國際經(jīng)貿(mào)條約中的勞工保護問題研究

陳明元

(中國政法大學(xué) 檔案館，北京 102249)

二戰(zhàn)后，國際社會曾試圖將勞工條款納入多邊貿(mào)易體制，但因《哈瓦那憲章》無法生效而最終未能實現(xiàn)。之后的1947年《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》在其運行的近50年里，雖經(jīng)幾次努力，但一直也未能納入勞工條款。1995年成立的WTO曾在多個回合的談判或部長會議中對勞工保護問題進行過討論，但因分歧較大，最終也未能確認貿(mào)易與勞工存在關(guān)聯(lián)，更勿論掛鉤。除在個別問題上(如與監(jiān)獄囚犯產(chǎn)品有關(guān)措施的一般例外)達成了一致外，將勞工條款納入全球多邊貿(mào)易體制中的爭論未能形成共識[1-2]。與多邊貿(mào)易體制的“無為”不同，自20世紀90年代開始，勞工條款就頻繁出現(xiàn)在區(qū)域性以及雙邊性的經(jīng)貿(mào)條約中。隨著實踐的增多，相關(guān)的研究也隨之增加。從國內(nèi)外研究來看，學(xué)者們主要聚焦于歐盟和美國等主導(dǎo)簽訂的經(jīng)貿(mào)條約中的勞工標(biāo)準問題，代表性研究包括歐盟自由貿(mào)易協(xié)定中的勞工條款的經(jīng)驗介紹[3-7]、美國自由貿(mào)易協(xié)定中勞工保護的制度設(shè)計[8-9]、重要條約中的勞工條款闡釋[10-14]等?，F(xiàn)有的研究途徑大致分為兩類：一是針對某個特定條約中的勞工條款進行分析；二是比較歐盟、美國等締結(jié)的國際經(jīng)貿(mào)條約中的勞工條款。相較于國外的研究[15]，國內(nèi)研究成果目前尚處于勞工條款的特殊性或“分化態(tài)勢”的研究階段[16]，而對世界范圍內(nèi)國際經(jīng)貿(mào)條約中勞工條款的普遍性或趨同性探索不足。近兩年來，中國在國際勞工保護方面作出了積極的努力，并取得了實質(zhì)性進展。在此背景下，本文試圖通過梳理國際經(jīng)貿(mào)條約中勞工條款納入的基本方式，在充分考慮國際經(jīng)貿(mào)條約中勞工條款存在的理論和實踐爭議的基礎(chǔ)上，對中國對接高水平國際勞工標(biāo)準的立場以及應(yīng)該注意的問題進行系統(tǒng)闡述。

一、國際經(jīng)貿(mào)條約中勞工條款的納入及方式

1994年生效的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》是世界上最早納入勞工條款的國際經(jīng)貿(mào)條約。從此，勞工條款頻繁出現(xiàn)在國際經(jīng)貿(mào)條約中。根據(jù)國際勞工組織的統(tǒng)計，從1994年開始截止到2021年，世界范圍內(nèi)已生效的325個國際貿(mào)易協(xié)定中，有113個規(guī)定了勞工條款，約占所有國際貿(mào)易協(xié)定的35%。從時間跨度來看，納入勞工條款的國際貿(mào)易條約呈現(xiàn)出明顯的增長趨勢。說明勞工保護問題逐漸得到國際社會的重視，而勞工保護問題與國際貿(mào)易問題相掛鉤也得到越來越多的支持。與國際貿(mào)易條約相類似，越來越多的國際投資條約中也開始納入勞工條款。據(jù)統(tǒng)計，在2014年締結(jié)的31個國際投資條約中，有12個涉及勞工權(quán)利保護[17]。國際經(jīng)貿(mào)條約中的勞工條款往往并非單一的獨立條款，而是由諸多分散的條款共同組合而成的結(jié)合體。按照國際勞工組織的分類標(biāo)準，國際經(jīng)貿(mào)條約中勞工條款的納入主要包括以下三種方式[18]：

(一)國家義務(wù)方式

該方式列明了國際經(jīng)貿(mào)條約締約方有關(guān)勞工保護的國內(nèi)法和國際法義務(wù)。國內(nèi)法義務(wù)一方面包括締約方須促進和確保遵守國內(nèi)現(xiàn)有的勞工法，尤其需要保證其勞工法相關(guān)規(guī)定的有效執(zhí)行；另一方面還包括要求國家不得弱化或降低國內(nèi)勞工法的實際保護水平，以達到鼓勵貿(mào)易和投資的目的。國際法義務(wù)要求國家保護與勞工有關(guān)的條約或宣言中確定的勞工權(quán)利，如要求國家采取并維持1998年《國際勞工組織關(guān)于工作中基本原則和權(quán)利宣言及其后續(xù)措施》(以下簡稱《基本原則和權(quán)利宣言及其后續(xù)措施》)中所確定的結(jié)社自由和有效承認集體談判權(quán)、消除一切形式的強迫或強制勞動、禁止使用童工、消除就業(yè)和職業(yè)方面的歧視等在內(nèi)的四項核心勞工標(biāo)準等。從總體來看，國內(nèi)法義務(wù)和國際法義務(wù)并非截然分開，而是互動促進的關(guān)系。歐盟自1995年通過第3281/94號條例將國際貿(mào)易與勞工標(biāo)準掛鉤后，便開始逐步在其締結(jié)的國際經(jīng)貿(mào)條約中納入勞工條款。盡管從具體內(nèi)容來看，歐盟對外簽訂的國際經(jīng)貿(mào)條約中的勞工條款存在一定差異，但基本還是形成了較為統(tǒng)一的獨特的勞工條款范式[19]，而且其勞工保護水平呈現(xiàn)出明顯提高的趨勢。2021年生效的《歐盟與英國貿(mào)易與合作協(xié)定》是目前歐盟對外簽訂的已經(jīng)生效的最新的條約。協(xié)定在第6章“勞工和社會發(fā)展”和第8章“貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展的其他文件”中，分別從國內(nèi)法義務(wù)和國際法義務(wù)方面對勞工保護的國家義務(wù)進行了高水平的規(guī)定①。

(二)監(jiān)督合作方式

該方式具體包括監(jiān)督和合作兩個方面。勞工監(jiān)督主要是審查勞工保護的進程，并提高有關(guān)勞工問題實際情況的透明度。勞工合作包括就具體勞工問題提供技術(shù)援助、信息和最優(yōu)實踐的交換以及通過研究和培訓(xùn)加強特定領(lǐng)域的能力等。監(jiān)督合作之所以合并在一個方式中，是因為它們之間是相輔相成的關(guān)系。事實上，構(gòu)成監(jiān)督活動的內(nèi)容也可能促進和支持合作目標(biāo)。監(jiān)督合作主要包括監(jiān)督合作的領(lǐng)域和方式、監(jiān)督合作機制的構(gòu)建以及監(jiān)督合作的公眾參與。美國對外締結(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定大致可以劃分為兩大類：一類是以《北美自由貿(mào)易協(xié)定》為基礎(chǔ)形成的以《美國與新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》為藍本的勞工條款；另外一類是自《美國與秘魯自由貿(mào)易協(xié)定》開始并以其為基礎(chǔ)發(fā)展而來的勞工條款[20]。從時間發(fā)展角度看，美國對外締結(jié)的國際自由貿(mào)易協(xié)定中勞工保護的水平逐漸提高。目前美國最新締結(jié)且已經(jīng)生效的自由貿(mào)易協(xié)定是2020年生效的《美墨加協(xié)定》，該協(xié)定中關(guān)于勞工條款的規(guī)定是美國在自由貿(mào)易協(xié)定中納入勞工條款的最新發(fā)展。從監(jiān)督合作方式來看，協(xié)定規(guī)定了豐富的合作領(lǐng)域和合作方式。從合作機制的構(gòu)建來看，協(xié)定要求設(shè)立聯(lián)絡(luò)點和勞工委員會。此外，協(xié)定還規(guī)定應(yīng)確保必要的公眾參與②。

(三)爭議解決方式

國際經(jīng)貿(mào)條約中的勞工爭議解決方式主要包括兩種：一是通過在專門的勞工章中規(guī)定特定的爭議解決機制加以解決。二是通過一般性爭議解決機制加以解決。國際經(jīng)貿(mào)條約中一般均有獨立的爭議解決章，內(nèi)容較為詳盡。締約方想要通過一般性的爭議解決機制解決勞工爭議，往往首先需要經(jīng)過友好磋商等特定的勞工爭議解決機制等必經(jīng)程序。如果通過爭議解決機制最終認定締約方未遵守勞工義務(wù)，則相應(yīng)的補救程序即啟動。目前國際經(jīng)貿(mào)條約中規(guī)定的補救方式主要有三種：一是金錢賠償，即未遵守勞工義務(wù)的締約方需對其未遵守勞工義務(wù)給其他締約方造成的損失進行賠償；二是中止利益，即中止未遵守勞工義務(wù)的締約方在國際經(jīng)貿(mào)條約中的利益；三是遵守計劃，即要求未遵守勞工義務(wù)的締約方在規(guī)定的時間內(nèi)提供整改計劃并采取相應(yīng)措施以履行勞工義務(wù)。以《美墨加協(xié)定》為例，從勞工爭議解決方式來看，締約方應(yīng)該在不影響合作勞工對話的開始或繼續(xù)的情況下，進行磋商。如果爭議不能得以解決，再通過《美墨加協(xié)定》第31章專門的爭議解決機制加以解決。根據(jù)該章成立的專家組應(yīng)在規(guī)定的時間內(nèi)作出專家組最終報告。如果爭議方在收到最終報告后45天內(nèi)無法就爭議的解決達成一致，起訴締約方可中止被訴締約方在協(xié)定項下的相關(guān)利益，直至爭議締約方就爭議的解決達成一致③。顯然，以《美墨加協(xié)定》等為代表的國際貿(mào)易條約關(guān)于勞工爭議解決方面出現(xiàn)了朝多層次高水平的強制執(zhí)行方向發(fā)展的趨勢。

二、國際經(jīng)貿(mào)條約中勞工保護的理論和實踐爭議

(一)國際經(jīng)貿(mào)條約中勞工條款納入的理論爭議

國際經(jīng)貿(mào)條約中勞工條款的納入在發(fā)展中國家與發(fā)達國家之間一直存在較大爭議。爭議的根源在于勞工保護本身所蘊含的經(jīng)濟價值和社會價值的雙重價值追求。

首先，從經(jīng)濟價值追求來看，發(fā)達國家認為勞工條款有利于實現(xiàn)締約方各自商事主體之間的公平競爭，其主要的根據(jù)是勞工是經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域不可忽視的成本，其往往會在很大程度上決定經(jīng)濟交往中商事主體的競爭地位。一般來說，在其他成本相同的情況下，勞工保護水平高，即意味著相同單位的貨物或提供相同服務(wù)等的成本就高，而產(chǎn)生的利潤就會降低；與之相反，勞工保護水平低，則交易成本也隨之降低，利潤就相對增加。顯然，勞工保護水平高往往意味著在市場競爭中就會處于劣勢地位。因此，發(fā)達國家主張為了實現(xiàn)公平競爭就必須統(tǒng)一勞工保護水平，那么接下來的問題便是統(tǒng)一的保護水平到底是通過降低勞工保護達到還是通過提高勞工保護來實現(xiàn)。在此問題上，發(fā)達國家選擇通過提高勞工保護水平的方式來實現(xiàn)公平競爭[21]。與發(fā)達國家不同，發(fā)展中國家認為勞工保護是國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的新型壁壘，因為勞工保護會增加貨物、服務(wù)、投資等跨國境自由化流動的門檻，不利于發(fā)展中國家的價格優(yōu)勢的發(fā)揮，所以發(fā)展中國家認為勞工保護實際上是發(fā)達國家基于貿(mào)易保護主義的目的而設(shè)計出來的借口，因此從總體上來看發(fā)展中國家是反對在國際經(jīng)貿(mào)條約中納入勞工條款的，或者說是反對發(fā)達國家所主張的所謂高水平的勞工條款的[22]。

其次，從社會價值來看，勞工保護旨在維護和提高作為人權(quán)重要組成部分的勞工權(quán)利。因此，這實際上涉及勞工保護的人權(quán)的普遍性和特殊性問題。人權(quán)在當(dāng)今世界已經(jīng)成為與安全和平、發(fā)展相并列的三大主題之一，其不僅是后兩者的目的，而且也具有實現(xiàn)后兩者的工具性價值[23]。但是關(guān)于人權(quán)的內(nèi)涵和外延，發(fā)展中國家與發(fā)達國家卻存在不同的認知。相對而言，發(fā)達國家更強調(diào)人權(quán)的普遍性，而發(fā)展中國家則更強調(diào)人權(quán)的特殊性。人權(quán)的普遍性主要體現(xiàn)在人權(quán)內(nèi)容的普適性，即存在一些所有國家均需要努力實現(xiàn)的人權(quán)的共同標(biāo)準，這些共同標(biāo)準是實施國際人權(quán)保護的準繩和尺度，是人權(quán)的共性在國際人權(quán)領(lǐng)域的表現(xiàn)[24]。但是發(fā)展中國家卻更強調(diào)人權(quán)的特殊性，即人權(quán)應(yīng)該符合國家的不同國情，人權(quán)受一國家經(jīng)濟發(fā)展水平、政治制度、民族與宗教特點、歷史文化傳統(tǒng)等多重因素的制約，因此人權(quán)共同標(biāo)準具有相對性，其盡管是統(tǒng)一的但卻不是絕對的。人權(quán)的共同標(biāo)準和普適性并不意味著人權(quán)保護模式也絕對統(tǒng)一，處于不同發(fā)展階段的國家，其對人權(quán)的認識和保護必然會存在差別[25]。因此，將作為人權(quán)重要組成部分的勞工權(quán)利納入國際經(jīng)貿(mào)條約中，也必然會引起發(fā)展中國家和發(fā)達國家之間關(guān)于其普遍性和特殊性的爭論。

(二)國際經(jīng)貿(mào)條約中勞工保護的實踐爭議

除了理論爭議外，國際經(jīng)貿(mào)條約中勞工保護條款在實踐中也存在較大爭議。從目前涉及勞工爭議的國際案件來看，國家(地區(qū))間關(guān)于國際自由貿(mào)易協(xié)定中勞工保護條款的理解還存在較大爭議。美國訴危地馬拉案[26]是其中較有代表性的案件。2011年美國認為危地馬拉政府未能有效執(zhí)行其勞工法，進而違反了《多米尼加共和國—中美洲—美國自由貿(mào)易協(xié)定》第16.2.1(a)條的規(guī)定，即“在本協(xié)定生效之日后，一締約方不得以影響締約方之間貿(mào)易的方式，通過持續(xù)或反復(fù)作為或不作為，導(dǎo)致其勞動法未能有效執(zhí)行”,因此主張根據(jù)協(xié)定第20.6.1條設(shè)立專家組對此加以審議。專家組成立后，針對美國提出的多項訴求進行了審查，其中最為重要的一項訴求是美國認為危地馬拉未能有效執(zhí)行國內(nèi)法，以確保其法院作出的要求雇主恢復(fù)和賠償因工會活動而被不當(dāng)解雇的工人，并為他們的報復(fù)行為支付罰款的命令得到遵守。關(guān)于該項主張，專家組首先指出根據(jù)《多米尼加共和國—中美洲—美國自由貿(mào)易協(xié)定》第16.8條的規(guī)定，《危地馬拉勞工法》是危地馬拉立法機構(gòu)頒布可由執(zhí)行機構(gòu)強制執(zhí)行的法律。其次，專家組通過審查相關(guān)證據(jù)，認為危地馬拉勞工法院未能有效執(zhí)行《危地馬拉勞工法》，進而違反了協(xié)定第16.2.1(a)條所規(guī)定的義務(wù)。最后，專家組認為美國未能提供足夠證據(jù)證明危地馬拉的行為影響了締約方之間貿(mào)易。因此，專家組于2017年裁定對美國所指稱的危地馬拉未能有效執(zhí)行國內(nèi)法的主張不予支持。在該案中，美國和危地馬拉就國際自由貿(mào)易協(xié)定中勞工保護條款的內(nèi)涵和要件進行了激烈的爭論，最終因為證據(jù)不足，美國想通過高水平的勞工保護條款來挑戰(zhàn)危地馬拉勞工法的目標(biāo)未能實現(xiàn)。

與美國訴危地馬拉案不同，歐盟訴韓國案[27]作出了截然不同的裁決。2018年，歐盟與韓國就勞工權(quán)利問題進行正式磋商，在正式磋商未果后，經(jīng)歐盟書面申請，2019年底，解決雙方勞工爭議的專家組正式成立，并開始就歐盟提出的主張進行審議。審議中，歐盟指出，韓國的《工會和勞動關(guān)系調(diào)整法》的相關(guān)規(guī)定不符合協(xié)定第13.4.3條第1句話的規(guī)定，即違反了締約方根據(jù)國際勞工組織成員的義務(wù)和 1998 年國際勞工大會第 86 屆會議通過的《基本原則和權(quán)利宣言及其后續(xù)措施》，各方承諾在其法律和實踐中尊重、促進和實現(xiàn)有關(guān)基本權(quán)利的原則，即結(jié)社自由和有效承認集體談判權(quán)等。經(jīng)過審查，專家組認為根據(jù)《韓國與歐盟自由貿(mào)易協(xié)定》第13.4.3條第1句話的規(guī)定，締約方均有尊重、促進和實現(xiàn)包括結(jié)社自由權(quán)在內(nèi)的勞工權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，專家組對《工會和勞動關(guān)系調(diào)整法》的相關(guān)規(guī)定進行了分析，最終得出結(jié)論認定其中的三項規(guī)定不符合《韓國與歐盟自由貿(mào)易協(xié)定》第13.4.3條所規(guī)定的韓國尊重、促進和實現(xiàn)結(jié)社自由原則的義務(wù)。該案中，歐盟與韓國對國際自由貿(mào)易協(xié)定中的勞工條款，尤其是對其中的結(jié)社自由原則的解釋和意義存在較大爭議。

相較而言，國際投資條約中的勞工條款尚不能由有約束力的爭端解決機制進行調(diào)整。如2012年《美國投資條約范本》第37條“國家間爭端解決”中就明確將條約第13條“投資與勞工”條款排除在外，同時，條約中“投資者與國家間爭端解決機制”也未將第13條“投資與勞工”條款包含進來④，因此，國際投資條約中的勞工條款所引發(fā)的爭議還不能通過“司法化”途徑解決。目前國際投資仲裁中涉及勞工問題的案件主要是由東道國在其國內(nèi)采取的相關(guān)勞工措施影響到了外國投資者的利益所引起，投資者依據(jù)國際投資條約中的公平公正待遇、保護和安全標(biāo)準、間接征收等條款，通過“投資者與國家間爭端解決機制”對國家的措施進行挑戰(zhàn)。如在Paushok訴蒙古案等案件中，投資者就主張東道國要求雇用本地員工等措施違反了國際投資條約的義務(wù)[28]。盡管目前涉及的案件不多，但是可以預(yù)見的是隨著國際經(jīng)貿(mào)條約中勞工條款的增多，關(guān)于保護水平和內(nèi)容的爭議還會不斷增加。而想要在國家間達成存在廣泛共識的無異議的勞工條款無疑還有很長的路要走。

總之，無論從理論上還是實踐中，國家(地區(qū))之間關(guān)于勞工保護均存在不同的認識，分歧不僅存在于發(fā)展中國家和發(fā)達國家之間，甚至在發(fā)達國家(地區(qū))間以及發(fā)展中國家間也有不同的認識。因此，將勞工條款納入國際經(jīng)貿(mào)條約中也必然會存在較大爭議。

三、現(xiàn)行國際經(jīng)貿(mào)條約中勞工保護的中國立場

經(jīng)過考察，中國目前對外簽訂的含有勞工條款的國際經(jīng)貿(mào)條約較少。從商務(wù)部公布的中國對外締結(jié)的已經(jīng)生效的105個國際投資條約來看，目前尚未有一個投資條約中存在勞工條款；而中國對外簽訂的已生效的19個自由貿(mào)易協(xié)定中，僅有5個規(guī)定了勞工條款，分別是2006年生效的《中國與智利自由貿(mào)易協(xié)定》、2008年生效的《中國與新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》、2010年生效的《中國與秘魯自由貿(mào)易協(xié)定》、2014年生效的《中國與瑞士自由貿(mào)易協(xié)定》和《中國與冰島自由貿(mào)易協(xié)定》。從自由貿(mào)易協(xié)定的文本來看，這五個協(xié)定中的勞工條款均集中于“勞工合作”方面，而且協(xié)定本身并無關(guān)于“勞工合作”的實質(zhì)性內(nèi)容?？梢姡壳白杂少Q(mào)易協(xié)定文本中的勞工條款內(nèi)容相對單一。但是，值得注意的是，中國在與新西蘭、秘魯和瑞士簽訂自由貿(mào)易協(xié)定的同時，還分別簽訂了名為“備忘錄”或“合作協(xié)議”的“平行”勞工協(xié)議。這三個“平行”協(xié)議的內(nèi)容基本反映了中國目前在勞工保護方面的國際立場。

(一)中國與新西蘭間的勞工合作“平行”協(xié)議

長期以來，中國一直堅持反對將勞工保護和國際貿(mào)易問題相掛鉤的立場，同時也不同意將勞工標(biāo)準作為WTO的新一輪貿(mào)易談判議題。但是，2008年簽訂的《中國與新西蘭自由貿(mào)易協(xié)定》卻在很大程度上改變了這一立場[29]。協(xié)定第177條“勞動與環(huán)境合作”規(guī)定締約雙方應(yīng)當(dāng)通過《勞動合作諒解備忘錄》以加強在勞動問題上的交流與合作。該諒解備忘錄的主要內(nèi)容包括：首先，明確了尊重締約方制定和實施其勞工法律法規(guī)的主權(quán)，同時規(guī)定了兩項限制，一方面不得以貿(mào)易保護主義為目的而制定和實施法律，另一方面不得通過削弱或減少國內(nèi)勞動法律、法規(guī)、政策和實踐提供的保護來鼓勵貿(mào)易或投資。除了國內(nèi)法義務(wù)外，諒解備忘錄還重申了締約雙方在《基本原則和權(quán)利宣言及其后續(xù)措施》中所作出的承諾。其次，諒解備忘錄規(guī)定了包括勞工法、政策和實踐等在內(nèi)的較為寬泛的合作領(lǐng)域，并規(guī)定了包括交流最佳實踐和信息等靈活多樣的合作方式。諒解備忘錄還構(gòu)建了較穩(wěn)定的合作機制，以促進雙方之間的溝通。締約方還應(yīng)保證適當(dāng)?shù)墓妳⑴c，如可邀請其工會和雇主等組織和個人參與確定潛在合作領(lǐng)域和開展合作活動。再次，如果對諒解備忘錄的解釋或適用出現(xiàn)任何問題，一締約方可通過協(xié)調(diào)員要求與另一締約方協(xié)商。締約雙方應(yīng)盡一切努力，通過合作、協(xié)商和對話，就此事達成共識。一締約方可尋求召開締約方聯(lián)席會議，以協(xié)助解決任何此類問題⑤。

(二)中國與瑞士間的勞工合作“平行”協(xié)議

《中國與瑞士勞動和就業(yè)領(lǐng)域合作協(xié)議》的主要內(nèi)容體現(xiàn)在三個方面：首先，合作協(xié)議明確了中國和瑞士均有義務(wù)有效實施各自國內(nèi)勞動法律。在國際公約方面，協(xié)議規(guī)定作為國際勞工組織成員國，中國與瑞士均有義務(wù)積極實施其已批準的國際勞工組織公約。在國際宣言方面，中國和瑞士重申就《基本原則和權(quán)利宣言及其后續(xù)措施》等所確定的承諾。其次，合作協(xié)議明確規(guī)定了合作的目標(biāo)和范圍。同時，合作協(xié)議要求締約雙方應(yīng)加強在勞工和就業(yè)領(lǐng)域的雙邊合作，以努力實現(xiàn)全球貿(mào)易和可持續(xù)發(fā)展。合作協(xié)議還構(gòu)建了相應(yīng)的合作機制。再次，合作協(xié)議規(guī)定締約雙方通過指定的協(xié)調(diào)員對合作協(xié)議下產(chǎn)生的爭議問題通過磋商、會晤或聯(lián)合會議等方式加以解決⑥。

(三)中國與秘魯間的勞工合作“平行”協(xié)議

《中國與秘魯勞務(wù)合作諒解備忘錄》的主要內(nèi)容具體表現(xiàn)在兩個方面：首先，締約雙方開展合作的領(lǐng)域包括就業(yè)促進和勞動力市場信息、勞工法律和政策、職業(yè)培訓(xùn)等。締約雙方合作的方式包括備忘錄涵蓋領(lǐng)域信息和技術(shù)專長的交流，專家和代表團互訪，聯(lián)合組織研討會、工作坊等。其次，為確保備忘錄的實施，締約雙方應(yīng)制定在規(guī)定期限內(nèi)實施的合作計劃，并協(xié)調(diào)備忘錄所設(shè)想的合作活動，各締約方應(yīng)在備忘錄生效后6個月內(nèi)，指定一名國家協(xié)調(diào)員，并應(yīng)每年舉行會議。締約雙方還應(yīng)確保合作機制中必要的公眾參與⑦。

從與中國簽訂含有勞工條款的經(jīng)貿(mào)條約的國家來看，既包括發(fā)達國家又包括發(fā)展中國家。就總體內(nèi)容而言，中國與發(fā)達國家和發(fā)展中國家間的勞工合作“平行”協(xié)議有較大差別，與發(fā)達國家間的“平行”協(xié)議基本涵蓋了國際上通行的國家義務(wù)、監(jiān)督合作以及爭議解決三大方式，而與發(fā)展中國家間的“平行”協(xié)議目前則內(nèi)容相對單一，僅包括監(jiān)督合作方式。這反映出中國針對不同類型國家有不同的勞工保護的立場，而且這種立場也在不斷發(fā)展中。

四、國際經(jīng)貿(mào)條約中勞工保護中國立場的發(fā)展

近年來，面對來自美國、歐盟等西方國家和地區(qū)的勞工保護壓力日益增加，勞工保護和貿(mào)易投資間的關(guān)系日益密切，且影響范圍也逐漸擴大。在此背景下，中國對在國際自由貿(mào)易協(xié)定和國際投資條約中納入勞工條款的立場也有新的發(fā)展變化，主要體現(xiàn)在中國正式申請加入的《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)和中國正在與歐盟商簽的《中國與歐盟全面投資協(xié)定》(CAI)的勞工條款中。

(一)中國在國際自由貿(mào)易協(xié)定中納入勞工條款的新發(fā)展

2021年中國正式提出申請加入CPTPP，這意味著中國需要全面對接CPTPP所規(guī)定的規(guī)則[30]，其中當(dāng)然包括勞工保護條款。從總體來看，CPTPP中的勞工條款從國家義務(wù)、監(jiān)督合作和爭議解決三個方面進行了規(guī)定。首先，國家的國內(nèi)法義務(wù)主要包括：一是每一締約方應(yīng)采取并維持法律、法規(guī)及其實踐，以規(guī)定與最低工資、工作時長、職業(yè)安全衛(wèi)生相關(guān)的可接受的工作條件。二是締約方不得以影響締約方之間貿(mào)易或投資的方式，豁免、減損或提議豁免、減損其相關(guān)法律或法規(guī)，同時，締約方不得以影響締約方之間貿(mào)易或投資的方式，不有效執(zhí)行其勞工法。三是締約方應(yīng)保證，根據(jù)其法律對相關(guān)權(quán)利人可適當(dāng)使用執(zhí)行該締約方勞工法的公正和獨立的法庭。四是締約方還應(yīng)阻止從其他來源進口全部或部分由包括強迫或強制童工在內(nèi)的強迫或強制勞動生產(chǎn)的貨物。在國家的國際法義務(wù)方面，CPTPP要求締約方應(yīng)采取并維持《基本原則和權(quán)利宣言及其后續(xù)措施》的四項核心權(quán)利；締約方還應(yīng)確認其作為國際勞工組織成員對其領(lǐng)土內(nèi)的勞工權(quán)利承擔(dān)的義務(wù)。其次，監(jiān)督合作包括了創(chuàng)造就業(yè)和促進生產(chǎn)性、高質(zhì)量就業(yè)，工作與生活的平衡，企業(yè)社會責(zé)任等多達21項內(nèi)容的合作領(lǐng)域，以及包含了講習(xí)班、研討會等多種合作方式。CPTPP還規(guī)定了包括聯(lián)絡(luò)點、合作性勞工對話、公眾參與、勞工委員會等內(nèi)容的合作機制。再次，CPTPP規(guī)定了勞工磋商解決和專家組解決兩種爭議解決方式。這兩種爭議解決方式在適用上存在先后順序，即締約方應(yīng)首先利用勞工磋商機制解決爭議，然后再利用專家組解決機制。專家組解決機制具有強制性效力，爭議各方應(yīng)該予以遵守。如果專家組的最終報告確定了一締約方違反了協(xié)定中的勞工義務(wù)，則該締約方應(yīng)根據(jù)最終報告在任何可能的情況下消除不符之處或利益喪失或減損。而如果締約方不遵守最終報告，則起訴方可采取補償、中止利益等臨時措施進行補救⑧。

(二)中國在國際投資條約中納入勞工條款的新發(fā)展

經(jīng)過7年35輪談判，2020年底中國與歐盟終于完成CAI的談判。目前雙方正在積極推進CAI的批準通過。其中的勞工條款代表了世界范圍內(nèi)國際投資條約中的最高水準⑨，主要包括以下內(nèi)容：首先，CAI從國內(nèi)法義務(wù)和國際法義務(wù)兩個角度規(guī)定了內(nèi)容豐富的國家義務(wù)，就國內(nèi)法義務(wù)而言，具體體現(xiàn)在四個方面：一是締約方不得以放棄或減損、或提出放棄或減損其勞工法，以鼓勵在其領(lǐng)土內(nèi)投資或投資者的設(shè)立、收購、擴張或保留。二是締約方不得為鼓勵投資的目的，而不有效執(zhí)行其勞工法。三是締約方國內(nèi)勞工法的實施不得構(gòu)成對投資的變相限制或?qū)ν顿Y形成不正當(dāng)歧視。四是締約方不得將勞工標(biāo)準用于貿(mào)易保護主義目的。就國際法義務(wù)而言，具體體現(xiàn)在三個方面：一是締約方應(yīng)根據(jù)其作為國際勞工組織成員所承擔(dān)的義務(wù)以及其在《基本原則和權(quán)利宣言及其后續(xù)措施》的承諾，尊重、促進和實現(xiàn)作為國際勞工組織基本公約中的有關(guān)基本權(quán)利的原則。二是各締約方承諾不僅將有效地實施其已經(jīng)批準的國際勞工組織公約，而且將為批準國際勞工組織基本公約而努力。三是締約方同意促進推動“體面勞動議程”所設(shè)定目標(biāo)的投資政策。其次，在監(jiān)督合作方面，CAI 規(guī)定締約方同意通過與現(xiàn)有的雙邊和多邊機制努力互補的方式，就“投資與可持續(xù)發(fā)展”節(jié)中出現(xiàn)的涉及共同利益的與投資相關(guān)的勞工問題進行對話和合作。再次，在爭議解決方面，CAI規(guī)定勞工有關(guān)的爭議不能通過國家間的爭議解決程序，而應(yīng)通過磋商的方式或雙方協(xié)商一致的解決方案加以解決。如果磋商不能解決，則通過專家組程序解決爭議。專家組應(yīng)在其組成之日起180日內(nèi)向當(dāng)事方發(fā)布最終報告[31]。

CPTPP和CAI是美國和歐盟主導(dǎo)的國際經(jīng)貿(mào)條約的典型代表，其中的勞工條款在很大程度上反映出兩者的最新和最高要求，因此，積極參與這兩個條約，表明中國實際上已經(jīng)選擇與相關(guān)國際經(jīng)貿(mào)條約中的勞工條款相對接。2022年4月20日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十四次會議批準了《1930年強迫勞動公約》和《1957年廢除強迫勞動公約》。這兩項公約是國際勞工組織確定的基本公約的重要組成部分，它們的批準使中國批準的基本公約數(shù)量達到6個。截至目前，中國批準的國際勞工組織公約數(shù)量已達到28個。顯然，中國批準這兩個基本公約是對國際社會關(guān)于第二大經(jīng)濟體的中國在勞工保護方面期待的正向反饋，尤其是在與歐盟締結(jié)CAI的背景和要求下，中國所作出的努力和承諾是有目共睹的；同時，也反映出中國當(dāng)下國內(nèi)勞工保護發(fā)展的實際水平。

隨著中國高水平對外開放的實行和合作共贏新局面的開拓以及“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的推進，中國在勞工保護方面應(yīng)該更加注重國際義務(wù)的遵守和國內(nèi)法治的提升。具體而言，應(yīng)該注意以下幾個問題：一是結(jié)合自身發(fā)展的客觀水平，結(jié)合本國國情，繼續(xù)穩(wěn)步推進批準相關(guān)勞工保護的國際公約，為進一步提升中國在國際經(jīng)貿(mào)條約中的話語權(quán)打下堅實基礎(chǔ)。二是應(yīng)該加強已經(jīng)批準的勞工保護國際公約的落地實施，貫徹落實中國作出的有效承諾。三是要注重與發(fā)展中國家間國際經(jīng)貿(mào)條約商簽中勞工條款的納入，尤其應(yīng)該盡最大可能地適時增加和突出“逐底競爭”禁止條款。四是要加強國內(nèi)勞動立法改革，積極推進國內(nèi)勞動保護的司法和執(zhí)法實踐，以保證國內(nèi)勞動保護法律法規(guī)的有效實施。五是在與發(fā)展中國家和發(fā)達國家間締結(jié)的經(jīng)貿(mào)條約中要逐步形成協(xié)調(diào)一致的勞工保護立場和范式，并致力于實現(xiàn)對外對內(nèi)勞工保護立場和實踐的一致性，最終形成國際國內(nèi)良性互動、共同推進勞工保護水平的局面。

五、結(jié)論

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，面對國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的非經(jīng)貿(mào)因素不斷增多，尤其是在勞工保護影響不斷擴大、勞工保護水平不斷提高的大背景下，中國順勢而為，積極推動相關(guān)經(jīng)貿(mào)條約商簽，表明中國正在與相關(guān)國際經(jīng)貿(mào)條約中的勞工保護標(biāo)準相對接。目前中國正進入共同富裕的發(fā)展階段，國內(nèi)勞動者保護水平也穩(wěn)步提高，因此，應(yīng)根據(jù)我國的國情和發(fā)展水平逐步批準國際勞工條約，主動融入全球勞工治理，履行國際承諾。這既符合中國國內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀，又符合中國在國際上的利益[32]。同時，中國還應(yīng)該從國內(nèi)和國際兩個方面共同推動勞工保護水平的提高。就國內(nèi)而言，中國應(yīng)積極推動國內(nèi)勞動保護法律制度的完善，同時提升勞動保護方面的執(zhí)法和司法水平，積極推動國內(nèi)勞動法律法規(guī)的有效實施。就國際而言，中國一方面應(yīng)該積極參與到已有的含有高水平勞工條款的國際經(jīng)貿(mào)條約中，以高水平的勞工保護要求自身；另一方面，還應(yīng)該積極參與到高水平的勞工條款的制定中，推動符合中國國情的勞工標(biāo)準的形成；同時，中國尤其要推動與發(fā)展中國家間的經(jīng)貿(mào)條約中勞工條款的納入，并逐步推動形成以國家義務(wù)、監(jiān)督合作以及爭議解決為主要方式的三位一體的高水平的勞工條款。

注釋

①Chapter Six and Chapter Eight of Trade and Cooperation Agreement between the European Union and the European Atomic Energy Community，of the one part，and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland，of the other part.

②Article 23.12，Article 23.13，Article 23.14，and Article 23.16 of Agreement Between the United States of America，The United Mexican States，and Canada.

③Article 23.17，Article 31.5，Article 31.17，Article 31.18，Article 31.19,and Article 31.22 of Agreement Between the United States of America，The United Mexican States，and Canada.

④Article13 and Article 37 of 2012 U.S.Model Bilateral Investment Treaty.

⑤Article 1，Article 3，and Article 4 of Parallel Agreement(Memorandum of Understanding on Labour Cooperation)of New Zealand-China Free Trade Agreement.

⑥《瑞士聯(lián)邦經(jīng)濟事務(wù)、教育和研究部與中華人民共和國人力資源和社會保障部關(guān)于勞動和就業(yè)領(lǐng)域合作協(xié)議》第2條、第3條和第4條。

⑦Article 1，Article 2，Article 3 and Article 4 of Parallel Agreement(Memorandum of Understanding on Labor Cooperation Between the Government of the Republic of Peru and the Government of the People’s Republic of China)of Free Trade Agreement Between the Government of the People’s Republic of China and the Government of the Republic of Peru.

⑧Chapter 19 and Chapter 28 of Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership(CPTPP).

⑨Sub-Section 3 and Sub-section 4 of Section IV of EU-China Comprehensive Agreement on Investment(CAI).