推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)高質(zhì)量均衡發(fā)展

■段海英，張鵬程

2017年，教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好中小學(xué)生課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)各地開(kāi)展中小學(xué)生課后服務(wù)作出明確規(guī)定。2021年7月，中央發(fā)布“雙減”政策，從“保證課后服務(wù)時(shí)間”“提高課后服務(wù)質(zhì)量”“拓展課后服務(wù)渠道”“做強(qiáng)做優(yōu)免費(fèi)線上學(xué)習(xí)服務(wù)”四個(gè)方面對(duì)提升學(xué)校課后服務(wù)水平提出更高要求。教育部發(fā)布教基廳函〔2021〕23號(hào)文，對(duì)部分地方義務(wù)教育課后服務(wù)的創(chuàng)新舉措和典型經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣。在一系列政策的推動(dòng)下，開(kāi)展中小學(xué)生課后服務(wù)主要任務(wù)由過(guò)去解決家長(zhǎng)“接送難”變?yōu)榧纫鰪?qiáng)教育服務(wù)能力、有效減輕家長(zhǎng)負(fù)擔(dān)，又要提高教育質(zhì)量、強(qiáng)化學(xué)校教育主陣地地位。課后服務(wù)領(lǐng)域“有為政府”和“有效市場(chǎng)”應(yīng)如何結(jié)合？課后服務(wù)究竟如何實(shí)施才能落實(shí)“雙減”？如何提高課后服務(wù)質(zhì)量和師生滿(mǎn)意度？這些問(wèn)題引起社會(huì)各界關(guān)注。

一、延時(shí)服務(wù)社會(huì)需求大，參與率穩(wěn)步提高

目前，全國(guó)已實(shí)現(xiàn)城區(qū)義務(wù)教育學(xué)校全覆蓋、有需求的學(xué)生全覆蓋。以入選教育部“義務(wù)教育課后服務(wù)典型案例單位名單”中的數(shù)據(jù)為例，示范地區(qū)2020年秋季或2021年春季學(xué)期實(shí)現(xiàn)了課后服務(wù)全覆蓋，延時(shí)服務(wù)參與率（實(shí)際參與延時(shí)服務(wù)的學(xué)生人數(shù)占同類(lèi)型學(xué)生人數(shù)的比例）總體高于50%，但存在地區(qū)差異[1]。進(jìn)入2021年后，學(xué)生課后服務(wù)的參與率有顯著增長(zhǎng)。以早在2017年9月就開(kāi)始提供免費(fèi)課后服務(wù)的浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)為例，該區(qū)小學(xué)階段學(xué)生課后服務(wù)參與率在2019年3月為43.2%，2020年提升至77.31%，2021年春季學(xué)期達(dá)到83.86%[2]。從這個(gè)案例可看出，盡管學(xué)校免費(fèi)提供延時(shí)服務(wù)，但家長(zhǎng)們對(duì)課后服務(wù)有一個(gè)從低到高的逐漸接受過(guò)程。

在教育部2021年12月21日舉辦的新聞發(fā)布會(huì)上，教育部基礎(chǔ)教育司司長(zhǎng)呂玉剛提供數(shù)據(jù)表明：截至2021年秋季學(xué)期，有91.7%的教師參與提供了課后服務(wù)，有20余萬(wàn)名符合條件的社會(huì)專(zhuān)業(yè)人士參與學(xué)校課后服務(wù)，自愿參加課后服務(wù)的學(xué)生比例由2021年春季學(xué)期的49.1%提高到2021年秋季學(xué)期的91.9%[3]。學(xué)生參與率的顯著提高，與“雙減”政策的實(shí)施、家長(zhǎng)觀念的轉(zhuǎn)變、延時(shí)服務(wù)質(zhì)量的提升等因素有關(guān)。2021年末，學(xué)而思、新東方、巨人教育等多家知名校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)先后退出義務(wù)教育階段培訓(xùn)市場(chǎng)，家長(zhǎng)在課后將孩子留在學(xué)校完成作業(yè)、參加社團(tuán)活動(dòng)的需求更加強(qiáng)烈。

從已有試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，通過(guò)社會(huì)各界對(duì)學(xué)校課后服務(wù)中師資、收費(fèi)、安全、監(jiān)管等具體環(huán)節(jié)進(jìn)行視導(dǎo)是提升課后服務(wù)的重要保障。學(xué)校將課后服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)對(duì)象、服務(wù)時(shí)間、服務(wù)內(nèi)容、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和支出情況等全部信息向社會(huì)公開(kāi)，接受家長(zhǎng)和社會(huì)監(jiān)督，能夠有效提升課后服務(wù)品質(zhì)，增強(qiáng)家長(zhǎng)滿(mǎn)意度。

二、課后服務(wù)呈現(xiàn)差異化需求

延時(shí)服務(wù)的內(nèi)容是決定學(xué)生參與度的關(guān)鍵因素，從全國(guó)各地的典型案例可梳理出多種模式，多模式延時(shí)服務(wù)較好地滿(mǎn)足了家長(zhǎng)的差異化需求。

從各地推廣的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，課后服務(wù)主流模式是“1+X”模式，也可理解為“普惠托管”與“個(gè)性化課程”相結(jié)合模式。學(xué)校一般在第一個(gè)時(shí)段留給學(xué)生自主作業(yè)，老師答疑。在第二個(gè)時(shí)段開(kāi)展多種形式的非作業(yè)輔導(dǎo)類(lèi)服務(wù)，涉及體育鍛煉、勞動(dòng)服務(wù)、素養(yǎng)提升等，分為科技藝術(shù)類(lèi)、體育活動(dòng)類(lèi)、勞動(dòng)實(shí)踐類(lèi)、心理輔導(dǎo)類(lèi)等四類(lèi)課程。安徽省合肥市的“普惠托管”由學(xué)校教職工參與，提供安全看護(hù)、作業(yè)輔導(dǎo)、課外閱讀、手工操作、體育藝術(shù)、團(tuán)隊(duì)活動(dòng)等服務(wù)內(nèi)容，有條件學(xué)校引進(jìn)符合條件的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)校為學(xué)生提供藝術(shù)、科普活動(dòng)等“個(gè)性化課程”。浙江省紹興市上虞區(qū)課后服務(wù)內(nèi)容包括學(xué)科拓展類(lèi)、素質(zhì)拓展類(lèi)和社會(huì)實(shí)踐類(lèi)課程，特別是將體育鍛煉和閱讀作為學(xué)生課后服務(wù)必選項(xiàng)目。北京市東城區(qū)各校堅(jiān)持以?xún)?nèi)部供給為主，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為補(bǔ)充，開(kāi)發(fā)出60余種、近2000門(mén)課后服務(wù)課程。

內(nèi)容豐富的課后服務(wù)課程，反映了家長(zhǎng)希望老師除了在課后提供作業(yè)輔導(dǎo)、安全看護(hù)等基本需求外，還能通過(guò)素質(zhì)拓展幫助學(xué)有余力的學(xué)生拓展學(xué)習(xí)空間，通過(guò)豐富多彩的文體活動(dòng)以及社團(tuán)活動(dòng)提升學(xué)生素質(zhì)的訴求。這些訴求對(duì)教師在延長(zhǎng)工作時(shí)間、提升服務(wù)能力等方面提出了一些挑戰(zhàn)。

三、課后服務(wù)資金供給多元化

按照教育部的規(guī)定，申請(qǐng)課后服務(wù)需要由家長(zhǎng)自愿提出，課后服務(wù)堅(jiān)持公益導(dǎo)向和成本補(bǔ)償原則，不得營(yíng)利。目前全國(guó)的經(jīng)費(fèi)是根據(jù)中小學(xué)生課后服務(wù)的性質(zhì)和地方財(cái)力，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、服務(wù)性收費(fèi)或代收費(fèi)等方式籌措。通過(guò)對(duì)教育部教基廳函〔2021〕23號(hào)文的文本梳理可知，第一種資金保障模式是有條件的地方由財(cái)政全額保障，政府免費(fèi)提供；第二種模式針對(duì)財(cái)力有困難的地方，將收費(fèi)作為補(bǔ)充和輔助；第三種模式是家長(zhǎng)承擔(dān)式。

在第一種模式中，比較典型的有浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)、河北省、廣東省深圳市、河南鄭州市等地的服務(wù)模式。浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)自2017年9月就采取“政府買(mǎi)單、校內(nèi)托管”的形式，在浙江率先試點(diǎn)放學(xué)后免費(fèi)托管服務(wù)。河北省課后服務(wù)不向?qū)W生家長(zhǎng)收取費(fèi)用，所需經(jīng)費(fèi)全部由同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，按照不高于當(dāng)?shù)乜?jī)效工資指導(dǎo)線的1.1倍核定績(jī)效工資總量，增加部分用于開(kāi)展課后服務(wù)學(xué)校教職工的補(bǔ)助。廣東省深圳市課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)由政府保障，市財(cái)政統(tǒng)籌解決，實(shí)行項(xiàng)目管理、專(zhuān)款專(zhuān)用，按每生每年1000元標(biāo)準(zhǔn)資助并建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。鄭州市實(shí)施課后延時(shí)服務(wù)免費(fèi)托管，不向?qū)W生和家長(zhǎng)收取任何費(fèi)用。

目前全國(guó)各地區(qū)課后服務(wù)的資金籌集模式主要為第二種模式，這與課后服務(wù)在我國(guó)目前是非基本公共服務(wù)的性質(zhì)相一致。上海市靜安區(qū)設(shè)立年度常規(guī)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)課后服務(wù)工作成效顯著的學(xué)校，在績(jī)效統(tǒng)籌部分予以獎(jiǎng)勵(lì)。安徽省合肥市建立合理成本分擔(dān)機(jī)制，市級(jí)財(cái)政部門(mén)單獨(dú)安排課后服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助資金，補(bǔ)助額度與課后服務(wù)工作考評(píng)結(jié)果掛鉤。對(duì)于學(xué)校教師開(kāi)展的“普惠托管服務(wù)”，所需經(jīng)費(fèi)由各縣區(qū)依據(jù)實(shí)際參與學(xué)生數(shù)，按照不低于每生每學(xué)期150元標(biāo)準(zhǔn)予以保障，并對(duì)參與課后服務(wù)教職工給予適當(dāng)補(bǔ)助；對(duì)于引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)提供的“個(gè)性化課程”，合理核算成本，由家長(zhǎng)自愿參加并按照每生每學(xué)期不超過(guò)600元的標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。山東省日照市區(qū)縣財(cái)政按每生每年120元的標(biāo)準(zhǔn)提供經(jīng)費(fèi)，市級(jí)財(cái)政給予20%獎(jiǎng)補(bǔ)；浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)小學(xué)按照每生每學(xué)期600元收取課后服務(wù)費(fèi)，收費(fèi)不足部分由區(qū)政府兜底補(bǔ)助；浙江省紹興市上虞區(qū)財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為家長(zhǎng)繳費(fèi)的30%，對(duì)大規(guī)模學(xué)校按比例補(bǔ)助，對(duì)小規(guī)模學(xué)校按課后服務(wù)成本保障，對(duì)低收入家庭實(shí)施免費(fèi)?？傮w而言，各地的資金保障存在一些細(xì)節(jié)差異，各有特色。

第三種模式，主要是針對(duì)一些引進(jìn)第三方機(jī)構(gòu)提供的“個(gè)性化課程”，在合理核算成本的基礎(chǔ)上，由家長(zhǎng)自愿參加并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。

盡管有一些試點(diǎn)地區(qū)政府承擔(dān)了所有的延時(shí)服務(wù)費(fèi)用，但課后服務(wù)目前在性質(zhì)上是一種普惠性非基本公共服務(wù)，家長(zhǎng)和政府共同負(fù)擔(dān)成本是目前的主流資金保障方式。在“十四五”期間，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)力的增強(qiáng)，政府對(duì)義務(wù)教育兜底的范圍可適當(dāng)延伸，將此項(xiàng)服務(wù)納入地方財(cái)政基本公共服務(wù)領(lǐng)域。作業(yè)指導(dǎo)、社團(tuán)活動(dòng)、課后托管等類(lèi)型的延時(shí)服務(wù)費(fèi)用由政府承擔(dān)支出責(zé)任，通過(guò)政府?dāng)U大基本公共服務(wù)內(nèi)容，減輕家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，可顯著提升城鄉(xiāng)義務(wù)教育服務(wù)品質(zhì)和群眾滿(mǎn)意度。

四、保障教師權(quán)益，才能有效提升課后服務(wù)質(zhì)量

與其他行業(yè)相比，教師的工作包含很多隱性工作內(nèi)容，除了上課、備課、批改作業(yè)、接受培訓(xùn)外，還要花費(fèi)大量時(shí)間用于家校溝通等。課后服務(wù)對(duì)大部分教師而言，確實(shí)會(huì)出現(xiàn)工作時(shí)間延長(zhǎng)、工作量增多的情況。為提升老師課后服務(wù)的參與度，保障課后服務(wù)的質(zhì)量，學(xué)校需要采取多種措施保障教師的休息時(shí)間、獲取相應(yīng)的工資報(bào)酬等方面的合法權(quán)益，提升教師的工作幸福感。

首先是保障參與課后服務(wù)的教師的酬金。課后服務(wù)是一種公益性服務(wù)，需要遵循成本補(bǔ)償原則，服務(wù)提供者的勞務(wù)費(fèi)用是成本核算中最主要的費(fèi)用，地方政府應(yīng)參照市場(chǎng)價(jià)格以及加班工資計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行價(jià)格指導(dǎo)。對(duì)于學(xué)校管理者而言，應(yīng)公平地安排教師的課后服務(wù)任務(wù)，據(jù)實(shí)做好工作記錄，對(duì)實(shí)際提供者的酬金保證按時(shí)足額發(fā)放。

其次，適當(dāng)增加課后服務(wù)提供者的數(shù)量。目前，多數(shù)學(xué)校的課后服務(wù)結(jié)束時(shí)間是在不早于當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)、企事業(yè)單位下班時(shí)間的前提下，實(shí)行彈性離校制度。學(xué)?？沙浞终{(diào)動(dòng)已有的教師資源，增加課后服務(wù)供給者的數(shù)量。在嚴(yán)格審核的前提下，邀請(qǐng)符合條件的社會(huì)專(zhuān)業(yè)人士參與學(xué)校課后服務(wù)。在條件允許的情況下，可設(shè)置少量課后服務(wù)崗位，該崗位不承擔(dān)教學(xué)工作任務(wù)，可輪換到各班級(jí)提供課后服務(wù)以及暑期托管等工作。這樣在一定程度上減輕專(zhuān)任教師的工作壓力，有助于落實(shí)彈性工作制，幫助教師實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)發(fā)展，集中精力提升教育教學(xué)質(zhì)量。

再次，采取多種方式增加教師的休息時(shí)間。在浙江省金華市，無(wú)理由休息日是很多學(xué)校的“標(biāo)配”。金華市武義縣武川小學(xué)給每名教師發(fā)放“時(shí)間銀行儲(chǔ)蓄卡”，將晚托服務(wù)時(shí)間折算成時(shí)間積分，存入該儲(chǔ)蓄卡中，用儲(chǔ)蓄的時(shí)間積分兌換零星小假。河南省鄭州市金水區(qū)通過(guò)發(fā)放“彈性時(shí)間券”、建立機(jī)動(dòng)下班措施等方式緩解教師壓力。在統(tǒng)一提供2課時(shí)課后服務(wù)之后，通過(guò)黨員先鋒崗、值班教師、家長(zhǎng)志愿者等進(jìn)行“接力”，滿(mǎn)足個(gè)別家長(zhǎng)延遲接送孩子的特殊需求。北京市通過(guò)錯(cuò)休制等方式積極探索彈性上下班制度，保障教師權(quán)益。這些個(gè)性化、彈性化的休息制度能夠在一定程度上增加教師的休息時(shí)間，減輕工作壓力，值得其他學(xué)校學(xué)習(xí)借鑒。

五、統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生對(duì)于課后服務(wù)需求相對(duì)不強(qiáng)烈，但據(jù)四川大學(xué)“雙減政策背景下課后服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展研究”課題組反饋的數(shù)據(jù)，受益于對(duì)建檔立卡、低保等特殊困難群體學(xué)生減免課后服務(wù)費(fèi)用，四川省多地的農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生課后服務(wù)參與率并不顯著低于同一縣域的城市學(xué)校。但一些小規(guī)模農(nóng)村學(xué)校配備的教師數(shù)量有限，老師難以實(shí)現(xiàn)為學(xué)生提供形式多樣的課后服務(wù)。在這樣的地區(qū)，可借鑒天津市河西區(qū)各中小學(xué)校做法，由一些教學(xué)質(zhì)量較好的學(xué)校精選優(yōu)秀的課后服務(wù)課程案例錄制成微課，形成“課后服務(wù)課程群”，面向全區(qū)學(xué)校實(shí)現(xiàn)資源共享，有助于擁有網(wǎng)校教學(xué)資源的農(nóng)村學(xué)校通過(guò)共享一些課后服務(wù)課程解決師資力量薄弱的問(wèn)題。此外，對(duì)于沒(méi)有足夠師資提供課后服務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村中小學(xué)，還可以在課后服務(wù)期間組織學(xué)生上一些素養(yǎng)提升類(lèi)的公益網(wǎng)課。目前，中國(guó)國(guó)家數(shù)字圖書(shū)館有新東方多媒體學(xué)習(xí)庫(kù)等免費(fèi)網(wǎng)課資源，其中新概念英語(yǔ)、思維數(shù)學(xué)等板塊的網(wǎng)課可促進(jìn)學(xué)生興趣培養(yǎng)和綜合素質(zhì)提升，這在一定程度上可以彌補(bǔ)農(nóng)村地區(qū)師資力量薄弱的缺陷，實(shí)現(xiàn)在課后服務(wù)中的城鄉(xiāng)教育公平。

在農(nóng)村地區(qū)提供課后服務(wù)的教師經(jīng)費(fèi)保障上，全國(guó)有一些值得推廣的做法。浙江紹興上虞區(qū)對(duì)大規(guī)模學(xué)校按比例補(bǔ)助，對(duì)小規(guī)模學(xué)校按托管成本保障。一所學(xué)校即使只有一名學(xué)生要求托管，也必須實(shí)施，不足經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額保障解決，讓農(nóng)村的學(xué)生也享受到福利。四川省井研縣實(shí)行“總校+分?！钡哪Ｊ剑逃种睂賳挝痪锌h青少年校外文體活動(dòng)中心為總校，開(kāi)展學(xué)生課后服務(wù)工作的各學(xué)校為分校。全縣課后服務(wù)總收入的10%用于城鄉(xiāng)均衡，每學(xué)期總校計(jì)算出全縣課后服務(wù)總收入的校際平均值，低于平均值的學(xué)校給予相應(yīng)補(bǔ)貼，補(bǔ)足平均值。通過(guò)總校的統(tǒng)籌管理，實(shí)現(xiàn)較大規(guī)模學(xué)校與邊遠(yuǎn)、薄弱、小規(guī)模學(xué)校之間的統(tǒng)籌。從實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，政府的兜底保障或是“總校+分校”的校際經(jīng)費(fèi)調(diào)劑模式，都是適合農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校課后服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障的有效方式，使城鄉(xiāng)每一位老師的付出得到相對(duì)公平的回報(bào)。

總體而言，“雙減政策”實(shí)施后，義務(wù)教育學(xué)校課后服務(wù)出現(xiàn)了需求穩(wěn)中有升，供給形式多樣，資金來(lái)源多元，社會(huì)督導(dǎo)有力的良好局面。對(duì)于課后服務(wù)資源存在的城鄉(xiāng)不均衡，可通過(guò)多形式的在線課程資源共享和基于托管成本核算形成的政府兜底式的經(jīng)費(fèi)保障來(lái)縮減差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)課后服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財(cái)力的增強(qiáng)，課后服務(wù)可逐漸納入地方基本公共服務(wù)領(lǐng)域。與此同時(shí)，學(xué)校應(yīng)給予教師更多關(guān)愛(ài)，建立制度化的激勵(lì)機(jī)制和彈性休息機(jī)制，保障教師權(quán)益。