全面脫貧與鄉(xiāng)村振興銜接中貧困脆弱性問題及其治理研究

劉 惠 陳專欣

（1.西華師范大學法學院；2.西華師范大學政治與行政學院 四川南充 637002）

一、脆弱性全面脫貧與鄉(xiāng)村振興中的貧困脆弱性問題

（一）脆弱性的內涵。20世紀80年代，生態(tài)學領域的學者提出“脆弱性”這一概念，之后廣泛用于災害防治與環(huán)境治理等方面；此后，經(jīng)濟學、社會學領域的研究者從各自的角度對脆弱性給出自己的看法。脆弱性在社會科學領域的界定是：行為體遭受風險沖擊的可能性[1]，以及遭受風險沖擊后，在行為體自身應對能力、適應能力、恢復能力作用下，因外部事件強加的代價受損失的可能性。脆弱性包括遭受的風險沖擊和應對能力兩方面。研究過程中，控制其他變量因素，若在具有相同風險抵御能力的情況下，風險沖擊和脆弱性之間是正向關系；若受到的風險沖擊相同，那么風險抵御能力與脆弱性之間呈現(xiàn)反比例關系。

其中，行為體遭受的風險沖擊常常包括自然災害、市場波動、個人健康等等，各種風險疊加對行為體產(chǎn)生交互影響。行為體的風險應對能力包括風險預防能力、風險抵御能力與恢復能力等。風險預防能力由主體對風險的認知水平、風險預警機制的完善程度等決定；風險抵御能力與恢復能力受資源稟賦、經(jīng)濟收入、社會保障制度、年齡結構等多種因素影響。貧困僅是基于既成狀況的分析，且沒有預測，描述的是當前狀態(tài)；與貧困研究不同，貧困脆弱性是基于風險沖擊與應對能力的對比分析，進一步描述未來的可能性，描述的是預期狀態(tài)。因此，風險、能力就成為分析的重點。

綜上，本文將脆弱性界定為：行為體遭受風險沖擊后，在行為體自身應對能力、適應能力、恢復能力作用下，因外部事件強加的代價受損失的可能性。

（二）貧困脆弱性的內涵。在貧困脆弱性的視角下，貧困和脆弱性既相互區(qū)別又相互聯(lián)系，雖然兩者不是同一個概念，但卻可以被理解為一個問題在不同時間的表現(xiàn)形式。貧困是一種既成狀態(tài)。即家庭（個人）收入或福利水平在某一社會標準下的既成狀態(tài)。貧困發(fā)生有三個階段：風險事件的沖擊-面對風險的響應-收入損失或福利降低。而脆弱性是潛在的致貧風險對家庭（個人）造成沖擊，并使家庭（個人）陷入貧困的可能性。可以看出，脆弱性是對貧困發(fā)生前兩個階段的評估，并在評估結果的基礎上對貧困發(fā)生第三階段的預測。由此，本文將貧困脆弱性界定為：個人或家庭遭受風險沖擊并進行應對后，福利水平或生活質量下降到某一社會公認水平之下的可能，貧困脆弱性由風險沖擊和應對能力強弱對比構成。與以往的貧困問題研究不同，把脆弱性引入貧困問題，可以通過貧困前的預測和干預，有針對性地設計方案在貧困發(fā)生前有效制止貧困發(fā)生[2]，預防脫貧不穩(wěn)定戶陷入貧困。

《意見》指出，脫貧攻堅結束后設置五年過渡期，工作任務上從集中資源支持脫貧攻堅轉向鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進鄉(xiāng)村振興。由此可見，鞏固拓展脫貧成果是鄉(xiāng)村振興實施的前提和基礎，全面脫貧與鄉(xiāng)村振興有效銜接的第一要務就是鞏固拓展脫貧攻堅成果，那么其具體化的要求即防止返貧問題發(fā)生，而脫貧不穩(wěn)定戶由于其應對風險能力不足而在面對風險沖擊時更容易陷入貧困的特性即高貧困脆弱性，具備高貧困脆弱性的脫貧不穩(wěn)定戶也常常成為返貧人群的主體。脫貧攻堅向鄉(xiāng)村振興銜接過程中，產(chǎn)業(yè)扶貧的邊際效益下降、益貧性作用不足是經(jīng)濟風險沖擊的集中表現(xiàn)，也是脫貧不穩(wěn)定戶高貧困脆弱性的直接原因；政策延續(xù)的長效機制不完善，政策脫鉤方法、過渡方式簡單導致政策懸崖效應，將給脫貧不穩(wěn)定戶造成極大的社會風險沖擊。而貧困脆弱性預測家庭可能遭受的風險及其后果，其評估結果提供一種警示性、預測性的視角，若能降低上述經(jīng)濟風險、社會風險發(fā)生的概率或者提高脫貧不穩(wěn)定戶的風險應對能力，就可以大大降低脆弱性，從而避免脫貧不穩(wěn)定戶遭受風險后的返貧問題，以降低貧困脆弱性為著力點的治理思路為鞏固脫貧攻堅成果提供了切實可行的對策路徑。

二、全面脫貧與鄉(xiāng)村振興銜接中貧困脆弱性的生成原因

（一）幫扶對象識別、監(jiān)測不到位誘發(fā)貧困脆弱性。政策排斥是貧困脆弱性產(chǎn)生的原因之一，即政府頒布的各種政策和規(guī)定不能對社會群體進行全覆蓋，總存在部分社會群體被排除在某些特定的政策之外，從而無法享受到與其他社會成員同等的政策福利。

在全面脫貧與鄉(xiāng)村振興銜接過程中，政策排斥具體體現(xiàn)為貧困人口識別機制不完善，導致脫貧不穩(wěn)定戶被排斥在政策關注范圍外，導致其貧困脆弱性加劇。全面脫貧與鄉(xiāng)村振興銜接的基礎性任務是鞏固拓展脫貧攻堅成果，脫貧不穩(wěn)定戶往往是返貧問題的重點群體。幫扶對象的識別是幫扶開展的首要工作，在精準扶貧階段，國家圍繞消除絕對貧困、滿足農(nóng)民最基本的生存需要劃定貧困線，以2013年農(nóng)民人均純收入2736元（相當于2010年2300元不變價）的國家農(nóng)村扶貧標準為識別標準，對每個貧困戶建檔立卡，由此實現(xiàn)了對貧困戶和貧困村的精準識別。但對脫貧不穩(wěn)定戶的界定以及相應的幫扶救濟機制以省為單位各自開展而缺乏統(tǒng)一的標準，在這種情況下，由于各個省獨立設置自己的監(jiān)測標準和幫扶機制，脫貧不穩(wěn)定戶的數(shù)量和實質貧困情況存在極大的地域差異；另外，由于不同省份經(jīng)濟發(fā)展水平的差距以及對脫貧不穩(wěn)定戶幫扶機制、幫扶力度的不同，幫扶效果以及脫貧不穩(wěn)定戶接受幫扶之后的家庭狀況存在巨大差異，勢必給中央政府核定脫貧攻堅成果鞏固情況造成巨大的障礙，甚或是因為監(jiān)測幫扶效果的地域差異導致個別省份監(jiān)測幫扶成果能通過自主考核但無法通過國家考核的尷尬局面。目前，在各省分治的情況下，部分脫貧不穩(wěn)定群體極易被排斥在政策福利之外，導致其貧困脆弱性增高而增加返貧的可能。

（二）產(chǎn)業(yè)幫扶益貧性不足加重貧困脆弱性。產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅戰(zhàn)中的重要舉措，也是中國特色扶貧開發(fā)的重要內容，為貧困群體擺脫收入性的貧困做出巨大貢獻；產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興高效推進的首要舉措，也是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標。做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展銜接的工作給全面脫貧向鄉(xiāng)村振興轉變注入強大動力，但產(chǎn)業(yè)銜接工作沒有順利過渡，扶貧產(chǎn)業(yè)、振興產(chǎn)業(yè)也將轉化為新的市場風險影響脫貧攻堅成果鞏固。

依靠政府扶持的扶貧產(chǎn)業(yè)短期內尚未形成完整獨立的產(chǎn)業(yè)鏈，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性差，在扶貧政策撤資后，缺少政策幫扶的產(chǎn)業(yè)難以在激烈的市場競爭中生存。很多地方在產(chǎn)業(yè)扶貧中地方政府始終占主導地位，對資源分配有很強的話語權，而一旦政府支持力度減弱，扶持項目、農(nóng)戶自身如何面對市場風險，如何提高自身的經(jīng)營能力仍是需要解決的大問題；另外，脫貧攻堅時期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展成績是政府基于短期效益的運動式扶貧，后期管理維護及發(fā)展需要給予更多系統(tǒng)全面的關注，鄉(xiāng)村振興中若未能全盤系統(tǒng)考慮將破壞現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)扶貧成果，加大脫貧不穩(wěn)定戶的貧困脆弱性[3]。

政府代替市場發(fā)揮功能，大部分扶貧產(chǎn)業(yè)受行政推動的影響遠遠大于市場自發(fā)機制。具體表現(xiàn)在，扶貧產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)由幫扶單位、駐村工作隊指定農(nóng)戶進行特定的農(nóng)業(yè)種植和畜牧業(yè)養(yǎng)殖，銷售環(huán)節(jié)通過對點幫扶的機制銷售產(chǎn)品。盡管提出的初衷是幫助農(nóng)民增收，但是在自然環(huán)境、市場要素等多重風險交織的情況下，扶貧產(chǎn)業(yè)存在著可持續(xù)機制不健全、與市場聯(lián)系不緊密、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定等方面的問題，比如，扶貧產(chǎn)業(yè)趨同化現(xiàn)象明顯，根據(jù)國家鄉(xiāng)村振興局發(fā)布的宣傳材料可以看出，產(chǎn)業(yè)扶持項目主要集中在茶葉、食用菌（香菇、木耳）、藥物等種植業(yè)，牛羊等畜牧養(yǎng)殖業(yè)。當前，部分扶貧產(chǎn)業(yè)前期缺乏充分的調查，盲目復制推廣，沒有立足自身區(qū)位優(yōu)勢及自然條件，在培育扶貧產(chǎn)業(yè)過程中沒有認真挖掘地域特色，盲目投產(chǎn)興辦產(chǎn)業(yè)，容易導致產(chǎn)能過剩，價格波動過大，有的農(nóng)產(chǎn)品甚至嚴重滯銷，農(nóng)戶及市場主體遭受嚴重損失。

產(chǎn)業(yè)扶貧的益貧性低，農(nóng)戶難以在扶貧產(chǎn)業(yè)中獲益。產(chǎn)業(yè)扶貧是扶貧過程的重要造血手段，能為貧困地區(qū)提供持續(xù)的發(fā)展能力，扶貧收益相比其他手段更顯著。因而，地方政府在扶貧資金的分配上會傾向于地方的“明星產(chǎn)業(yè)”，期望通過明星產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)戶發(fā)展，“精英俘獲”的現(xiàn)象在扶貧資金分配上常常難以避免。但現(xiàn)實情況是，這些產(chǎn)業(yè)往往與當?shù)刎毨艚Y合程度不足，難以有效覆蓋適宜開展產(chǎn)業(yè)扶貧的貧困戶；缺乏勞動技術和參與資金的貧困戶難以進入到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等活動中，產(chǎn)業(yè)扶貧的政策紅利依舊難以惠及脫貧不穩(wěn)定戶，脫貧不穩(wěn)定戶的自我發(fā)展能力也未得到有效提高，從而產(chǎn)生較高的貧困脆弱性，加大脫貧不穩(wěn)定戶的返貧風險。

（三）政策延續(xù)長效機制不完善加劇貧困脆弱性。貧困脆弱性是由風險因素和應對風險的能力兩方面構成的，當應對風險能力不足時，農(nóng)戶容易產(chǎn)生較高的貧困脆弱性。脫貧攻堅時期，政策扶持的時效上偏重于突擊性，效果上偏向于特惠性，這種政策環(huán)境下的脫貧不穩(wěn)定戶自我發(fā)展能力是有限的，由此表現(xiàn)出較高的貧困脆弱性。

幫扶政策從特惠性轉向普惠性，政策福利的針對性優(yōu)勢消解。為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，我國政府實施了一系列特惠性的非常規(guī)政策，比如，建檔立卡的貧困人口可以在縣域定點醫(yī)院享受“先診療，后付費”“一站式結算”服務，貧困縣可以享受義務教育“兩免一補”政策。但短期內特惠性福利政策對貧困戶生活條件的改善并沒有豐富貧困戶的發(fā)展機會，貧困戶的自我發(fā)展意識并未獲得提高，反而容易使其滋生“等、靠、要”的惰性思維；短期“投喂式的幫扶”也并沒有幫助貧困戶培養(yǎng)出足夠的自我造血能力，農(nóng)民主體自身可持續(xù)性發(fā)展能力尚未形成。而鄉(xiāng)村振興任務更強調綜合性、全面性及長效性，關注農(nóng)民的內生驅動力、農(nóng)村地區(qū)的民生與社會保障、基礎設施狀況、生態(tài)環(huán)境等系列問題，政策考量上更有全局性與整體性。短期內集中性政策資源所釋放的政策紅利減小，農(nóng)戶所獲得的直接幫扶和間接受益大量減少，農(nóng)戶外生資源驅動力減弱而自身的內生驅動力不足，在風險沖擊下則表現(xiàn)出更大的不穩(wěn)定性，因此，脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興之間的銜接平順與否對脫貧不穩(wěn)定戶的返貧風險產(chǎn)生直接影響。

三、全面脫貧與鄉(xiāng)村振興銜接中貧困脆弱性治理對策

（一）構建科學識別機制，加強監(jiān)測幫扶。

第一，科學制定脫貧不穩(wěn)定戶的識別線。一方面，將全國性的識別線作為脫貧不穩(wěn)定戶認定劃分的上限，各地識別線的設定不能高于此上限，由此才能實現(xiàn)對脫貧不穩(wěn)定戶的應保盡保；另一方面，根據(jù)各地區(qū)發(fā)展狀況，綜合考量各地區(qū)的收入水平及消費水平，靈活設置識別標準，實現(xiàn)脫貧不穩(wěn)定戶的全識別、全覆蓋。

第二，加強監(jiān)測信息整合、優(yōu)化貧困監(jiān)測指標。在科學識別脫貧不穩(wěn)定戶的基礎上，需要從農(nóng)戶的收入情況、健康狀況、子女教育等多重指標開展動態(tài)持續(xù)的監(jiān)測評價，重點關注“兩不愁三保障”脫貧攻堅核心指標；另外要整合鄉(xiāng)村振興局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、地方監(jiān)測等多個信息采集渠道，減少信息重復現(xiàn)象，通過開放權限實現(xiàn)各層級部門的信息互通。

第三，落實針對性幫扶政策。在科學識別、動態(tài)監(jiān)測的基礎上照缺什么、補什么的原則，落實針對性幫扶政策措施，及時消除返貧致貧風險。

（二）實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)獨立可持續(xù)發(fā)展，完善利益聯(lián)結機制。

第一，增強產(chǎn)業(yè)市場競爭力，降低對政府扶持的依賴。扶貧產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展很大程度上借助于政府運動式治理的政策福利，因此在銜接過程中必須降低其對政府的依賴，將其培養(yǎng)成獨立參與市場的主體。一是充分發(fā)揮市場決定性作用，及其在市場配置中的靈活優(yōu)勢，加快構建統(tǒng)一開放，競爭有序的市場體系；二是完善產(chǎn)權制度和要素市場化配置改革，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)營模式上，注重培育新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體[4]，讓企業(yè)、農(nóng)民合作社、農(nóng)民合作組織等成為面對市場、參與競爭、自我決策、自擔風險的獨立經(jīng)營主體。在此基礎上，立足地區(qū)資源稟賦、基礎條件的特色，從產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、品牌等多方面多維促進產(chǎn)業(yè)扶持的特色化，在市場競爭中保持穩(wěn)定的競爭力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

第二，完善產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結機制，提升產(chǎn)業(yè)益貧效應。首先，地方政府要給予信貸融資、土地使用等方面的政策便利，提升地方扶貧產(chǎn)業(yè)市場化參與能力，為貧困地區(qū)聚集資源要素。在此基礎上，完善產(chǎn)業(yè)扶貧組織模式和利益聯(lián)結機制，組織對接脫貧不穩(wěn)定戶，開展技能培訓、提供就業(yè)崗位，讓脫貧不穩(wěn)定戶真正嵌入產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、供應鏈，實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增收。另外，通過農(nóng)業(yè)的電商化、組織化和村集體經(jīng)濟的發(fā)展，彌補小農(nóng)幫扶缺位短板，為小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營提供多元化、全方位的服務，實現(xiàn)電商帶動小農(nóng)、組織聯(lián)合小農(nóng)，從而將小農(nóng)吸納進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，健全利益互聯(lián)互享、風險共擔機制，提高小農(nóng)自我發(fā)展能力[5]；類似的，通過經(jīng)營型帶動、就業(yè)型帶動、資產(chǎn)收益型帶動等多種方式將農(nóng)戶吸納到產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資產(chǎn)收益中來。

（三）做好政策銜接轉化，降低政策波動風險。

第一，延續(xù)扶貧政策對脫貧不穩(wěn)定戶的兜底幫扶。要對現(xiàn)行扶貧政策的延續(xù)或者脫鉤做好研究；保留短期內必要的“救急難”性質的政策，又要接續(xù)并完善長遠的鄉(xiāng)村發(fā)展；區(qū)分需要取消、接續(xù)、完善的政策，扶貧過程中那些行之有效的政策，可以延續(xù)的繼續(xù)延續(xù)，需要取締的研究好平順過渡的方法，推動部分臨時性、超常規(guī)的政策向長效化、常態(tài)性轉化。

第二，積極推動特惠性政策向普惠性政策轉變。對于幫扶政策的銜接轉化，既要適當保留特惠性社會保障救助政策，又要積極開發(fā)普惠性社會福利政策和公共服務；要結合各地區(qū)實際情況，合理兼顧不同群體利益訴求，在普惠與特惠之間、特定瞄準與普遍福利之間、在不斷提高幫扶水平與防止產(chǎn)生福利依賴之間解決好平衡問題[6]，并以“優(yōu)化脫貧不穩(wěn)定戶的自我發(fā)展能力”為目標，逐漸減低其對特惠性政策的依賴，培養(yǎng)其應對風險挑戰(zhàn)的能力。