政府、軍紳與政黨：近代中國(guó)國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程的歷史檢視

楊 歡

(武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430072)

中國(guó)自近代以來(lái)，遇到了“三千年未有之大變局”，“王朝的循環(huán)邏輯”被迫中斷，被卷入西方資本主義主導(dǎo)的中心—邊緣體系，為了擺脫這種被壓迫的邊緣地位，我國(guó)開(kāi)啟了被迫“現(xiàn)代化”的發(fā)展之路。中國(guó)的現(xiàn)代化一開(kāi)始就背負(fù)著民族獨(dú)立和現(xiàn)代化的雙重任務(wù)：民族獨(dú)立意味著擺脫英帝國(guó)主導(dǎo)的世界資本主義體系的邊緣地位，實(shí)現(xiàn)主權(quán)再造；現(xiàn)代化不僅意味著完整的現(xiàn)代工業(yè)體系的建立，而且還要求著一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的形塑。如果我們以國(guó)家建構(gòu)的視角來(lái)看待、透視波瀾壯闊的近代史就可以發(fā)現(xiàn)，近代史就是一部現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的歷史。從洋務(wù)運(yùn)動(dòng)興起，歷經(jīng)清末立憲，到袁氏當(dāng)國(guó)，從北洋軍閥士紳主導(dǎo)的聯(lián)省自治，到國(guó)民黨的政黨—國(guó)家體系建構(gòu)，都沒(méi)有離開(kāi)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)這條主線(xiàn)。

一、既有研究的回顧與反思

國(guó)家建構(gòu)(state—building)是一個(gè)持久性的政治學(xué)議題，是由美國(guó)學(xué)者蒂利在分析15—16世紀(jì)歐洲國(guó)家如何產(chǎn)生時(shí)提出的。眾所周知，政治學(xué)研究的核心學(xué)術(shù)議題是國(guó)家，當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于國(guó)家建構(gòu)的研究，不僅體現(xiàn)了對(duì)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷，也反映了“國(guó)家理論”的深厚傳統(tǒng)在當(dāng)代的延續(xù)。所以，國(guó)家建構(gòu)的研究具有重要學(xué)術(shù)意義。不僅如此，國(guó)家建構(gòu)也是政治生活的一項(xiàng)重要議題。因?yàn)樽越詠?lái)，民族國(guó)家形成至今，任何國(guó)家要完成現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，都要通過(guò)國(guó)家建構(gòu)這一核心任務(wù)。

國(guó)家建構(gòu)理論的真正興起，是伴隨著政治學(xué)研究從范式行為主義向新制度主義的轉(zhuǎn)換而來(lái)的。二戰(zhàn)后，尤其是20世紀(jì)五六十年代，行為主義政治學(xué)成為政治學(xué)研究的主流范式，關(guān)注對(duì)具體政治行為和政治過(guò)程的定量分析與研究，并摒棄舊制度主義的宏觀敘事及靜態(tài)的制度考察。而在20世紀(jì)70年代，斯考切波、埃文斯等學(xué)者提出“回歸國(guó)家”的主張，重新重視國(guó)家在政治系統(tǒng)中的作用。長(zhǎng)期以來(lái)，西方政治學(xué)研究中，現(xiàn)代化主題與政治發(fā)展研究帶有鮮明的西方中心論色彩，他們將西方的價(jià)值、制度輸出作為醫(yī)治第三世界國(guó)家的藥方，這種帶有目的論式的研究有著明顯的意識(shí)形態(tài)取向。基于此，美國(guó)一批比較政治學(xué)者開(kāi)始對(duì)國(guó)家建構(gòu)進(jìn)行研究，如蒂利所言，當(dāng)時(shí)學(xué)界對(duì)國(guó)家建構(gòu)研究的重新重視，是對(duì)“當(dāng)時(shí)常規(guī)的諸如現(xiàn)代化、政治發(fā)展之類(lèi)的觀點(diǎn)，用目的論的方式解釋國(guó)家變遷傾向的反擊”[1]。

韋伯對(duì)歐洲民族國(guó)家的研究奠定了這一基礎(chǔ)。韋伯認(rèn)為，“國(guó)家是一種持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的強(qiáng)制性政治組織，其行政機(jī)構(gòu)成功地壟斷了合法使用暴力的權(quán)力，并以此維持秩序”[2]。也就是在一定疆域內(nèi)合法地壟斷暴力。韋伯所界定的民族國(guó)家是近代歐洲的新興產(chǎn)物，是相對(duì)于傳統(tǒng)國(guó)家(前現(xiàn)代國(guó)家)的，因此，民族國(guó)家就是現(xiàn)代國(guó)家(modern state)。吉登斯也持相同觀點(diǎn)，他認(rèn)為，民族國(guó)家是繼傳統(tǒng)國(guó)家、絕對(duì)主義國(guó)家之后出現(xiàn)的現(xiàn)代國(guó)家形式，民族國(guó)家與二者最大的區(qū)別在于真正做到了韋伯所說(shuō)的“合法壟斷暴力”，國(guó)家暴力機(jī)器的行政控制范圍真正覆蓋到了領(lǐng)土疆域內(nèi)，“它對(duì)業(yè)已劃定的邊界的領(lǐng)土實(shí)施行政壟斷，他的統(tǒng)治靠法律以及對(duì)內(nèi)外部暴力工具的控制而得以維護(hù)的”[3]。蒂利在對(duì)15—16世紀(jì)歐洲國(guó)家形成的相關(guān)研究中提出“戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)造國(guó)家”的理論，他認(rèn)為，現(xiàn)代歐洲國(guó)家是疆域控制的強(qiáng)化，政府從其他組織中分離出來(lái)并獲得自主性、居于中心地位并具備超越性的協(xié)調(diào)能力。

本文認(rèn)為，早先西方學(xué)界關(guān)于國(guó)家建構(gòu)的研究可以概括為“回歸國(guó)家運(yùn)動(dòng)”學(xué)派學(xué)者對(duì)國(guó)家自主性與國(guó)家能力的重視。一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家無(wú)疑意味著較高的自主性(不被階級(jí)利益集團(tuán)輕易俘獲、能自主制定社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo))與強(qiáng)大的國(guó)家能力。國(guó)家能力則指的是國(guó)家通過(guò)規(guī)劃、政策等實(shí)現(xiàn)改變社會(huì)的能力。米格代爾在其名著《強(qiáng)國(guó)家與弱社會(huì)：第三世界的國(guó)家社會(huì)關(guān)系及國(guó)家能力》中暗含著一個(gè)強(qiáng)國(guó)家即現(xiàn)代國(guó)家的判定：(1)政權(quán)當(dāng)局掌握軍隊(duì)、警察力量。(2)官僚有相當(dāng)強(qiáng)的自主性，能制定以及重塑、忽略或者繞開(kāi)強(qiáng)大的社會(huì)勢(shì)力偏好的政策。(3)國(guó)家機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)化水平高，能良好處理社會(huì)生活中專(zhuān)業(yè)化的行政事務(wù)。(4)有一批忠誠(chéng)、有共同愿景的官僚。各職能部門(mén)實(shí)行良好的分工、協(xié)作。國(guó)家能力包括：提取能力、滲透能力、規(guī)制能力、分配能力[4]。提取能力即國(guó)家從社會(huì)中提取資源的能力，滲透能力是將國(guó)家的政策及意識(shí)形態(tài)滲透入社會(huì)的能力，規(guī)制能力即作為協(xié)調(diào)和仲裁者的國(guó)家調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的能力，分配能力以特定的方式配置或運(yùn)用資源的能力。我國(guó)學(xué)者王紹光將國(guó)家能力分得更為細(xì)化，國(guó)家能力分為強(qiáng)制、汲取、濡化，認(rèn)證、規(guī)制、統(tǒng)領(lǐng)、再分配、吸納和整合。

福山關(guān)注到一些弱國(guó)家和失敗國(guó)家，如索馬里等案例。他發(fā)現(xiàn)，這些失敗國(guó)家或弱國(guó)家已經(jīng)影響到了世界秩序的穩(wěn)定。他隨即提出弱國(guó)家、失敗國(guó)家的“拯救計(jì)劃”：提高國(guó)家能力的強(qiáng)度同時(shí)精簡(jiǎn)國(guó)家職能范圍。與此同時(shí)，一些國(guó)際機(jī)構(gòu)以更專(zhuān)業(yè)化、量化的方式研究現(xiàn)代國(guó)家的建設(shè)問(wèn)題，如聯(lián)合國(guó)計(jì)劃開(kāi)發(fā)署認(rèn)為，國(guó)家建構(gòu)應(yīng)分為兩個(gè)領(lǐng)域：基礎(chǔ)領(lǐng)域和輸出領(lǐng)域?；A(chǔ)領(lǐng)域包括政治穩(wěn)定、政體安全、法治與行政治理。輸出領(lǐng)域包括公共服務(wù)供給、社會(huì)公正體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。

針對(duì)西方學(xué)者對(duì)國(guó)家建構(gòu)的研究，我國(guó)學(xué)者也做了許多本土化的嘗試。曾毅認(rèn)為，現(xiàn)代西方國(guó)家建構(gòu)的理論主要承襲兩大傳統(tǒng)，一是韋伯傳統(tǒng)，另一是馬克思傳統(tǒng)[5]。“韋伯傳統(tǒng)關(guān)注的是自上而下的國(guó)家權(quán)力即現(xiàn)代國(guó)家如何‘立’得住的問(wèn)題”[5]，這一傳統(tǒng)是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)理論最主流的路徑。西方社會(huì)科學(xué)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)理論基本上都是由此展開(kāi)的。韋伯傳統(tǒng)的國(guó)家建構(gòu)的進(jìn)路實(shí)質(zhì)上是關(guān)注國(guó)家自主性與國(guó)家能力問(wèn)題。而“馬克思傳統(tǒng)”則認(rèn)為，在一定領(lǐng)土范圍內(nèi)建立普遍地合法壟斷暴力的組織與機(jī)構(gòu)也并不意味著國(guó)家建構(gòu)歷程的終結(jié)，接下來(lái)需要保障在疆域內(nèi)生活的居民各項(xiàng)權(quán)利得以落實(shí)的問(wèn)題。徐勇支持馬克思傳統(tǒng)，他主張現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)應(yīng)該是雙重建構(gòu)的，現(xiàn)代國(guó)家既是民族國(guó)家又是民主國(guó)家。民族國(guó)家強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家控制力的加強(qiáng)，呈現(xiàn)的是主權(quán)對(duì)內(nèi)的最高屬性和對(duì)外的自主性。民主國(guó)家的建構(gòu)則涉及公權(quán)力(political power)與權(quán)利(political right)的劃分，保證公民的有效政治參與，促進(jìn)公民社會(huì)的蓬勃發(fā)展，形成一個(gè)強(qiáng)國(guó)家、強(qiáng)社會(huì)的雙強(qiáng)模式。這種雙強(qiáng)模式也是有一定的次序的，民族國(guó)家的建構(gòu)為公民的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供了基礎(chǔ)，在此之上進(jìn)行民主國(guó)家建設(shè)，為每個(gè)公民平等發(fā)展提供制度保障，由此形成對(duì)國(guó)家高度的認(rèn)同與忠誠(chéng)，提升國(guó)家能力。葉麒麟借鑒里普森的五個(gè)維度透視理解現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)(國(guó)家規(guī)模、國(guó)家權(quán)威、國(guó)家職能、國(guó)家結(jié)構(gòu)、公民權(quán)利)。其中，民主國(guó)家的建構(gòu)要求在國(guó)家職能的維度，做到國(guó)家不能侵犯私人權(quán)利。在公民資格維度，則要求國(guó)家必須保障每個(gè)公民平等的公民身份、平等的公民權(quán)利(平等的政治權(quán)利與平等的社會(huì)權(quán)利)，以及需要公民具備公共精神。

二、國(guó)家建構(gòu)：老大帝國(guó)應(yīng)對(duì)全面危機(jī)的“沖擊—反應(yīng)”

如果以國(guó)家建構(gòu)的視框反觀中國(guó)近代史的話(huà)，就可以清晰地發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)，一直是近代中國(guó)的主軸。近代以來(lái)的中國(guó)政治呈現(xiàn)的是從民族國(guó)家的建構(gòu)到民主國(guó)家建構(gòu)的發(fā)展軌跡。從1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)入近代以來(lái)，一直到1949年新中國(guó)建立，這段時(shí)間我們一直進(jìn)行“韋伯傳統(tǒng)”的民族國(guó)家建構(gòu)。由于我國(guó)這種后發(fā)外生型的現(xiàn)代化發(fā)展路徑，注定我們的建構(gòu)歷程會(huì)有時(shí)序的特點(diǎn)，不會(huì)像西歐社會(huì)那樣做到雙重建構(gòu)的同步。

中國(guó)是一個(gè)后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家，“后發(fā)”不僅僅是一個(gè)時(shí)間概念，更是一個(gè)邏輯概念。我國(guó)的現(xiàn)代化不是源于自身的演進(jìn)，而是源于外部異質(zhì)文明的輸入。中國(guó)自清末以來(lái)，原先的“王朝循環(huán)的邏輯”突然中斷，猝不及防被拉入一個(gè)新的世界體系。傳統(tǒng)中國(guó)被視為大一統(tǒng)的中央集權(quán)的專(zhuān)制帝國(guó)，如此龐大的帝國(guó)是靠君主—官僚系統(tǒng)—鄉(xiāng)紳集團(tuán)這一治理結(jié)構(gòu)來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的。自西方列強(qiáng)攜帶資本和商品，以暴力摧毀了一切民族的萬(wàn)里長(zhǎng)城，“異邦的價(jià)值、制度和話(huà)語(yǔ)潮汐般地占領(lǐng)沿海口岸逼向內(nèi)地侵蝕著甚至顛覆傳統(tǒng)的生活方式，傳統(tǒng)專(zhuān)制主義的潰敗連同中央集權(quán)行政體制的解體引發(fā)了嚴(yán)重的政治亂象”[6]。遇到這“千百年來(lái)未有之大變局”，傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失效，難以應(yīng)付這全面危機(jī)(中國(guó)在國(guó)際權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位變化、發(fā)達(dá)國(guó)家提出的挑戰(zhàn)與提供的模式、資本主義世界經(jīng)濟(jì)和政治輸入和入侵)。隨著清王朝的崩潰，帶來(lái)的是碎片化的失序的社會(huì)。本文認(rèn)為，這樣一個(gè)碎片化的社會(huì)與脆弱的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)反倒提供了一個(gè)場(chǎng)域，使得各種集團(tuán)、組織、階級(jí)競(jìng)相博弈，為自己的政治愿景的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行著現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的嘗試。這也是國(guó)內(nèi)學(xué)界研究我國(guó)國(guó)家建構(gòu)問(wèn)題學(xué)術(shù)盲點(diǎn)：對(duì)近代以來(lái)國(guó)家建構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)力量關(guān)注不足。雖然國(guó)家建構(gòu)的內(nèi)容無(wú)非在于民族、民主的雙重建構(gòu)，但由于領(lǐng)導(dǎo)、承擔(dān)執(zhí)行國(guó)家建構(gòu)任務(wù)的組織、集團(tuán)力量在政治抱負(fù)、意識(shí)形態(tài)、建構(gòu)方式上的差異，其取得的治理績(jī)效，建構(gòu)成果也是不同的。這些成果塑造了近代中國(guó)不同時(shí)期的歷史圖景。

為了盡快擺脫被殖民化的境況，在世界資本主義秩序里擺脫邊緣地位，后發(fā)國(guó)家不可能依靠社會(huì)發(fā)展、自然演進(jìn)地推動(dòng)現(xiàn)代化國(guó)家的建構(gòu)，必須要更加積極地以強(qiáng)有力的手段推動(dòng)現(xiàn)代化，把發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)装倌曜咄甑穆吩谝粋€(gè)可預(yù)見(jiàn)的較短的期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)，這就需要一個(gè)強(qiáng)有力的組織能夠引導(dǎo)、規(guī)劃國(guó)家發(fā)展的宏偉愿景。同時(shí)這一強(qiáng)有力的組織能做出高效率、高效能、更科學(xué)的決策(在發(fā)展過(guò)程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上即歷史機(jī)遇做出正確的有利于崛起的決策)。更為重要的是，這一組織必須具備對(duì)于一切資源的調(diào)控和配置能力，使一切資源服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)?？墒亲郧迥┮詠?lái)，中國(guó)社會(huì)，就如梁漱溟先生所說(shuō)的“缺乏團(tuán)體組織”，“缺乏公共觀念、缺乏紀(jì)律習(xí)慣、缺乏組織能力、缺乏法治精神，一句話(huà)概括：缺乏為營(yíng)團(tuán)體生活所必需的那些品德”[7]。孫中山則毫不客氣地稱(chēng)之為“一片散沙”。羅茲曼在《中國(guó)的現(xiàn)代化》一書(shū)中談到中國(guó)社會(huì)的組織狀況：“組織的延續(xù)性是與緩慢演進(jìn)的(甚至在地方上是繁榮而自由發(fā)展的)前現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)的，但這社會(huì)并非一個(gè)動(dòng)員起來(lái)的社會(huì),無(wú)法對(duì)迅猛的現(xiàn)代變革做出進(jìn)一步的有力反應(yīng),更談不上能應(yīng)付現(xiàn)代化勢(shì)力的挑戰(zhàn)了?！盵8]沒(méi)有強(qiáng)有力的組織，民族獨(dú)立尚未完成，遑論現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)。但也正如上文談到的沒(méi)有強(qiáng)有力地組織，才有不同力量的推動(dòng)國(guó)家建構(gòu)的實(shí)踐機(jī)會(huì)。

三、政府、軍紳與政黨：國(guó)家建構(gòu)試驗(yàn)場(chǎng)的嘗試與角力

根據(jù)近代以來(lái)世界民族國(guó)家建構(gòu)的既有歷史，可以歸納出以下幾種國(guó)家建構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)力量：(1)依托政府力量。比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中經(jīng)常提及的東亞發(fā)展型國(guó)家，如日本，其經(jīng)濟(jì)的騰飛得益于政治家—官僚體系—大企業(yè)財(cái)團(tuán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，政府主導(dǎo)國(guó)家現(xiàn)代化的方式被稱(chēng)之為國(guó)家引導(dǎo)式發(fā)展。(2)依托社會(huì)力量。內(nèi)生于社會(huì)中的新階層或集團(tuán)在建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家中起了重要作用。如巴林頓·摩爾認(rèn)為，英國(guó)的工商業(yè)資產(chǎn)階級(jí)“消除了內(nèi)部阻礙貿(mào)易的障礙，確立了統(tǒng)一的法律制度，以及現(xiàn)代貨幣制度和其他工業(yè)化的必要條件。政治秩序開(kāi)始合理化，現(xiàn)代型國(guó)家在不長(zhǎng)的時(shí)間里誕生”[9]。(3)依托軍人力量。在第三世界國(guó)家，現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)歷史中軍人政體出現(xiàn)較多。(4)依托政黨力量，也就是政黨—國(guó)家體系(Party State System)。這種國(guó)家建構(gòu)的模式創(chuàng)制于蘇聯(lián)列寧主義政黨—國(guó)家體制，在我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)中取得巨大成就。回顧我國(guó)近代史就可以發(fā)現(xiàn)，政府、軍人—社會(huì)力量、政黨分別領(lǐng)導(dǎo)著我國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的歷史進(jìn)程。

(一)清末立憲與袁氏當(dāng)國(guó)——政府主導(dǎo)的國(guó)家建構(gòu)模式

近代以來(lái)，政府主導(dǎo)的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)，最早要數(shù)清政府的立憲運(yùn)動(dòng)。清末統(tǒng)治階層與許多知識(shí)精英都對(duì)中國(guó)積貧積弱之因做了許多探索。他們認(rèn)為西方國(guó)力強(qiáng)盛之因，并不只在于先進(jìn)之軍事、技術(shù)、發(fā)達(dá)之商業(yè)，而在于他們的國(guó)民。國(guó)民的競(jìng)爭(zhēng)力之開(kāi)發(fā)在于立憲政體?？疾鞈椪蟪歼_(dá)壽在奏折中說(shuō)：“今天下一國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)之天下也。國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)者非甲國(guó)之君與乙國(guó)之君競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)甲國(guó)之民與乙國(guó)之民競(jìng)爭(zhēng)也。故凡欲立國(guó)于現(xiàn)世界之上者，非先厚其國(guó)民之競(jìng)爭(zhēng)力不可……立憲政體者，所以厚國(guó)民之競(jìng)爭(zhēng)力，使國(guó)家能進(jìn)而行帝國(guó)主義者也。”[10]清政府頒布立憲文件，設(shè)立資政院、諮議局，辦理地方自治等措施，塑造政治認(rèn)同，向現(xiàn)代立憲民主政體轉(zhuǎn)型。隨著清政府的倒臺(tái)，立憲嘗試也暫告一段落。但是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的努力一直未有停止，清末的立憲政體與地方自治，使得傳統(tǒng)一元式的中央集權(quán)政體出現(xiàn)了松動(dòng)，在清末地方督撫做大的政治實(shí)際下，多元化的政治力量和發(fā)展傾向浮出水面。

袁世凱執(zhí)政的北洋政府也做了一系列現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的努力。

首先，在政治方面，袁在獲得正式總統(tǒng)身份后，強(qiáng)制解散議會(huì)內(nèi)閣，打擊政黨政治，分化瓦解議會(huì)政黨派系，并設(shè)置制憲會(huì)議(政治會(huì)議與約法會(huì)議)進(jìn)行修憲，將議會(huì)共和制修改為超級(jí)總統(tǒng)制?？偨y(tǒng)府吸納最高行政機(jī)關(guān)，以國(guó)務(wù)卿為首腦，將參政院作為總統(tǒng)咨詢(xún)機(jī)關(guān)，集軍事、外交、財(cái)政、立法(部分)大權(quán)于一身，連任不限，有繼任推薦權(quán)和封爵權(quán)，是“皇帝大權(quán)的大總統(tǒng)”[11]。

其次，在經(jīng)濟(jì)方面，自晚清以來(lái)，中央政府財(cái)政管理紊亂、財(cái)源枯竭、赤字巨大，且地方實(shí)力做大，中央對(duì)地方的財(cái)政控制難以為繼，在這種狀況下袁世凱不得不建構(gòu)一系列制度、機(jī)制與舉措，加強(qiáng)中央財(cái)政汲取能力，扭轉(zhuǎn)這一局面。第一，統(tǒng)一財(cái)權(quán)，加強(qiáng)財(cái)政部的權(quán)力，使其直隸于總統(tǒng)，總統(tǒng)直接控制財(cái)政金融。第二，建構(gòu)現(xiàn)代化預(yù)算決算體系與審計(jì)制度。袁在1914 年頒布《會(huì)計(jì)條例》基礎(chǔ)上，建立起一套較為完整的預(yù)決算體系，使得整個(gè)預(yù)決算程序更加科學(xué)高效，也為中國(guó)近代的經(jīng)濟(jì)金融制度規(guī)范奠定了基礎(chǔ)。在建構(gòu)預(yù)決算體系的同時(shí)，袁也著手改造審計(jì)制度，以西方現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)制度為藍(lán)本，在中央設(shè)審計(jì)處，在各省設(shè)審計(jì)院，初步形成較為系統(tǒng)的現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)體系。第三，嘗試建構(gòu)中央地方兩級(jí)財(cái)政體制，進(jìn)行中央集權(quán)取向的財(cái)稅改革，加強(qiáng)中央財(cái)權(quán)。袁在1912 發(fā)布《厘定國(guó)家稅地方稅法草案》，推行分稅制，將稅基豐厚的關(guān)稅、田賦、鹽稅等 17 項(xiàng)劃入國(guó)稅，其他各項(xiàng)雜稅以及田賦附加等列入地方稅[12]。除了分稅改革和清理債務(wù)外，袁也積極地整頓稅種，一改自清末以來(lái)稅種混亂的局面，還創(chuàng)設(shè)了所得稅、遺產(chǎn)稅、印花稅等。袁的種種舉措為現(xiàn)代中國(guó)的財(cái)稅體系搭建了基本框架。

再次，在軍事方面，貫徹武力統(tǒng)一全國(guó)的方略。袁一面積極備戰(zhàn)，一面分化瓦解國(guó)民黨，獲得國(guó)會(huì)多數(shù)——進(jìn)步黨人的支持，以央地爭(zhēng)端名義多次擊敗了討袁軍，對(duì)南方革命黨控制的省份保持了軍事優(yōu)勢(shì)。

雖然袁世凱采取許多措施進(jìn)行中央一元化權(quán)威的重塑，但并未有效控制整個(gè)中國(guó)。南方諸省，仍處在自治狀態(tài)，其勢(shì)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)未滲透。隨著袁世凱希冀以稱(chēng)帝的方式重塑認(rèn)同的失敗，宣布袁世凱執(zhí)政的北洋政府國(guó)家建構(gòu)現(xiàn)代化的努力失敗，也意味著單憑政府主導(dǎo)的現(xiàn)代化建構(gòu)的路徑不可能。

(二)北洋軍紳——軍紳主導(dǎo)的國(guó)家建構(gòu)模式

軍紳體制，可以看作軍人力量建構(gòu)模式和社會(huì)力量建構(gòu)模式的結(jié)合。一般而言，軍人政治在實(shí)現(xiàn)國(guó)家秩序正?；鉀Q新興國(guó)家政治混亂、官僚制治理能力低下問(wèn)題上有極大作用。軍人政治是國(guó)家在脆弱、瀕臨失敗的狀況下一種特殊的應(yīng)對(duì)手段。在當(dāng)時(shí)的政治情境下，社會(huì)力量指的是中國(guó)傳統(tǒng)的士紳階層。在帝制時(shí)代，君主—士紳結(jié)構(gòu)維持著國(guó)家運(yùn)轉(zhuǎn)，士紳階層起著“通官民之郵”的作用。北洋政府自袁世凱死后就陷入了軍閥混戰(zhàn)、權(quán)威碎片化的狀態(tài)。雖然多方軍閥有統(tǒng)一之心，但無(wú)統(tǒng)一之力，反倒轉(zhuǎn)向重新挖掘、拾起清末憲政的“遺產(chǎn)”，為自己塑造合法性，打出了“聯(lián)省自治”國(guó)家建構(gòu)愿景。所謂的“聯(lián)省自治”，就是承認(rèn)各省現(xiàn)行的自治權(quán)，以聯(lián)邦制的形式重構(gòu)中國(guó)。陳志讓對(duì)這一種國(guó)家建構(gòu)模式概括為軍紳體制[13]。

軍閥在一般國(guó)人歷史印象中扮演著負(fù)面的角色。但就實(shí)際而言，許多軍閥也是有救亡圖存之心，“負(fù)有愛(ài)國(guó)心，把軍事訓(xùn)練看成是振興中華之前提”，軍隊(duì)能為“國(guó)家近代化提供契機(jī)，并使國(guó)家擺脫外國(guó)控制”[14]。而地方士紳作為地方政治空間的精英，扮演著極為重要的角色，與軍閥聯(lián)合共治(雖是一種非制度性分權(quán))，負(fù)責(zé)地方自治事務(wù)，如維持地方議會(huì)、諮議局等運(yùn)轉(zhuǎn)。還有些士紳投身于工商業(yè)建設(shè)，是實(shí)業(yè)救國(guó)的重要踐行者。

首先，軍紳體制，可以實(shí)現(xiàn)有限的秩序供給。雖然在整個(gè)國(guó)家層面，秩序是破碎化和混亂不堪的，但是在一些大軍閥控制的地方，卻實(shí)現(xiàn)了治理區(qū)域內(nèi)的穩(wěn)定與秩序。閻錫山治下的山西和陳炯明治下的廣東的“模范省”的施政評(píng)價(jià)就是最好的例證。而且，以軍閥眾多、攻伐頻仍的四川省來(lái)說(shuō)，政治秩序也在一段時(shí)期內(nèi)保持了相對(duì)穩(wěn)定。各大軍閥擔(dān)負(fù)著治理區(qū)域內(nèi)的治安任務(wù)，如馮玉祥在1921年主政陜西后，立刻采取軍事行動(dòng)，進(jìn)行剿匪，打擊了威脅政治秩序的破壞者或反對(duì)者。

其次，軍紳體制，推動(dòng)著近代工業(yè)的發(fā)展。一些具有現(xiàn)代化觀念的軍閥與士紳的合作，發(fā)展實(shí)業(yè)，推進(jìn)治理區(qū)域內(nèi)的工業(yè)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。以混亂著稱(chēng)的四川省，在軍閥劉湘的主導(dǎo)下，建立了航運(yùn)公司、船廠和煤礦公司，在治理區(qū)域內(nèi)建設(shè)了幾個(gè)較大的經(jīng)濟(jì)中心。馮玉祥主政陜西期間，也著力發(fā)展工農(nóng)業(yè)，積極修筑鐵路公路，興辦其他社會(huì)福利事業(yè)，推進(jìn)國(guó)民教育。閻錫山在1920年發(fā)起“造產(chǎn)救國(guó)”運(yùn)動(dòng)，制定十年建設(shè)計(jì)劃，發(fā)展重工業(yè)，建設(shè)煉鋼、紡織、造紙工廠，開(kāi)展公路鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

再次，軍紳體制，也在教育現(xiàn)代化方面做出了努力。馮玉祥主政陜西期間，積極推動(dòng)現(xiàn)代教育事業(yè)，劃撥經(jīng)費(fèi)在各城鎮(zhèn)設(shè)立平民學(xué)校，開(kāi)展“掃盲”運(yùn)動(dòng)。閻錫山于1918年實(shí)行教育復(fù)興計(jì)劃，建立了兩萬(wàn)多個(gè)國(guó)民學(xué)校，享受公共財(cái)政支持，保證多數(shù)學(xué)齡兒童能夠接受4年初級(jí)教育。同時(shí)設(shè)置技術(shù)專(zhuān)科學(xué)校，以技術(shù)教育為主。他還革除舊有的社會(huì)陋習(xí)，廢除纏足，設(shè)置女性職業(yè)學(xué)校，培養(yǎng)了一批民國(guó)時(shí)代的“新女性”。韓復(fù)榘支持梁漱溟籌建“鄉(xiāng)村建設(shè)研究院”，開(kāi)展鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，探索一條國(guó)家建構(gòu)的新模式，雖然鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)因日本侵略而破產(chǎn)，但是鄉(xiāng)村自治的探索可謂是近代以來(lái)中國(guó)基層社會(huì)治理的重大創(chuàng)舉。陳炯明在海豐城建立起了現(xiàn)代中小學(xué)和職業(yè)教育體系，并將教育權(quán)讓渡給教育專(zhuān)家，由四位著名教育專(zhuān)家組成的教育委員會(huì)負(fù)責(zé)治理區(qū)域內(nèi)的教育工作，行政權(quán)并不干涉。

軍紳政權(quán)做了很多現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的努力，但就實(shí)際治理績(jī)效和建構(gòu)結(jié)果來(lái)看，軍紳主導(dǎo)的聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)，并未能使其主張的聯(lián)邦制建構(gòu)實(shí)現(xiàn)，而且現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)事業(yè)也付出了巨大的成本：(1)軍閥的割據(jù)，妨礙了統(tǒng)一的市場(chǎng)的形成，抑制了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(2)混亂的貨幣金融政策，進(jìn)一步阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。(3)為了維護(hù)統(tǒng)治不斷舉借外債，同時(shí)為了牟取暴利強(qiáng)迫農(nóng)民種植鴉片導(dǎo)致農(nóng)作物減產(chǎn)，引發(fā)大面積的災(zāi)荒。(4)軍閥內(nèi)部實(shí)行庇護(hù)制，金錢(qián)、權(quán)力作為效忠的交換物，軍閥只倚重于軍士，并未對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度結(jié)構(gòu)有實(shí)質(zhì)性的改革。正如常安所說(shuō)，“這樣的政治力量既不能反擊侵蝕中國(guó)領(lǐng)土的外敵，也很難實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、法律、制度的有效整合”，“從未認(rèn)真地打算動(dòng)員人口中重要成員以某種方式強(qiáng)化政府的制度”[10]。而作為其政權(quán)同盟的士紳，在“新政業(yè)務(wù)雖然看上去紅紅火火，但對(duì)社會(huì)民生的助益卻乏善可陳”[10]，有的士紳通過(guò)地方議會(huì)侵蝕國(guó)家權(quán)力與公共利益。而且，由于此時(shí)的士紳多屬于城市精英，興辦、投資工商業(yè)，對(duì)整體社會(huì)建設(shè)也無(wú)較大助益。而且，“在這個(gè)時(shí)期，現(xiàn)代化事業(yè)付出的代價(jià)也是巨大的。最明顯的就是軍閥主義造成的政府癱瘓”[8]。這樣的軍紳體制連最基本的政治秩序都難以保證，遑論聯(lián)邦制建設(shè)。

(三)國(guó)民黨的政黨—國(guó)家體系——政黨主導(dǎo)的國(guó)家建構(gòu)模式

十月革命一聲炮響，給中國(guó)送來(lái)了馬列主義。馬列主義為當(dāng)時(shí)中國(guó)知識(shí)分子的建國(guó)方案提供了新知識(shí)。他們發(fā)現(xiàn)，可以依靠政黨力量推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代建構(gòu)、現(xiàn)代化建設(shè)，而且可以取得巨大治理績(jī)效。在這方面，蘇聯(lián)是社會(huì)主義建設(shè)的經(jīng)典樣板和領(lǐng)航旗艦。在風(fēng)云際會(huì)的20世紀(jì)，政黨主導(dǎo)的國(guó)家建構(gòu)模式可謂是人類(lèi)治理史上創(chuàng)舉，為世界現(xiàn)代化進(jìn)程供給著獨(dú)特的社會(huì)主義方案。政黨主導(dǎo)的國(guó)家建構(gòu)模式主要體現(xiàn)政黨—國(guó)家體系上。那么政黨—國(guó)家體系到底是一種怎樣的模式呢？陳明明提出，政黨—國(guó)家體系呈現(xiàn)出如下的面相：“(1)有一套精致而系統(tǒng)的理論學(xué)說(shuō)作為思想基礎(chǔ)；(2)有一個(gè)關(guān)于未來(lái)社會(huì)遠(yuǎn)景的構(gòu)設(shè)作為奮斗目標(biāo)；(3)有精心設(shè)計(jì)的并獲得理論支持的戰(zhàn)略和策略作為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段；(4)有統(tǒng)一嚴(yán)密的中央、地方和基層組織網(wǎng)絡(luò)作為行動(dòng)支撐；(5)有成熟而富有經(jīng)驗(yàn)和激情的職業(yè)化政治精英集團(tuán)作為協(xié)調(diào)行動(dòng)的‘總參謀部’；(6)有倡導(dǎo)為主義不惜獻(xiàn)身的精神教育作為黨員的道德律令?！盵15]總結(jié)而言，政黨—國(guó)家體系包含六大要素：意識(shí)形態(tài)指導(dǎo)思想、政治社會(huì)發(fā)展規(guī)劃愿景、政治社會(huì)愿景的行動(dòng)策略、完整的組織網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)代化取向的政治精英集團(tuán)、自我約束的道德規(guī)范。

蘇聯(lián)的首創(chuàng)探索是政黨—國(guó)家體系的經(jīng)典樣板，是當(dāng)時(shí)中國(guó)進(jìn)步革命力量學(xué)習(xí)、效仿的對(duì)象，向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)是當(dāng)時(shí)知識(shí)界與革命陣營(yíng)的“流行風(fēng)潮”。在這一大勢(shì)之下，國(guó)民黨也樹(shù)立了“以俄為師”的政策方略，學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的政黨—國(guó)家體系模式，國(guó)民黨執(zhí)政時(shí)期的民國(guó)政府也實(shí)施了一系列政治現(xiàn)代化舉措。舊有的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)多把國(guó)民黨執(zhí)政打上“反動(dòng)獨(dú)裁”的標(biāo)簽，難以真正較為客觀、系統(tǒng)地對(duì)待。本文認(rèn)為國(guó)民黨模仿蘇聯(lián)建構(gòu)的政黨—國(guó)家體系建構(gòu)，也是現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的一次重要實(shí)踐，也是辜鴻銘所說(shuō)的現(xiàn)代化的“一劑藥方”。正如章開(kāi)沅先生所說(shuō)：“國(guó)民黨和共產(chǎn)黨是一根藤上的兩個(gè)瓜……兩者組織結(jié)構(gòu)均模仿蘇聯(lián)共產(chǎn)黨而言?！盵16]但為什么政黨主導(dǎo)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的國(guó)民黨“版本”就失敗了呢？下文將透過(guò)國(guó)民黨的政黨—國(guó)家體系詳細(xì)考察這一過(guò)程。

1.意識(shí)形態(tài)指導(dǎo)思想方面。國(guó)民黨的指導(dǎo)思想是三民主義，并非是馬克思列寧主義。孫中山認(rèn)為，這是基于本土的富有民族性的政治思想貢獻(xiàn)。他認(rèn)為三民主義是極為完備的，甚至超越了當(dāng)時(shí)最流行的社會(huì)主義、共產(chǎn)主義之說(shuō)。孫說(shuō)道：“所謂社會(huì)主義，共產(chǎn)主義與集產(chǎn)主義均包括在民生主義之中?！盵17]他宣稱(chēng)三民主義較共產(chǎn)主義更具包容性，更適合中國(guó)國(guó)情。但隨著國(guó)共兩黨合作后，馬列主義展示出自己非凡的解釋力，再加上中國(guó)共產(chǎn)黨的高超的意識(shí)形態(tài)宣傳藝術(shù)，對(duì)“主義立場(chǎng)急進(jìn)化”的革命青年產(chǎn)生了巨大的吸引力。革命青年也很快失去了對(duì)三民主義的興趣，這體現(xiàn)在將國(guó)民黨視為老同志，將共產(chǎn)黨視為新青年?！袄稀眲t有“老朽”“保守”之意，“崇新而鄙老”幾乎是當(dāng)時(shí)新青年的“價(jià)值觀”，國(guó)民黨意識(shí)形態(tài)指導(dǎo)思想很快在革命青年中失去生命力和感召力。

2.政治社會(huì)發(fā)展愿景規(guī)劃與行動(dòng)策略方面。國(guó)民黨的政治社會(huì)發(fā)展愿景規(guī)劃體現(xiàn)在孫中山先生制定的建國(guó)方略、五權(quán)憲法的制度設(shè)計(jì)，以及軍政、訓(xùn)政、憲政的政治現(xiàn)代化三階段。1931年，國(guó)民政府進(jìn)入訓(xùn)政時(shí)期，但是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)，訓(xùn)政被迫中斷?？箲?zhàn)勝利后，國(guó)民黨又悍然發(fā)動(dòng)內(nèi)戰(zhàn)，內(nèi)戰(zhàn)失敗敗退臺(tái)灣。國(guó)民黨雖然有著較為完備的政治社會(huì)發(fā)展愿景規(guī)劃，但由于外部環(huán)境和自身原因，幾乎沒(méi)有施行，且對(duì)當(dāng)時(shí)民眾而言沒(méi)有較大的吸引力。

3.組織網(wǎng)絡(luò)方面。國(guó)民黨在制度運(yùn)作上吸收了蘇聯(lián)政黨—國(guó)家體系的經(jīng)驗(yàn)，形成了垂直并行的黨政互動(dòng)雙軌制。在中央層面，中央執(zhí)行委員會(huì)(中執(zhí)委)在法理上是最高的權(quán)力機(jī)關(guān)，下設(shè)中常會(huì)(中央執(zhí)行委員會(huì)常務(wù)委員會(huì))主管黨務(wù)，中央政治委員會(huì)(中政會(huì))負(fù)責(zé)政務(wù)，中央軍事委員會(huì)負(fù)責(zé)軍務(wù)。中政會(huì)在法理上是國(guó)民黨最高行政機(jī)關(guān)，但在1927年后，其職能不斷被虛置，地位不斷下降?！耙蛭瘑T人數(shù)不斷膨脹，中政會(huì)逐漸變成一個(gè)大而無(wú)當(dāng)，運(yùn)轉(zhuǎn)不靈的機(jī)構(gòu)?！盵16]而且沒(méi)有軍政職務(wù)的中政會(huì)委員不過(guò)是“一個(gè)處于政治邊緣，摸不著頭腦的無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì)甚至無(wú)業(yè)的高等游民”[18]。同時(shí)，中常會(huì)的地位甚至不如虛置的中政會(huì)。黨務(wù)機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)淪為合法化的工具和橡皮圖章，中央組織體系日趨衰朽。

在地方層面，黨政雙軌制是近代以來(lái)中國(guó)央地關(guān)系的重大轉(zhuǎn)變，這意味著對(duì)地方的滲透和控制力更強(qiáng)。但是國(guó)民黨訓(xùn)政時(shí)期，要求地方進(jìn)行黨政分開(kāi)，地方黨部不能干涉地方行政事務(wù)。而且當(dāng)二權(quán)發(fā)生沖突后，中央有意偏袒行政權(quán)，斥責(zé)地方黨部不能越界，這樣一來(lái)，地方黨組織地位不斷衰落，不能有效監(jiān)督政府，成為無(wú)權(quán)無(wú)勢(shì)的部門(mén)。綜上，整個(gè)國(guó)民黨的黨政互動(dòng)的雙軌制自訓(xùn)政之后，便不斷衰落，權(quán)力虛置。

4.現(xiàn)代化取向政治精英集團(tuán)方面。政黨—國(guó)家體系的高效運(yùn)必然要依托具有現(xiàn)代治理理念，忠誠(chéng)、富有才干且有高度凝聚力的政治精英作為發(fā)展的“領(lǐng)航力量”。但是國(guó)民黨自成立之日起，派系斗爭(zhēng)就消耗著組織能量。孫中山逝世后，黨內(nèi)主要派系分裂為胡漢民、汪精衛(wèi)，蔣介石三派。隨后，北伐的節(jié)節(jié)勝利，國(guó)民黨內(nèi)部卻出現(xiàn)寧漢分裂，蔣介石被迫下野。蔣介石一統(tǒng)黨內(nèi)后，秘密建立了力行社與“CC系”，推動(dòng)著“派系”的“黨化”。黨內(nèi)派系的實(shí)體化、顯明化不斷撕裂、沖擊著這個(gè)弱勢(shì)獨(dú)裁、黨權(quán)衰朽、松弛渙散的政黨。

5.自我約束的道德規(guī)范方面。縱觀整個(gè)國(guó)民黨的黨國(guó)構(gòu)建歷程，由于缺乏高標(biāo)準(zhǔn)的黨員錄用機(jī)制，使得整個(gè)政黨黨員素質(zhì)、戰(zhàn)斗力遠(yuǎn)不如共產(chǎn)黨。在中央層面，國(guó)民黨的政黨—國(guó)家體系是以黨義治國(guó)而非黨員治國(guó)，使得關(guān)鍵職位被一批混進(jìn)來(lái)的北洋舊官僚搶占，這一現(xiàn)象被時(shí)人諷刺為“軍事北伐，政治南伐”。在地方層面，幾乎形成了一個(gè)由高級(jí)官員主導(dǎo)庇護(hù)體系，關(guān)鍵職位任命唯派系論。在鄉(xiāng)村基層，國(guó)民黨的滲透力量較弱，鄉(xiāng)紳控制著基層政權(quán)。國(guó)民黨并不能為革命青年提供施展抱負(fù)的、實(shí)現(xiàn)主義之平臺(tái)，加上黨員成分魚(yú)龍混雜，黨的形象實(shí)在不堪。國(guó)民黨也為之做了種種努力，比如“清黨”運(yùn)動(dòng)。但是“清黨”后，不僅沒(méi)有純潔隊(duì)伍，反倒加劇黨內(nèi)分裂和人才逆淘汰，使得黨更加衰朽不堪。

四、結(jié)語(yǔ)與討論

同樣學(xué)習(xí)效仿蘇聯(lián)政黨—國(guó)家體系，中國(guó)共產(chǎn)黨卻更加注重馬克思主義立場(chǎng)，以歷史唯物主義和辯證唯物主義為理論武器，批判性地繼承了蘇聯(lián)的政黨—國(guó)家體系，最終出色地完成了我國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的歷史重任。這一過(guò)程雄辯地證明，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史選擇的結(jié)果，中國(guó)特色社會(huì)主義道路更是歷史重任的揀選與賦予。中國(guó)共產(chǎn)黨的政黨—國(guó)家體系，推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛躍式發(fā)展。在農(nóng)村地區(qū)，打碎地域、血緣割裂而分散的鄉(xiāng)村社會(huì)，以人民公社運(yùn)動(dòng)、基層群眾自治制度、精準(zhǔn)扶貧和鄉(xiāng)村振興等政策、制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的現(xiàn)代化目標(biāo)。在城市地區(qū)，探索出街居制—單位制、社區(qū)制等方式，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)治理共同體的搭建和社會(huì)治理現(xiàn)代化。中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政70多年來(lái)，取得了“經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展”和“社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定”的兩大發(fā)展奇跡。這些巨大成就的“制勝密碼”就是具有巨大生命力和優(yōu)越性的中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系，也即中國(guó)共產(chǎn)黨的政黨—國(guó)家體系。