檢察建議的效力提升路徑探索

李 娟

(北京市大興區(qū)人民檢察院 第三檢察部，北京 102600)

一、檢察建議的價(jià)值

2019年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出，到中華人民共和國(guó)成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，需要承擔(dān)時(shí)代責(zé)任。為了更好發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的職能，檢察建議越來(lái)越多地出現(xiàn)在司法實(shí)踐過(guò)程中。檢察建議就是為了滿足人民群眾對(duì)新時(shí)代法治、公平的更高要求而誕生的。2020年，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍要求，提升檢察建議質(zhì)量，要做成剛性、做到剛性。

(一)檢察建議的主要作用

檢察建議是人民檢察院依法履行法律監(jiān)督職能，參與社會(huì)治理，維護(hù)司法公正，促進(jìn)依法行政，預(yù)防和減少違法犯罪，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，維護(hù)個(gè)人和組織合法權(quán)益，保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要方式。簡(jiǎn)言之，檢察機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力的過(guò)程中，通過(guò)檢察建議這種參與社會(huì)治理的方式達(dá)到預(yù)防和減少犯罪的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)合法權(quán)益的法律效果和社會(huì)效果的有效統(tǒng)一。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)的一種表意行為，是在行使公權(quán)力時(shí)制發(fā)的法律文書，這種法律文書兼具強(qiáng)制性和說(shuō)理性兩種效力。從文義表面解釋來(lái)看，檢察建議本身是一種建議，是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)所制發(fā)的一種法律文書；從監(jiān)督職能來(lái)看，檢察建議是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理和社會(huì)能力現(xiàn)代化的一種具體體現(xiàn)；從現(xiàn)有規(guī)定看，檢察建議是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理、行使法律監(jiān)督權(quán)的綜合體現(xiàn)。將檢察建議的特征定性為從屬性、協(xié)商性、弱權(quán)力性和法律效果不確定性較為穩(wěn)妥。檢察建議的從屬性表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中，有必要制發(fā)檢察建議，才會(huì)制發(fā)。檢察建議不是單獨(dú)存在，而是依附檢察機(jī)關(guān)辦案的衍生物。檢察建議的協(xié)商性體現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要制發(fā)檢察建議時(shí)，要先與被制發(fā)單位或組織溝通，示意檢察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議的目的，爭(zhēng)取被制發(fā)單位或組織的理解和支持后，制發(fā)檢察建議。在一定程度上，檢察建議的制發(fā)并非單方強(qiáng)制性操作。檢察建議的弱權(quán)力性表現(xiàn)為檢察建議的法律效力不同于起訴書、量刑建議書等其他法律文書，它的本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，而起訴書、量刑建議書則具有強(qiáng)制性的法律效力，不存在被告人是否配合的情形?；谝陨蠋c(diǎn)，檢察建議效力的發(fā)揮必須依附于其他因素，因而其法律效果很不確定，法律效力難以得到保障。

(二)檢察建議的發(fā)展歷程

我國(guó)檢察建議最早起源于1991年最高人民檢察院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》。該決定要求檢察機(jī)關(guān)避免機(jī)械辦案，它將檢察建議范圍擴(kuò)展到貪污、賄賂、侵權(quán)、瀆職及其他刑事犯罪案件，通過(guò)找尋制度、管理、思想等方面的疏漏，提出檢察建議，推動(dòng)有關(guān)單位堵塞漏洞、改進(jìn)措施、完善制度、強(qiáng)化管理、提高認(rèn)識(shí)，從而預(yù)防和減少犯罪[1]。1992年頒布的《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)貪污賄賂犯罪預(yù)防工作的通知》明確提出，結(jié)合貪污賄賂犯罪案件，制發(fā)可操性的檢察建議，幫助發(fā)案單位疏堵結(jié)合，完善約束機(jī)制。1995年頒布的《中華人民共和國(guó)檢察官法》指出，檢察建議成效顯著的，應(yīng)給予檢察官獎(jiǎng)勵(lì)[2]。1998年強(qiáng)調(diào)，檢察機(jī)關(guān)有提出預(yù)防犯罪的建議，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理預(yù)防的定位要求。1999年頒布的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中，針對(duì)刑事犯罪的違法所得，規(guī)定可以制發(fā)檢察建議。2001年頒布的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)定》明確指出，符合本規(guī)定的檢察建議條件且確有必要的，人民檢察院向人民法院或者有關(guān)單位提出檢察建議。2009年頒布的《檢察建議工作規(guī)定(試行)》首次對(duì)檢察建議作出了具體細(xì)化的規(guī)定，明確了檢察建議的定義、基本原則、適用范圍、制發(fā)主體等內(nèi)容。之后，檢察建議正式進(jìn)入民事訴訟和行政訴訟的領(lǐng)域中。2019年頒布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》闡明了檢察建議的概念、五種類型、異議權(quán)等內(nèi)容。至此，檢察建議進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。2021年頒布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，不僅重申檢察建議是刑事、民事、行政領(lǐng)域的檢察監(jiān)督手段，還規(guī)定了被建議對(duì)象對(duì)制發(fā)檢察建議的異議權(quán)救濟(jì)的兩種方式——書面說(shuō)明情況或者提出復(fù)議。2021年頒布的《檢察機(jī)關(guān)開展檢察建議工作有關(guān)問(wèn)題的解答》，細(xì)化了檢察建議的制發(fā)主體、流程、異地制發(fā)、備案等十個(gè)問(wèn)題。檢察建議作為中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度的特色法治產(chǎn)品，其演變歷程也代表了人民群眾對(duì)檢察工作和法治需求的殷切期盼。

(三)檢察建議的現(xiàn)實(shí)功能

理論界存在對(duì)檢察建議性質(zhì)的不同觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是權(quán)力行為說(shuō)，認(rèn)為檢察建議是檢察機(jī)關(guān)行使綜合性法律監(jiān)督權(quán)的行為表現(xiàn)；第二種觀點(diǎn)是非權(quán)力行為說(shuō)，認(rèn)為檢察建議不是檢察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，而是延伸后的法律監(jiān)督職權(quán)的行為表現(xiàn)；第三種觀點(diǎn)是權(quán)力行為說(shuō)和非權(quán)力行為說(shuō)部分交叉說(shuō)，該觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)具有法律監(jiān)督和社會(huì)治理兩種功能。其中部分交叉說(shuō)觀點(diǎn)更為妥當(dāng)，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，進(jìn)一步促進(jìn)了檢察權(quán)的運(yùn)行，提高訴訟效率，延伸三個(gè)效果的有機(jī)統(tǒng)一，強(qiáng)化法律監(jiān)督。此外，檢察建議還具備糾錯(cuò)、完善、救濟(jì)、反腐、警示等功能。

二、檢察建議的法律邊界

(一)檢察建議的現(xiàn)狀

司法實(shí)踐中，檢察建議常因制發(fā)單位不同、部門不同會(huì)導(dǎo)致不同的法律效果。檢察建議的工作也飽受爭(zhēng)議。對(duì)于制發(fā)主體而言，有的認(rèn)為民事、行政領(lǐng)域才可以制發(fā)檢察建議；有的認(rèn)為制發(fā)檢察建議是滿足檢察官工作業(yè)績(jī)的一項(xiàng)考核指標(biāo)；有的認(rèn)為案多人少，制發(fā)檢察建議，加重工作負(fù)擔(dān)，屬于多此一舉；有的認(rèn)為檢察建議只是就案談案，提出的建議不具有普適性。對(duì)于被制發(fā)對(duì)象而言，有的認(rèn)為檢察建議工作的開展，取決于其愿不愿意配合檢察機(jī)關(guān)；有的認(rèn)為檢察建議沒(méi)有約束力，缺少履行此項(xiàng)工作的積極性。無(wú)論是檢察建議的制發(fā)主體還是被制發(fā)對(duì)象，都對(duì)檢察建議工作推進(jìn)存有疑慮，所以檢察建議這項(xiàng)工作的開展要滯后于檢察機(jī)關(guān)的其他工作。

(二)檢察建議效力的“柔”與“剛”

目前，檢察建議的相關(guān)規(guī)定還只能溯源到檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)定，即《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》。新修訂的《民事訴訟法》將檢察建議類型分為再審類、糾正個(gè)案違法行為類、類案類。再審類檢察建議適用于個(gè)案結(jié)果有錯(cuò)誤、違法情形，制發(fā)再審類檢察建議，維護(hù)法律統(tǒng)一、正確實(shí)施；糾正個(gè)案違法行為類檢察建議適用于有違法情形的個(gè)案行為，制發(fā)檢察建議有助于及時(shí)糾偏，防止案件向錯(cuò)誤的方向滑動(dòng)；類案類檢察建議主要是對(duì)重大隱患、普遍性、傾向性的違法問(wèn)題，需要引起重視予以解決的糾正違法類建議，同時(shí)是對(duì)行政機(jī)關(guān)所存在的監(jiān)管漏洞或者執(zhí)法不規(guī)范所作出的提示，雖然尚未達(dá)到違法程度，但是基于社會(huì)治理和法律監(jiān)督的宏觀角度，檢察機(jī)關(guān)亦有權(quán)責(zé)提出[3]。不過(guò)以上情形只適用于民事領(lǐng)域的檢察建議，并不涵蓋其他領(lǐng)域?！度嗣駲z察院檢察建議工作規(guī)定》明確檢察建議的類型包含再審型、糾正違法型、公益訴訟型、社會(huì)治理型和兜底型[4]?！稒z察機(jī)關(guān)開展檢察建議工作有關(guān)問(wèn)題的解答》規(guī)定了公益訴訟檢察建議和社會(huì)治理檢察建議在制發(fā)對(duì)象、監(jiān)督事由、建議內(nèi)容方面作了區(qū)分規(guī)定，糾正違法建議檢察建議適用范圍有四種，即法院在民行領(lǐng)域?qū)徟小?zhí)行中這三種違法和刑事訴訟全流程中普遍、傾向性的違法，可適用糾正違法建議檢察建議。

司法辦案人員在辦案過(guò)程中會(huì)接觸到檢察建議、檢察意見(jiàn)、糾正違法通知書、量刑建議書等不同類型的法律文書，但真正能區(qū)分檢察建議和其他法律文書的人并不多。檢察意見(jiàn)最初適用于人民檢察院對(duì)決定不起訴的案件，向主管機(jī)關(guān)提出對(duì)被不起訴人給予行政處罰、行政處分等措施，與不起訴決定書一并送達(dá)有關(guān)主管機(jī)關(guān)，提出糾正意見(jiàn)及檢察意見(jiàn)時(shí)適用的法律文書。后來(lái)，法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在減刑、假釋案件、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件、死刑復(fù)核案件中有權(quán)提出書面意見(jiàn)，即檢察意見(jiàn)。量刑建議書是人民檢察院就被告人的違法行為向人民法院提出量刑的程序性建議文書。糾正違法通知書是人民檢察院在辦案全過(guò)程中，糾正公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)或人民法院審判活動(dòng)的違法行為提出的司法文書。糾正違法建議檢察建議和糾正違法通知書的相同點(diǎn)是對(duì)人民檢察院發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)、人民法院有違法行為提出糾正違法的法律文書。但法律并未規(guī)定糾正違法建議檢察建議和糾正違法通知書的區(qū)別，從字面上看僅是叫法不同，實(shí)際上他們是包含還是交叉的關(guān)系，并沒(méi)有界定清楚。如果二者是包含關(guān)系，那糾正違法建議檢察建議是否可以理解為在民事、行政、刑事、執(zhí)行等領(lǐng)域存在違法，但違法程度尚未達(dá)到嚴(yán)重程度適用的法律文書，而糾正違法通知書能否理解為經(jīng)過(guò)糾正違法建議檢察建議仍未得到糾正，并且嚴(yán)重違法才適用的法律文書。如果二者是交叉關(guān)系，則糾正違法建議檢察建議和糾正違法通知書是發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)、人民法院在刑事訴訟活動(dòng)中有違法行為，可以選擇其中一個(gè)法律文書來(lái)達(dá)到糾正違法的目的，但糾正違法建議檢察建議還可以監(jiān)督執(zhí)行領(lǐng)域程度的實(shí)體違法和程序違法，這是糾正違法通知書并不涉及的部分。

《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第一百七十七條第三款規(guī)定，發(fā)現(xiàn)被不起訴人需要給予行政處罰等措施的，人民檢察院有權(quán)向單位提出檢察意見(jiàn)并移送處理。該規(guī)定不涉及人民檢察院的自由裁量權(quán)，是一項(xiàng)強(qiáng)制性的規(guī)定。量刑建議書是人民檢察院對(duì)被告人可能判處的刑期提出量刑建議，僅屬于程序性的文書，不涉及檢察機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。上述文書具有訴訟化剛性特征，檢察建議書具有非剛性的傾向[5]。實(shí)踐中，有的辦案人將檢察建議與檢察意見(jiàn)混用，用檢察建議代替其他法律文書的制發(fā)。另外，社會(huì)治理檢察建議、公益訴訟檢察建議的法律效力多表現(xiàn)為啟動(dòng)程序非實(shí)體性處分、強(qiáng)制性但非命令性。檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)備制發(fā)社會(huì)治理檢察建議、公益訴訟檢察建議時(shí)，代表社會(huì)治理檢察建議，公益訴訟檢察建議的程序也要被啟動(dòng)。非實(shí)體性是指檢察機(jī)關(guān)只是將其在辦案中發(fā)現(xiàn)被制發(fā)單位或組織有需要整改的情況，告知被制發(fā)單位或組織要及時(shí)整改，并敦促、監(jiān)督整改成效，并非檢察機(jī)關(guān)親自整改[6]。社會(huì)治理檢察建議、公益訴訟檢察建議具有強(qiáng)制性效力，是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)制發(fā)檢察建議后，被制發(fā)單位或組織會(huì)根據(jù)檢察建議上整改期限的要求限期整改，否則將承擔(dān)不良的法律后果。值得注意的是這種整改并非強(qiáng)制的命令性。因此，從社會(huì)治理檢察建議、公益訴訟檢察建議的法律效力來(lái)看，兼具“剛”性和“柔”性，只是“柔”性多于“剛”性。

三、檢察建議的典型案例

2018年10月，最高人民檢察院向教育部制發(fā)“一號(hào)檢察建議”，目的是預(yù)防和杜絕校園性侵問(wèn)題[8]。之后，最高人民檢察院就規(guī)范法院公告送達(dá)方式、金融領(lǐng)域監(jiān)管、窨井“吃人”、虛假訴訟、網(wǎng)絡(luò)空間、寄遞行業(yè)安全監(jiān)管等問(wèn)題陸續(xù)制發(fā)了檢察建議。2022年2月，最高人民檢察院就安全生產(chǎn)溯源治理問(wèn)題向應(yīng)急管理部制發(fā)了“八號(hào)檢察建議”[9]。從效果上看，每份檢察建議的制發(fā)，都取得了訴源治理的明顯成效，充分體現(xiàn)了最高人民檢察院積極參與社會(huì)治理的決心和勇氣。

最高人民檢察院向應(yīng)急管理部制發(fā)“八號(hào)檢察建議”，并抄送多部門。建議的具體內(nèi)容包括：一是充分發(fā)揮對(duì)安全生產(chǎn)工作的綜合監(jiān)督管理職能，督促落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的重要決策部署；二是預(yù)防為主，防患未然，抓好保障安全生產(chǎn)工作，構(gòu)建生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)安全生產(chǎn)信用體系，對(duì)失信企業(yè)實(shí)行聯(lián)合懲戒；三是加大監(jiān)管力度，嚴(yán)厲查處執(zhí)法監(jiān)管人員的失職瀆職行為；四是督促企業(yè)履行主體責(zé)任，增強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)內(nèi)生動(dòng)力，構(gòu)建安全生產(chǎn)管理體系，提升企業(yè)安全水平。

“八號(hào)檢察建議”是檢察機(jī)關(guān)對(duì)生產(chǎn)安全領(lǐng)域履行法律監(jiān)督的具體體現(xiàn)，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)對(duì)“以人民為中心、生命至上”原則的生動(dòng)詮釋。檢察機(jī)關(guān)將監(jiān)督權(quán)前移，建立企業(yè)生產(chǎn)安全信用體系，對(duì)失信企業(yè)給予行政處罰，起到了良好的警示作用。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)仍保持事后監(jiān)督的權(quán)力，對(duì)于造成重大責(zé)任事故的，要追究相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任，對(duì)于未造成生產(chǎn)安全事故的，也要追究安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的失職、瀆職行為，切實(shí)堵住安全生產(chǎn)領(lǐng)域的隱患和漏洞，營(yíng)造安全生產(chǎn)領(lǐng)域風(fēng)清氣正的良好氛圍?！鞍颂?hào)檢察建議”既體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的能動(dòng)履職，也實(shí)現(xiàn)了安全生產(chǎn)領(lǐng)域的溯源治理。

“八號(hào)檢察建議”的“剛性”表現(xiàn)在以下幾方面：一是聯(lián)合多部門建立企業(yè)生產(chǎn)安全信用體系，從交通運(yùn)輸、銀行資金流入等多環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)于失信企業(yè)先予以警告，對(duì)于仍不改正的，再處以罰款、停業(yè)整頓，甚至關(guān)停等處罰，讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)做到不敢觸碰失信底線，更好地搭建該領(lǐng)域的信用體系；二是對(duì)于執(zhí)法監(jiān)管人員的失職瀆職行為，要嚴(yán)肅查處追責(zé)，做到應(yīng)查盡查，確保監(jiān)管領(lǐng)域不出紕漏；三是對(duì)于被制發(fā)檢察建議的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，檢察機(jī)關(guān)要及時(shí)跟蹤督促，了解監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的整改和反饋情況，并督促企業(yè)樹立履行主體責(zé)任的意識(shí)；四是最高人民檢察院除了向應(yīng)急管理部制發(fā)“八號(hào)檢察建議”，同時(shí)還抄送多部門，這說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)建立檢察建議抄送機(jī)制，同時(shí)接受其他部門的監(jiān)督，真正做到“內(nèi)外”監(jiān)督相結(jié)合。

四、檢察建議的完善路徑

(一)厘清概念間的法律邊界

當(dāng)前，《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》僅屬于檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作規(guī)定，而非對(duì)外、公開化的法律規(guī)定，因此檢察建議的類型劃分、等級(jí)效力還是有所欠缺的。如果將再審型、糾正違法型、公益訴訟型、社會(huì)治理型的檢察建議概念以法條形式納入更高層級(jí)的法律層面，將再審檢察建議、糾正違法檢察建議、公益訴訟檢察建議定性為訴訟類檢察建議，社會(huì)治理檢察建議定性為非訴訟類檢察建議，邊界就清晰了。可沿用新修訂的《民事訴訟法》將再審類檢察建議、糾正違法檢察建議納入刑事等領(lǐng)域的立法。再審檢察建議適用于個(gè)案結(jié)果有錯(cuò)誤、違法情形；糾正違法檢察建議適用于個(gè)案行為有違法情形；公益訴訟檢察建議適用于因行政機(jī)關(guān)違法行為或者不作為致公共利益受損害產(chǎn)生的法律監(jiān)督；社會(huì)治理檢察建議適用于管理漏洞、法制宣傳不到位、制度缺位等問(wèn)題引發(fā)的法律監(jiān)督[10]。

最直接的協(xié)調(diào)生產(chǎn)方式就是成果利用型，即利用國(guó)情數(shù)據(jù)成果來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)的生產(chǎn)更新，或者反之。采用這種方式也可以在一定程度上提高工作效率，但從本質(zhì)上看還是分別進(jìn)行生產(chǎn)，仍然存在許多重復(fù)性工作和數(shù)據(jù)冗余。本文中融合生產(chǎn)方法其核心是將國(guó)情數(shù)據(jù)與基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，構(gòu)建兼顧兩者需求的生產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，并圍繞生產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行更新生產(chǎn)，最終成果可從生產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)中抽取。其實(shí)現(xiàn)技術(shù)流程如圖1。

糾正違法檢察建議和糾正違法通知書的關(guān)系被認(rèn)定為包含和被包含的關(guān)系：糾正違法建議檢察建議可理解為在民事、行政、刑事、執(zhí)行等領(lǐng)域存在違法，但違法程度尚未達(dá)到嚴(yán)重程度適用的法律文書；糾正違法通知書則理解為經(jīng)過(guò)制發(fā)糾正違法建議檢察建議，但仍未得到糾正，并且違法程度嚴(yán)重，才需要適用的法律文書。在不需要啟動(dòng)再審程序、糾正不嚴(yán)重違法行為的前提下，適用再審檢察建議、糾正違法檢察建議，便于檢察人員對(duì)相關(guān)概念有清晰的了解，更好地做好檢察工作。

另外，要嚴(yán)格區(qū)分檢察意見(jiàn)和檢察建議：檢察意見(jiàn)制發(fā)的對(duì)象不包含企事業(yè)單位、社會(huì)組織；而檢察建議是直接制發(fā)給行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織因存在違法行為或者不作為、管理監(jiān)督存在漏洞等問(wèn)題直接進(jìn)行的法律監(jiān)督文書。

(二)細(xì)化檢察建議制發(fā)規(guī)范

一是區(qū)分不同制發(fā)流程。取消檢察建議送審稿線上線下重復(fù)審批，統(tǒng)一實(shí)施線上審批，細(xì)化審批層級(jí)要求，對(duì)于被建議對(duì)象是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，則該類檢察建議需要嚴(yán)格執(zhí)行部門負(fù)責(zé)人、分管檢察長(zhǎng)、法律政策研究部門、檢察長(zhǎng)四層審批流程；對(duì)于被建議對(duì)象是企事業(yè)單位、社會(huì)組織，則該類檢察建議則需要由部門負(fù)責(zé)人、分管檢察長(zhǎng)、法律政策研究部門把關(guān)審批。二是配備查閱電子卷宗的權(quán)限。法律政策研究室在審核辦案組制發(fā)的檢察建議初稿時(shí)，建議配備查閱案件電子卷宗的權(quán)限，便于部門的工作人員切實(shí)了解案件真相，知曉案件中存在的突出問(wèn)題，提出具有可操作性、有針對(duì)性的建議措施，并與辦案組的檢察建議初稿進(jìn)行對(duì)比，完善檢察建議的內(nèi)容。三是避免“一案多發(fā)”現(xiàn)象。要打消檢察官的內(nèi)心擔(dān)憂，對(duì)于同一個(gè)案件已經(jīng)制發(fā)過(guò)檢察建議的情況，其他部門無(wú)需再重復(fù)制發(fā)檢察建議，明確重復(fù)制發(fā)的檢察建議不再重新記入檢察官履職績(jī)效考核，做到“一案不再發(fā)”，讓檢察建議真正做到“制有所用”。四是及時(shí)做好歸檔工作。建議檢察建議案件辦結(jié)后，及時(shí)在檢察業(yè)務(wù)辦案系統(tǒng)上點(diǎn)結(jié)案件，辦案組要在兩個(gè)月內(nèi)將紙質(zhì)版檢察建議的案卷歸檔，歸檔要求應(yīng)和其他類型的案件歸檔要求一致，然后移送檔案室保管。

(三)制定文書，撰寫指引

檢察建議的剛性體現(xiàn)，關(guān)鍵在于建議準(zhǔn)不準(zhǔn)，措施實(shí)不實(shí)[11]。筆者建議制發(fā)檢察建議文書撰寫指引：一是事前調(diào)研。要求檢察機(jī)關(guān)在制發(fā)檢察建議前，需要與被制發(fā)單位或者組織進(jìn)行充分溝通，有條件的可實(shí)地去被制發(fā)單位或者組織開展座談?wù){(diào)研，了解實(shí)際情況。二是及時(shí)立案。對(duì)于符合立案要求，要及時(shí)在辦案系統(tǒng)進(jìn)行立案，并嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定，辦理檢察建議案件。三是撰寫建議。對(duì)社會(huì)治理類檢察建議而言，重點(diǎn)探索除了制度規(guī)章、經(jīng)營(yíng)管理、法制意識(shí)外的個(gè)性問(wèn)題，重點(diǎn)就個(gè)案中的問(wèn)題詳細(xì)釋法說(shuō)理。檢察建議的性質(zhì)是監(jiān)督權(quán)的延伸，建議雖有柔性特質(zhì)，但檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議也需要更多的釋法說(shuō)理部分，這也是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理、提高普法意識(shí)的初衷。對(duì)于本院法律政策研究部門把關(guān)審核的檢察建議，須報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)同意，在未制發(fā)檢察建議終稿前，必要時(shí)由上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)的法律政策研究部門給予指導(dǎo)和幫助，減少檢察建議的被撤回概率。檢察建議是被建議單位或者組織了解檢察機(jī)關(guān)職能的有效途徑。建議檢察機(jī)關(guān)就檢察建議制發(fā)問(wèn)題對(duì)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行培訓(xùn)，重點(diǎn)講解檢察建議事實(shí)、治理對(duì)策、撰寫規(guī)范等方面，要讓被建議單位或者組織收到檢察建議時(shí)，就能明確下步整改方向[7]。四是跟蹤督促。檢察建議制發(fā)后，要及時(shí)跟蹤被制發(fā)單位或者組織，督促被整改單位或者組織整改、反饋。

(四)構(gòu)建和完善聽證、送達(dá)、公開、考核機(jī)制

1.建立健全公開聽證和抄送監(jiān)督機(jī)制

建議檢察建議制發(fā)前，可以邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員參與聽證，論證制發(fā)個(gè)案檢察建議的必要性，聽取其意見(jiàn)，完善檢察建議的內(nèi)容。在檢察建議制發(fā)后，要及時(shí)向同級(jí)人民代表大會(huì)抄送檢察建議。在收到檢察建議回函時(shí)，也要向所參加檢察建議論證的人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員反饋檢察建議的成效。建議將檢察建議的工作情況寫入本院工作報(bào)告，向同級(jí)人民代表大會(huì)做工作報(bào)告，接受外部監(jiān)督。

2.明確協(xié)助義務(wù)

3.創(chuàng)新送達(dá)方式

借助新媒體等手段向被制發(fā)檢察建議的行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或者社會(huì)組織宣告送達(dá)，尤其是新冠肺炎疫情防控期間，可以借助新媒體手段，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、被制發(fā)檢察建議的行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或者社會(huì)組織視頻連線，告知檢察建議宣告的現(xiàn)場(chǎng)情況，節(jié)省時(shí)間成本。

4.及時(shí)信息公開

檢察建議辦結(jié)后除了在檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用辦案系統(tǒng)上呈現(xiàn)，還需要納入檢務(wù)公開。例如，可將檢察建議納入人民檢察院案件信息公開網(wǎng)，促進(jìn)被制發(fā)單位查詢檢察建議的途徑多樣化，不必拘泥于承辦組的電話或者書面告知。

5.科學(xué)考核方式

檢察建議考核的指標(biāo)主要是制發(fā)率和采納率。除了定期評(píng)估檢察建議的落實(shí)情況、質(zhì)量評(píng)查綜合分析、績(jī)效考核，還需要階段性跟蹤督促“回頭看”，避免檢察建議提及的建議措施僅是一次性的，而非持續(xù)性的整改。繼續(xù)引入第三方評(píng)估，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)，建立一套科學(xué)合理的檢察建議考核指標(biāo)，定期評(píng)比優(yōu)秀檢察建議，制發(fā)典型檢察建議案例，提高辦案人員制發(fā)檢察建議的積極性。

6.固化長(zhǎng)效機(jī)制

與被制發(fā)檢察建議的單位或者組織建立長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)有法制宣傳任務(wù)的，可以邀請(qǐng)辦案組通過(guò)辦案實(shí)際講授法律知識(shí)，提高被制發(fā)檢察建議單位或者組織的法制意識(shí)，這也是宣傳檢察機(jī)關(guān)工作的有效方式之一，真正做到對(duì)內(nèi)精準(zhǔn)監(jiān)督，對(duì)外跟蹤監(jiān)督。

五、結(jié)語(yǔ)

檢察建議的從屬性、協(xié)商性、弱權(quán)力性和法律效果不確定性導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)開展檢察建議工作受到一定的局限。檢察機(jī)關(guān)要將檢察建議做成“剛性”、做到“剛性”，不僅需要提高制發(fā)檢察建議內(nèi)容的能力，還需要聯(lián)合多方監(jiān)督機(jī)制、公開宣告機(jī)制、公開送達(dá)機(jī)制、制定科學(xué)考核指標(biāo)、固化長(zhǎng)效機(jī)制，做到對(duì)內(nèi)精準(zhǔn)監(jiān)督，對(duì)外跟蹤監(jiān)督。