河南省安陽(yáng)市產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興有效銜接研究

楊迎亞，周亮亮

（安陽(yáng)工學(xué)院 a.商學(xué)院；b.數(shù)學(xué)與信息科學(xué)學(xué)院，河南 安陽(yáng) 455000）

在多年的大規(guī)模投入和持續(xù)攻堅(jiān)下，河南省安陽(yáng)市和全國(guó)其他地區(qū)一樣，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)如期完成。2020年12月16日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》指出，“打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)后，要進(jìn)一步鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，接續(xù)推動(dòng)脫貧地區(qū)發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興”。可見，脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興的前提和基礎(chǔ)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果提供新的動(dòng)力和保障，二者是密不可分的[1]。無論是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果還是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)發(fā)展無疑是一個(gè)重要的抓手[2-3]。與一般的產(chǎn)業(yè)發(fā)展相比，產(chǎn)業(yè)扶貧一方面強(qiáng)調(diào)提高貧困人口的產(chǎn)業(yè)參與能力，一方面發(fā)展對(duì)貧困戶帶動(dòng)能力較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)扶貧的主要受益對(duì)象是貧困人口。而產(chǎn)業(yè)振興作為鄉(xiāng)村振興重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，其受益對(duì)象的覆蓋面更廣，政策目標(biāo)和內(nèi)容上更具宏觀性，尤其重視地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展能力。產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興雖然在政策目標(biāo)、政策內(nèi)容和政策覆蓋對(duì)象上存在差異，但兩者在本質(zhì)上存在著一致性，在銜接邏輯上不存在沖突[4-5]。

1 全面脫貧形勢(shì)下安陽(yáng)地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀及特點(diǎn)

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興有效銜接，有必要分析研判新時(shí)期安陽(yáng)地區(qū)發(fā)展形勢(shì)，準(zhǔn)確把握未來發(fā)展走勢(shì)，深入考察產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興統(tǒng)籌銜接面臨的新特點(diǎn)與新機(jī)遇。

1.1 脫貧攻堅(jiān)取得全面勝利

“十三五”期間，安陽(yáng)市居民人均可支配收入年均增長(zhǎng)7.022%，居民生活水平得到較大提高。其中，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長(zhǎng)5.948%，農(nóng)村居民人均可支配收入年均增長(zhǎng)7.72%。尤為值得一提的是，面對(duì)2020年新冠肺炎疫情的巨大沖擊，安陽(yáng)市農(nóng)村居民人均可支配收入仍保持較高增長(zhǎng)速度，相較2019年同比增長(zhǎng)5.6%，遠(yuǎn)超城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增幅。

截至2020年11月30日，安陽(yáng)市剩余1.5萬農(nóng)村建檔立卡貧困戶的人均純收入全部達(dá)到現(xiàn)行脫貧標(biāo)準(zhǔn)，“兩不愁、三保障”目標(biāo)穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)；26.41萬建檔立卡貧困戶全部脫貧，國(guó)家級(jí)貧困縣滑縣和省級(jí)貧困縣內(nèi)黃縣脫貧摘帽，492個(gè)貧困村有序退出，安陽(yáng)市順利完成了原定的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。

1.2 鄉(xiāng)村振興開局起步順利

自2018年以來，安陽(yáng)市圍繞實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一總抓手，在堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的總方針下，立足脫貧攻堅(jiān)和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，構(gòu)建“1+1+N+1”規(guī)劃體系。在2018～2020年鄉(xiāng)村振興規(guī)劃第一階段中，安陽(yáng)市已順利打贏精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，整治優(yōu)化了農(nóng)村人居環(huán)境，深化了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推動(dòng)了部分具備振興條件的地方和村莊先行振興升級(jí)。

安陽(yáng)市統(tǒng)計(jì)局資料顯示，2020年安陽(yáng)市糧食種植面積56.04萬公頃，糧食總產(chǎn)量383.8萬噸，產(chǎn)量較上年同比增長(zhǎng)2.1%。截至2020年，安陽(yáng)市共有558個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧載體，492個(gè)貧困村村集體經(jīng)濟(jì)收入超5萬元，貧困戶戶均擁有2項(xiàng)以上穩(wěn)定增收措施。同時(shí)，安陽(yáng)市還被河南省委省政府授予“改善農(nóng)村人居環(huán)境工作先進(jìn)市”，農(nóng)村村容村貌得到明顯改善。安陽(yáng)市鄉(xiāng)村振興開局工作起步順利，并取得了不錯(cuò)進(jìn)展。

1.3 減貧振興任重道遠(yuǎn)

盡管安陽(yáng)市脫貧攻堅(jiān)工作圓滿完成，鄉(xiāng)村振興開局良好，但是還應(yīng)看到新時(shí)期農(nóng)村工作仍然面臨著各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，面臨著調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、培育激發(fā)經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能等任務(wù)。加之新冠肺炎疫情帶來的沖擊及滯后效應(yīng)，中國(guó)出口貿(mào)易業(yè)務(wù)大幅減少、國(guó)內(nèi)消費(fèi)不足、投資不振等，經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力。這些無疑會(huì)給地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及貧困農(nóng)戶持續(xù)增收帶來較大影響。

現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)下絕對(duì)貧困的基本消除并不意味著人類貧困問題的絕對(duì)根除，新時(shí)期扶貧工作的重心將由解決絕對(duì)貧困問題向解決相對(duì)貧困問題和深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略逐漸轉(zhuǎn)移。而相對(duì)貧困問題相較絕對(duì)貧困問題又有其自身的特點(diǎn)與成因，這也意味著2020年后安陽(yáng)市扶貧領(lǐng)域的工作需要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，既要做好脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶返貧風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)預(yù)警工作，又要注意防范化解規(guī)模性返貧風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還要重視相對(duì)貧困問題的解決。而鄉(xiāng)村振興也不是一蹴而就的工作，需要較長(zhǎng)時(shí)間的謀劃和布局?？傮w來看，安陽(yáng)市鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作面臨的挑戰(zhàn)是嚴(yán)峻的，但基礎(chǔ)相對(duì)穩(wěn)固，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

2 安陽(yáng)市產(chǎn)業(yè)扶貧與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興有效銜接的現(xiàn)狀及問題分析

2.1 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃銜接不暢

在國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃和河南省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)下，安陽(yáng)市及下轄縣區(qū)也相繼啟動(dòng)了鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和鞏固脫貧攻堅(jiān)成果行動(dòng)方案的編制工作，并取得了相應(yīng)進(jìn)展。2020年7月16日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《全國(guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2020-2025年）》，這是國(guó)家層面上首次對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出全面規(guī)劃。2021年9月3日，中共河南省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《河南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興五年行動(dòng)計(jì)劃》，清楚描繪了未來五年河南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的藍(lán)圖規(guī)劃，明確了未來五年河南省鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的具體任務(wù)。

國(guó)家層面和省級(jí)層面的行動(dòng)計(jì)劃給安陽(yáng)市未來五年產(chǎn)業(yè)發(fā)展指明了方向。安陽(yáng)市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作當(dāng)前仍處于頂層設(shè)計(jì)與謀劃階段，缺少具體的產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興有效銜接的細(xì)則和實(shí)施方案。正是由于相關(guān)政策方案的缺失，導(dǎo)致各地在銜接實(shí)踐中缺少大局意識(shí)，銜接工作的開展具有零散化和隨意化的特點(diǎn)，難以達(dá)到預(yù)期效果。

2.2 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在農(nóng)戶主體性缺失現(xiàn)象

在產(chǎn)業(yè)扶貧階段，一些地方扶持貧困戶仍偏向使用資產(chǎn)收益扶貧方式和發(fā)展一些周期相對(duì)較短的種養(yǎng)業(yè)。資產(chǎn)收益扶貧的初衷是希望通過將扶貧款項(xiàng)投入項(xiàng)目建設(shè)開發(fā)中，為貧困戶帶來持續(xù)和長(zhǎng)效的收益。然而個(gè)別地方在具體實(shí)踐中，只是機(jī)械地引導(dǎo)貧困戶申請(qǐng)國(guó)家的貼息扶貧貸款，并將所貸款項(xiàng)入股到當(dāng)?shù)氐囊恍┢髽I(yè)，每年領(lǐng)取分紅。而無息貸款的使用期限一般為3年，3年后該種扶貧方式是否還能繼續(xù)值得商榷。

在發(fā)展種養(yǎng)業(yè)方面，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)了代收、代種、代養(yǎng)等現(xiàn)象。如林州市某鎮(zhèn)某合作社在帶動(dòng)貧困戶種植辣椒的過程中就采取了代種的模式，貧困戶利用國(guó)家貼息的專項(xiàng)扶貧貸款購(gòu)買辣椒苗，委托聯(lián)合社代種，到年終享受相應(yīng)收益分紅；湯陰縣某鄉(xiāng)投資購(gòu)買小奶牛，分給貧困戶每戶一頭，然后將奶牛寄養(yǎng)到專業(yè)的奶牛養(yǎng)殖公司，寄養(yǎng)后每個(gè)貧困戶每年分紅不低于500元。

這些方式雖然在短期內(nèi)能給貧困戶帶來直觀的收益，但貧困農(nóng)戶并沒有真正參與扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中。農(nóng)民的主體性未得到體現(xiàn)，排斥農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與鄉(xiāng)村振興中的產(chǎn)業(yè)興旺目標(biāo)有所背離[6-7]。

2.3 部分鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)性較差

一般而言，一個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟往往需要較多的投入和相對(duì)較長(zhǎng)的周期。在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期，一些地方為了盡快完成貧困戶短期脫貧的目標(biāo)和任務(wù)，傾向于發(fā)展一些短、平、快項(xiàng)目。安陽(yáng)市各區(qū)縣種植的經(jīng)濟(jì)農(nóng)作物以辣椒、西紅柿、西瓜、蘆筍、中藥材等為主，部分產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目短期化、同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條較短，仍停留在初始的簡(jiǎn)單生產(chǎn)加工階段，經(jīng)濟(jì)附加值較低，帶來的收益不高。

安陽(yáng)市部分農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育不足，帶動(dòng)能力不強(qiáng)。一些農(nóng)民合作社的社員主要以貧困戶為主，尚未惠及到普通群眾。如北關(guān)區(qū)某村合作社僅帶動(dòng)貧困戶7戶19人的發(fā)展，規(guī)模較小，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力較弱。產(chǎn)業(yè)能夠持續(xù)發(fā)展，并具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)能力和生存能力是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的題中應(yīng)有之意。從這個(gè)角度來看，產(chǎn)業(yè)扶貧和產(chǎn)業(yè)振興在有效銜接方面尚存在著不相匹配的地方，這一點(diǎn)需要引起相關(guān)單位的高度重視。

2.4 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中市場(chǎng)機(jī)制不彰

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的進(jìn)程中，由于政府掌握著產(chǎn)業(yè)扶貧資金的調(diào)度、分配與使用權(quán)，因此在扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中常處于主導(dǎo)地位。而貧困地區(qū)本身經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，市場(chǎng)主體發(fā)育不完善，往往導(dǎo)致市場(chǎng)主體對(duì)政府形成依附關(guān)系。這也造成了現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目多為政府推動(dòng)的局面，在產(chǎn)業(yè)扶貧中未充分發(fā)揮市場(chǎng)作用[8]。在產(chǎn)業(yè)扶貧過程中往往還存在著尋租行為和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，導(dǎo)致扶貧資金未被有效利用，挫傷了部分經(jīng)營(yíng)主體的積極性。安陽(yáng)市在2018年就通報(bào)了4起扶貧領(lǐng)域形式主義、官僚主義和弄虛作假的典型案例，如違規(guī)領(lǐng)取危房改造補(bǔ)貼、弄虛作假騙取危房改造國(guó)債資金等。

截至目前，安陽(yáng)市全市有集體經(jīng)濟(jì)收入的行政村尚未達(dá)到100%。全市3 285個(gè)行政村中村集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)到5萬元以上的尚不足一半，大部分村莊的集體經(jīng)濟(jì)收入低下。當(dāng)前安陽(yáng)市整體的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展缺少全局謀劃，產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路不清晰，部分村集體存在“等、靠、要”的思想，資金投入主要依靠政府。市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育不健全，市場(chǎng)未能充分發(fā)揮資源配置的基礎(chǔ)性作用的局面仍未改變。

3 產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興有效銜接的路徑探索與對(duì)策建議

3.1 編制全面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

在保持現(xiàn)階段主要政策和工作機(jī)制延續(xù)性的基礎(chǔ)上，出臺(tái)具體的產(chǎn)業(yè)扶貧與產(chǎn)業(yè)振興有效銜接的細(xì)則和實(shí)施方案，并積極引導(dǎo)各區(qū)縣、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合自身特點(diǎn)編制相應(yīng)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。形成“市級(jí)產(chǎn)業(yè)總體規(guī)劃+縣級(jí)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃+鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃+村級(jí)項(xiàng)目規(guī)劃”的總體布局，并逐步逐項(xiàng)開展相應(yīng)銜接工作。對(duì)部分碎片化的涉農(nóng)項(xiàng)目進(jìn)行整合，將部分脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目進(jìn)一步優(yōu)化升級(jí)，并納入鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和實(shí)施方案中，切實(shí)將受益群體逐漸惠及到農(nóng)村地區(qū)的全部人民群眾。

3.2 充分激發(fā)農(nóng)戶的內(nèi)生動(dòng)力和主體意識(shí)

鄉(xiāng)村是農(nóng)民的鄉(xiāng)村，農(nóng)民是鄉(xiāng)村的主體。在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作中，要積極培育廣大農(nóng)戶的主體自覺性。通過榜樣宣傳、典型帶動(dòng)、教育培訓(xùn)等多種方式，引導(dǎo)農(nóng)戶改變觀念，從“要我振興”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙衽d”。同時(shí)在布局產(chǎn)業(yè)時(shí)要充分聽取當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意愿，吸取農(nóng)戶豐富的經(jīng)驗(yàn)，充分尊重農(nóng)戶的意愿。產(chǎn)業(yè)興旺落到主體上，重要的是給農(nóng)民產(chǎn)業(yè)發(fā)展的收益權(quán)，要使廣大農(nóng)戶都能夠從中得到收益。

3.3 推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提質(zhì)增效

產(chǎn)業(yè)振興要立足當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，依托當(dāng)?shù)靥赜匈Y源稟賦結(jié)構(gòu)，發(fā)展具有市場(chǎng)潛力和比較優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)，避免雷同化布局。積極推進(jìn)鄉(xiāng)村冷鏈倉(cāng)儲(chǔ)及冷鏈物流體系建設(shè)，引導(dǎo)生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品錯(cuò)季銷售，提高農(nóng)戶收益。延伸產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)一二三產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)展農(nóng)業(yè)“新六產(chǎn)”。加大農(nóng)業(yè)信息化建設(shè)，提升鄉(xiāng)村信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加大“三品一標(biāo)”生產(chǎn)基地建設(shè)，提升品牌影響力和競(jìng)爭(zhēng)力，做大做優(yōu)精品農(nóng)業(yè)。發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模。創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，積極引導(dǎo)龍頭企業(yè)等參與農(nóng)業(yè)價(jià)值鏈提升工作。

3.4 加大支持培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場(chǎng)化主體

加大對(duì)龍頭企業(yè)、合作社、合作社聯(lián)合社、新型職業(yè)農(nóng)民、家庭農(nóng)場(chǎng)等市場(chǎng)化主體的支持和培育力度，進(jìn)一步出臺(tái)包括信貸、用地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展獎(jiǎng)補(bǔ)等支持政策。擴(kuò)大政策惠及面，綜合提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展市場(chǎng)化參與主體實(shí)力，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)要素資源集聚，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)。積極探索設(shè)立鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，培育鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新動(dòng)能。