì)和問題

(一)態(tài)勢(shì)復(fù)雜交織：多元訴求和結(jié)構(gòu)誘因疊加

大學(xué)是一個(gè)由管理者、教師、職員、學(xué)生等多個(gè)利益相關(guān)方構(gòu)成的“共同體”，政治、行政、學(xué)術(shù)等各種權(quán)力相互作用，利益表達(dá)主體多元，成員權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)、法治意識(shí)和監(jiān)督意識(shí)高。在內(nèi)部治理轉(zhuǎn)型、社會(huì)焦慮背景和疫情疊加影響下，高校信訪訴求既呈現(xiàn)多元化、多層次特點(diǎn)，也表現(xiàn)出與政策相關(guān)的結(jié)構(gòu)性、群體性特征[4]。從信訪工作實(shí)踐來(lái)看，高校在組織運(yùn)行、招生教學(xué)、校園管理、師德師風(fēng)、意識(shí)形態(tài)等領(lǐng)域信訪矛盾多發(fā)頻發(fā)[5]，困難求解、情況反映、意見建議和控告檢舉等各種訴求相互交織，呈現(xiàn)校內(nèi)校外各種矛盾碰頭疊加、網(wǎng)上網(wǎng)下關(guān)聯(lián)滲透的態(tài)勢(shì)。在某些條件下，個(gè)體訴求還會(huì)聚合成為公共話題或群體事件，引發(fā)輿情風(fēng)險(xiǎn)和穩(wěn)定危機(jī)[6]。

(二)治理功效不足：制度體系和政策供給失能

信訪問題本質(zhì)上是組織治理過程中結(jié)構(gòu)性和系統(tǒng)性狀況的綜合反映。高校改革中，往往存在政策粗放、滯后或配套不善問題，導(dǎo)致政策供給力不足、各群體受益不均、矛盾誘因疊加。社會(huì)學(xué)理論認(rèn)為，在社會(huì)缺陷和矛盾沖突因素下，人們可能產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性不滿或抱怨[7]。當(dāng)高校發(fā)展能力和價(jià)值能力供給欠缺時(shí)，其成員獲得感無(wú)法得到有效滿足，就會(huì)形成價(jià)值期望落差，即古爾(Gurr)所稱的“相對(duì)剝奪感”[8]。加之有的部門和干部依法治校意識(shí)不夠，運(yùn)用制度規(guī)則推動(dòng)工作的能力與高校獨(dú)立法人地位不相稱，令這些矛盾“雪上加霜”。鑒于此，理論和實(shí)踐方面都在更加關(guān)注如何從組織治理方面完善某些結(jié)構(gòu)性因素，營(yíng)造有助于緩解矛盾的制度和文化環(huán)境[1]136-143,[2]52。

(三)應(yīng)對(duì)機(jī)制遲鈍：利益表達(dá)和調(diào)處制度失序

《國(guó)家信訪條例》已頒布多年，但在高校層面細(xì)化不夠，信訪與其他法定途徑之間的邊界不清晰，受理范圍不明確。很多高校雖然設(shè)置了專門的信訪歸口部門，但工作機(jī)制不夠優(yōu)化，專業(yè)能力和擔(dān)當(dāng)不足，或?qū)⑿旁L事項(xiàng)“一轉(zhuǎn)了事”，或教條理解“屬地管理，分級(jí)負(fù)責(zé)”，只在程序上打轉(zhuǎn)，缺乏有效協(xié)調(diào)。與此同時(shí)，校內(nèi)負(fù)有利益協(xié)調(diào)功能的群眾組織以及仲裁調(diào)解、權(quán)利救濟(jì)組織的運(yùn)行效果與設(shè)計(jì)目標(biāo)時(shí)有偏差，未能有效發(fā)揮功能和影響[2]52,[9]；部分基層黨組織薄弱，發(fā)揮政治引領(lǐng)和團(tuán)結(jié)凝聚作用不到位。以上因素都易導(dǎo)致師生利益訴求解決不及時(shí)，組織公信力受損，有時(shí)甚至加劇矛盾，造成社會(huì)影響。

(四)監(jiān)督保障乏力：責(zé)任鏈條和考核激勵(lì)失衡

有的高校對(duì)信訪工作重視不夠，未能從“為黨分憂、為民解難”的政治高度把握信訪工作。信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)自身功能價(jià)值理解不充分，權(quán)責(zé)法定不足。而其他管理部門往往認(rèn)為處理信訪是信訪機(jī)構(gòu)的事情，出臺(tái)政策“管生不管養(yǎng)”，主動(dòng)跟蹤問效、疏解情緒的自覺意識(shí)不足，主體責(zé)任落實(shí)不到位。信訪工作直面“疑難雜癥”，一線人員往往成為上訪人員的“出氣筒”，但是針對(duì)工作人員心理焦慮、職業(yè)倦怠等方面的履職保障卻不充分。信訪績(jī)效考核雖然被納入政策，但普遍缺乏科學(xué)合理、有效管用的機(jī)制設(shè)計(jì)。對(duì)信訪工作失職失責(zé)的追究失之于寬、松、軟，考核監(jiān)督指揮棒效果不明顯。

三、完善高校信訪工作體系的對(duì)策

(一)事心雙解：從大局見立意

信訪是反映社情民意的“晴雨表”，是送上門來(lái)的群眾工作。信訪工作的核心屬性是政治屬性。通過信訪辦實(shí)事、解難題，讓群眾感到權(quán)益受到公平對(duì)待、利益得到有效維護(hù)，才能增進(jìn)信任、凝聚人心。

1.信訪工作要融入大格局

高校肩負(fù)立德樹人使命，是國(guó)家教育改革的排頭兵。做好高校信訪工作，對(duì)防范和化解改革風(fēng)險(xiǎn)、營(yíng)造發(fā)展氛圍意義重大。學(xué)校管理者要對(duì)學(xué)校發(fā)展改革的全局心中有數(shù)，把信訪工作置于大局中謀劃部署和推進(jìn)，完善工作機(jī)制，真正解決群眾實(shí)際問題。

2.信訪工作要以師生為本

信訪工作不能只停留在工具層面，更要從價(jià)值層面考量，做到人性關(guān)懷，推進(jìn)“事心雙解”。師生利益被侵害后，若只提解決事情，不去解開心結(jié)，怎么做工作都難。某種意義上講，個(gè)別師生訴求過高或問題難以解決，根源正在于此。要堅(jiān)持把師生滿意度作為檢驗(yàn)信訪工作的第一標(biāo)準(zhǔn)，從師生最現(xiàn)實(shí)的利益出發(fā)，從群眾最關(guān)心的問題抓起，以最真誠(chéng)的態(tài)度和最有效的舉措，切實(shí)解決基層師生急難愁盼的事情，增強(qiáng)師生獲得感和幸福感。

(二)源頭賦能：從治理下功夫

信訪工作是反映高校發(fā)展和治理的鏡子?！熬托旁L而談信訪”遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，源頭化解必須回歸治理，向治理求解。治理理念強(qiáng)調(diào)責(zé)任分擔(dān)、效率公平、協(xié)商共治、對(duì)話合作。在一個(gè)共同體中，各群體成員的體驗(yàn)、獲得感以及面對(duì)訴求困境時(shí)的反應(yīng)，從根本上取決于該組織在凝聚目標(biāo)、界定權(quán)責(zé)、管控風(fēng)險(xiǎn)和溝通信息方面的整體治理表現(xiàn)，以及科學(xué)決策、有效執(zhí)行的治理效能。若治理理念躊躇不前，運(yùn)行邏輯仍然在傳統(tǒng)思路下徘徊，各種問題集中逼近信訪領(lǐng)域，就容易產(chǎn)生累訪、纏訪等問題。所以，治理的不完善才是信訪的真正根源[10]。

1.推進(jìn)科學(xué)決策，完善過程民主

決策行為與利益矛盾緊密相聯(lián)。信訪制度具有政策調(diào)劑功能，深刻影響公共政策的形成、運(yùn)行、調(diào)整和發(fā)展過程[11]。高校管理者在制定改革方略以及關(guān)系師生切身利益的重大決策時(shí)，要在議題設(shè)置、決策程序等過程中保障民主參與，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和反饋調(diào)整機(jī)制予以法規(guī)化，使決策過程成為尊重民意、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的過程，把矛盾化解在信訪前。

2.健全制度體系，強(qiáng)化政策供給

“經(jīng)國(guó)序民，正其制度”。高校崇尚多元治理，需要以明確的規(guī)則為基礎(chǔ)，促進(jìn)權(quán)責(zé)有序配置和各方利益協(xié)調(diào)。制度設(shè)計(jì)要體現(xiàn)大學(xué)價(jià)值和邏輯，尊重師生主體地位，通過制度理順內(nèi)部關(guān)系、引導(dǎo)資源配置、破解發(fā)展瓶頸、提升師生體驗(yàn)。要強(qiáng)化制度闡釋宣講和剛性執(zhí)行，推動(dòng)各方共同承擔(dān)履約責(zé)任。管理者也要提升依規(guī)履職能力，科學(xué)運(yùn)用制度規(guī)則推進(jìn)改革、化解矛盾。

3.強(qiáng)化中層組織，促進(jìn)情感認(rèn)同

大眾社會(huì)理論認(rèn)為社會(huì)結(jié)構(gòu)中的中層組織為不同群體提供交往和討論的平臺(tái)，可促進(jìn)群體認(rèn)同感和利益多元化[12]，這正是信訪“分級(jí)負(fù)責(zé)”的理論注腳。高校的內(nèi)部治理有顯著的分層性，中層組織既包括各個(gè)教學(xué)科研單位實(shí)體、各管理服務(wù)部門，也包括各類學(xué)生和教師組織(學(xué)術(shù)委員會(huì)、工會(huì)、學(xué)生會(huì)等)。加強(qiáng)中層組織功能的發(fā)揮，有助于增進(jìn)群體關(guān)照和戰(zhàn)略認(rèn)同，推動(dòng)訴求的有序釋放和表達(dá)。

(三)協(xié)同有序：依法治求革新

信訪工作既要從政治上考慮，也要提升法治化。趙鼎新贊同亨廷頓(Huntington)關(guān)于制度化推動(dòng)民眾參與的理論，認(rèn)為維系穩(wěn)定的秘訣很大程度上取決于對(duì)社會(huì)變遷的制度化容納能力[13]。高校應(yīng)提升信訪法治秩序，將師生利益表達(dá)更多納入制度化管理，增進(jìn)共識(shí)、加強(qiáng)互動(dòng)、消解對(duì)抗。

1.整合利益表達(dá)渠道，突出“暢”

暢通和規(guī)范訴求表達(dá)和權(quán)益保障通道，在常規(guī)信訪渠道(如校長(zhǎng)信箱/書記信箱、校領(lǐng)導(dǎo)接待日)基礎(chǔ)上，統(tǒng)合教代會(huì)、學(xué)代會(huì)、黨代會(huì)提案提議等民主渠道，提高師生治理參與度。結(jié)合巡視巡察、整改調(diào)研等工作，加強(qiáng)調(diào)訪和研判，及時(shí)發(fā)現(xiàn)動(dòng)向性、苗頭性問題，將糾紛化解在前端、消解于萌芽。

2.健全分類管理機(jī)制，突出“細(xì)”

區(qū)分申訴求決、情況反映、意見建議和控告檢舉等信訪類別，建立分類臺(tái)賬，明確辦理標(biāo)準(zhǔn)和受理邊界，落實(shí)工作責(zé)任[14]。比如對(duì)檢舉控告類信訪，要區(qū)分管理權(quán)限。屬于黨員黨組織違紀(jì)的，轉(zhuǎn)交紀(jì)檢監(jiān)察部門辦理；屬于教職工行為規(guī)范的，轉(zhuǎn)交組織人事部門處理。堅(jiān)持分類施策，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、政策等手段和協(xié)商疏導(dǎo)、調(diào)解仲裁等方式，科學(xué)解決和回應(yīng)訴求。

3.提高問題處置效率，突出“早”

優(yōu)化辦理流程，提高辦理效率，推動(dòng)信訪矛盾早發(fā)現(xiàn)早處置，防止小事拖成大事，避免一般性問題疊變成信訪突出問題。探索實(shí)施信訪矛盾“隨產(chǎn)生隨化解”機(jī)制，對(duì)適用簡(jiǎn)易處理程序的問題，實(shí)現(xiàn)提速解決、實(shí)時(shí)化解。

4.規(guī)范信訪處理程序，突出“法”

堅(jiān)持在法律和規(guī)則制度框架下理清邊界、辨析權(quán)益。引導(dǎo)理性表達(dá)訴求，在法治軌道上妥善解決涉法涉訴問題[15]，既要堅(jiān)持“訴訪分離”，也要做好司法銜接，避免訴求掉入真空。近年來(lái)，北京大學(xué)在推進(jìn)信訪法治化、維護(hù)信訪秩序方面作了制度化嘗試，有序提升了信訪“依法、及時(shí)、就地”化解的成效[16]。

5.推進(jìn)調(diào)處協(xié)同治理，突出“合”

信訪部門和相關(guān)部門要加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)資源整合、力量融合、功能聚合。建立由信訪機(jī)構(gòu)、組織人事、學(xué)工、宣傳、法務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)審內(nèi)控等部門共同參與的信訪工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，對(duì)重大、復(fù)雜、疑難信訪進(jìn)行會(huì)商協(xié)調(diào)。

6.強(qiáng)化信訪底線思維，突出“備”

高校問題易引發(fā)社會(huì)關(guān)注，必須樹立底線思維、提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，善下先手棋、會(huì)打主動(dòng)仗，把困難估計(jì)得更充分，把風(fēng)險(xiǎn)思考得更深入。對(duì)重大問題或復(fù)雜問題，要備齊應(yīng)急預(yù)案，妥善應(yīng)對(duì)后續(xù)發(fā)酵或輿情危機(jī)。

(四)權(quán)責(zé)法定：以黨建督責(zé)任

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“做好信訪工作，責(zé)任在領(lǐng)導(dǎo)，機(jī)制在長(zhǎng)效，關(guān)鍵在落實(shí)，要堅(jiān)持‘分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口管理’、‘誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)’和‘屬地管理’的原則，層層負(fù)責(zé)，落實(shí)責(zé)任”。這要求高校務(wù)必堅(jiān)持把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)作為提升信訪治理效能的重要抓手。

1.完善領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，織密責(zé)任框架

要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保信訪處理主體責(zé)任落實(shí)到位。依托“黨委—二級(jí)黨委—黨支部”三級(jí)架構(gòu)，借鑒地方基層“黨建+信訪”民主治理模式[17]，打造具有高校特點(diǎn)的新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。信訪歸口部門不能局限于傳達(dá)室、收發(fā)室，應(yīng)在權(quán)責(zé)明確的前提下積極有序介入[18]，發(fā)揮指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促角色，做好登記甄別、分流導(dǎo)入、疑難信訪協(xié)調(diào)(包括提出調(diào)處建議)、督辦落實(shí)、兜底解決①等工作。

2.打造專業(yè)隊(duì)伍，完善考核激勵(lì)

要加強(qiáng)基層治理人才和信訪工作隊(duì)伍的培養(yǎng)使用。對(duì)信訪重點(diǎn)領(lǐng)域，針對(duì)性地組織開展專題培訓(xùn)或交流研討，提高信訪處置能力。完善考核激勵(lì)機(jī)制，關(guān)心信訪隊(duì)伍成長(zhǎng)，推進(jìn)干部輪崗交流，激發(fā)隊(duì)伍積極性。

3.壓實(shí)工作責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)督保障

將信訪受理率、按期辦結(jié)率、群眾滿意率納入部門和干部考評(píng)體系。落實(shí)《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》，對(duì)不按規(guī)定辦理信訪或重視不夠、落實(shí)不力、消極應(yīng)付、推諉扯皮導(dǎo)致問題長(zhǎng)期得不到解決、損害師生合法權(quán)益、造成嚴(yán)重后果的行為，嚴(yán)肅依規(guī)追究責(zé)任，為信訪工作提供堅(jiān)實(shí)監(jiān)督保障。

[注 釋]

①2017年8月2日，國(guó)家信訪局召開新聞通氣會(huì)，解讀《依法分類處理信訪訴求工作規(guī)則》(國(guó)信發(fā)〔2017〕19號(hào))，指出對(duì)無(wú)法導(dǎo)入到其他法定途徑或者無(wú)法按依法履職處理的，信訪部門要負(fù)責(zé)兜底解決。