城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實困境與推進路徑

嚴春鶴，安民兵

（安慶師范大學 法學院，安徽 安慶 246133）

城市社區(qū)治理現(xiàn)代化是構建共建共治共享社會治理格局的關鍵。隨著城市社區(qū)治理進程的不斷加快，社區(qū)治理也逐步從傳統(tǒng)的管理模式走向多元主體共同參與的、有效整合社區(qū)資源及協(xié)同治理的格局。在構建共建共治共享的社會治理格局，推動社會治理重心向基層社會轉移形勢下，城市社區(qū)治理被賦予了重要的理論和實踐價值。本研究從對我國現(xiàn)有體制下城市社區(qū)治理中的治理主體、治理方式、協(xié)同治理等狀況與困境的認識出發(fā)，探索推進城市社區(qū)治理現(xiàn)代化建設的有效路徑。本研究將有助于我國進一步加強基層政權建設，推進社區(qū)治理的精細化、規(guī)范化、有序化、制度化、常態(tài)化。

1 社區(qū)治理與社區(qū)治理現(xiàn)代化

社區(qū)治理是指在社區(qū)生活共同體內，通過社區(qū)中的個人、群體、社會組織、基層政權組織之間的互動，對涉及各利益群體組織的社區(qū)公共事務進行協(xié)調和管理的活動過程與機制。社區(qū)治理的目的在于推動社區(qū)自治、發(fā)展社區(qū)公益、解決社區(qū)問題、改善居民生計、滿足社區(qū)需求、增進社區(qū)居民福祉等[1]。

城市社區(qū)治理現(xiàn)代化是“社區(qū)治理”與“現(xiàn)代化”的融合、交織，是指在全社區(qū)治理范圍內，由基層政府、社會組織和社區(qū)居民等治理主體為提高城市社區(qū)治理的效益和質量，而不斷優(yōu)化和提升治理體系與治理能力的動態(tài)發(fā)展過程[2]。 推動城市社區(qū)治理邁向現(xiàn)代化，并非將現(xiàn)代和傳統(tǒng)對立起來，而是推動社區(qū)治理制度框架、組織體系、規(guī)則機制、交往模式等傳統(tǒng)要素向現(xiàn)代化轉化，促使社區(qū)管理、服務、協(xié)商、自治、執(zhí)行、監(jiān)督等能力以及社區(qū)事務參與途徑、參與設施等向現(xiàn)代化轉變[3]。城市社區(qū)治理要求是多元主體參與，以民主、協(xié)商、合作、法制為基礎，以維護和改善社區(qū)居民利益為核心的向現(xiàn)代治理轉變的過程。現(xiàn)代化的城市社區(qū)治理是主體上多元化，治理過程更加注重社區(qū)基本要素培育，以社區(qū)居民利益需求為導向，采用多維度的、上下互動的治理模式的治理?？梢?，推進社區(qū)治理現(xiàn)代化是真正滿足社區(qū)居民群眾公共需求，真正落實社區(qū)居民民主實踐，真正保障社區(qū)居民群眾民主權利的需要。

2 社區(qū)治理現(xiàn)代化面臨的現(xiàn)實困境與原因分析：以安徽省安慶市為例

為更好地了解當前社區(qū)治理狀況與現(xiàn)實困境，筆者于2020年6月—9月選取安徽省安慶市區(qū)部分街道社區(qū)的工作人員、社會組織人員、社區(qū)居民等為主要調查對象，以問卷調查、個案訪談、參與式觀察等多種調查方法結合的方式，進行了社區(qū)治理現(xiàn)狀與困境認識方面的調查研究。本次調查對街道工作人員、社區(qū)居委會工作人員共發(fā)放80份問卷，回收80份,有效問卷80份，問卷有效率為100%，并對個別進行了深入訪談；對社區(qū)中的社會組織人員及社區(qū)居民共發(fā)放140份問卷，回收130份，有效問卷125份，回收問卷有效率為96.1%。主要調查內容包括三個方面：一是社區(qū)治理主體，即街道、社區(qū)居委會、社區(qū)社會組織及社區(qū)居民對社區(qū)治理的認識差異及參與困境；二是社區(qū)治理方式，即社區(qū)服務體系建構、社區(qū)治理的專業(yè)性針對性、社區(qū)資源整合共享的困境認識；三是社區(qū)協(xié)同治理，即社區(qū)的協(xié)同治理水平現(xiàn)狀、社區(qū)治理隊伍建設及社區(qū)居民參與程度等方面存在的困境。

2.1 社區(qū)治理主體的困境

2.1.1 社區(qū)治理主體單一化現(xiàn)象依然嚴重

城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的重點內容之一是如何形成和推進治理主體的多元化。只有黨委領導、政府負責下發(fā)揮多元主體作用，才能實現(xiàn)現(xiàn)代意義上的社區(qū)治理。本次調查顯示，社區(qū)治理主體雖開始趨向多元化，但基層政權組織、自治組織仍是治理的主體，社區(qū)中的各類組織及居民被動參與社區(qū)治理的局面沒有發(fā)生根本性改變，不同治理主體之間對社區(qū)治理參與困境的認識也存在差異。街道、社區(qū)居委會等工作人員認為社區(qū)的發(fā)展離不開社區(qū)各類組織及居民的參與，但社區(qū)中的各類組織及居民共同參與社區(qū)治理的積極性不高。調查顯示，認為“社區(qū)治理資金不足，社區(qū)服務無法有效全面開展”的95%，認為“社區(qū)中的各類機構、組織及居民協(xié)同機制滯后”的92.5%，認為“街道、社區(qū)居委會的日常行政工作壓力和工作量大”的90%，認為“社區(qū)居民的主體意識和自治意識缺乏”的82.5%，認為“社區(qū)社會組織、居民志愿組織參與有限”的78.8%。

相反，在社區(qū)治理參與積極性不高的諸多原因中，認為“社區(qū)治理內容不夠全面豐富”的74.4%，認為“社區(qū)提供服務不能滿足居民的需求”的69.6%，認為“政府干預過多，使民間組織、居民缺乏有效介入機會”的60.8%，認為“政府工作人員服務居民的意識不足”的51.2%，認為“社區(qū)文化氛圍不夠，文化活動少”的41.6%。

而所有調查對象在參與社區(qū)治理的態(tài)度調查中，認為“社區(qū)的建設發(fā)展，離不開廣大居民的參與，應該給予支持”的76.1%，但是也顯示出不同的認識，認為“居民參與流于形式，沒有實際意義”的8.8%，認為“花時間和精力，沒必要”的7.8%，認為“社區(qū)建設發(fā)展與自身無關”的4.9%，認為“對社區(qū)公共事務并不了解，不想?yún)⑴c”的2.4%。

可以看出，不同治理主體之間對社區(qū)治理的參與困境認識存在差異。街道、社區(qū)居委會等迫切希望社區(qū)居民積極參與社區(qū)治理，但調動及提高社區(qū)居民的參與意識和能力的工作策略處于摸索當中。

2.1.2 社區(qū)治理經(jīng)費來源單一

社區(qū)居委會在社區(qū)開展各項服務及治理活動所需的經(jīng)費來源單一，主要依靠上級政府部門的撥款，沒有形成多元化的籌資渠道。所開展的社區(qū)治理活動和服務，多是以政府購買服務的方式提供的。調查了解到，常常因經(jīng)費不足無法有效開展服務，直接導致社區(qū)治理工作受限。整體上，社區(qū)居委會及社區(qū)相關組織仍缺乏有力的社區(qū)自治經(jīng)濟基礎，社區(qū)居民需求得不到充分滿足，社區(qū)治理效果也不夠理想。

2.1.3 社區(qū)居委會泛行政化

有時社區(qū)工作人員不得不以行政化的手段來開展社區(qū)治理工作，各地不同程度存在泛行政化現(xiàn)象。因社區(qū)事務涉及諸多領域，社區(qū)基層工作人員忙于完成上級下派的各種社區(qū)公共事務任務，導致與各部門、各組織及居民之間的對話、協(xié)商、協(xié)調的方式不夠多樣，他們較少積極主動地了解社區(qū)組織、社區(qū)居民中存在的問題與需求，削弱了為社區(qū)居民解決問題的能力，難以有效開展各項社區(qū)服務活動。

2.2 社區(qū)治理方式的困境

城市社區(qū)治理中，健全社區(qū)服務體系在解決社區(qū)問題，滿足居民需求中發(fā)揮著重要作用?？梢姡鐓^(qū)服務在社區(qū)治理體系中是基礎性的環(huán)節(jié)，也貫穿于社區(qū)治理的整個過程，體現(xiàn)出社區(qū)治理的各項內容及目標，其服務效果能夠影響城市社區(qū)治理實際成果[4]。在城市社區(qū)居民價值觀念和生活方式發(fā)生巨大變化的今天，人們越來越重視社區(qū)服務在社區(qū)治理中的重要作用，解決目前實際存在的社區(qū)服務無法滿足居民美好生活要求問題迫在眉睫。

2.2.1 社區(qū)治理方式和社區(qū)服務體系薄弱

目前，城市社區(qū)治理工作較多是事后的介入和責任劃分，還不能很好發(fā)揮預防社區(qū)問題的作用。社區(qū)治理方式單薄化和社區(qū)服務體系薄弱化仍較嚴重，調查顯示，認為“社區(qū)服務體系比較薄弱”的90.2%，認為“社區(qū)治理的專業(yè)性和針對性不強”的84.8%，認為“社區(qū)資源整合性和共享性不夠”的76.1%，認為“社區(qū)綜合服務與信息管理網(wǎng)絡化比較單薄”的71.2%。

在省市政府推動下，街道、社區(qū)開始改進社區(qū)治理的方法，實施“三社聯(lián)動”等服務試點，豐富社區(qū)治理的主體和平臺，更加有效地開展社區(qū)治理工作，更好地服務社區(qū)。但是，有的街道、社區(qū)實施效果并理想，甚至有的街道、社區(qū)還停留在倡導階段。即使開展得比較好的街道、社區(qū)，參與的組織、居民的積極性也并不太高，實施路徑也還不夠清晰，項目產生的輻射帶動效應并不太顯著，社區(qū)資源的整合程度和可持續(xù)性不強。

2.2.2 社區(qū)治理的專業(yè)性和針對性不強

城市社區(qū)治理現(xiàn)代化要具有專業(yè)性，需要有一定專業(yè)素養(yǎng)和能力的社區(qū)治理工作人員參與其中。城市社區(qū)治理要面對各種復雜事務，要涉及社區(qū)各個方面的內容，而已經(jīng)形成的慣例是社區(qū)大小事都需要社區(qū)居委會等工作人員來管理和協(xié)調，社區(qū)居委會的工作人員忙得焦頭爛額。他們同時還要完成街道等上級部門交辦的各種任務，再加上工作人員的數(shù)量有限，真正用于解決社區(qū)居民實際問題、滿足社區(qū)居民需求的精力非常有限。社區(qū)居委會中還有一部分工作人員的專業(yè)素養(yǎng)和能力不足以勝任如此繁重的工作。具有社會學、社會工作、社區(qū)教育與管理等專業(yè)背景的人員缺乏，持證上崗的專業(yè)技術人員不多，無法保證社區(qū)治理的專業(yè)性，無法用專業(yè)的方法開展社區(qū)治理工作。

2.2.3 社區(qū)治理中的資源整合共享不充分

社區(qū)治理需要依托多方資源，挖掘和整合包括人力資源、文化資源、物力資源、環(huán)境資源及財力資源等在內的社區(qū)資源顯得極為重要[3]。調查顯示，各治理主體沒能有效整合社區(qū)資源特別是人、財、物及組織資源，聯(lián)動機制發(fā)揮作用不充分，導致社區(qū)治理中不能有效地實現(xiàn)社區(qū)資源共享。

2.3 社區(qū)協(xié)同治理的困境

2.3.1 社區(qū)協(xié)同治理水平不高

城市社區(qū)治理現(xiàn)代化是一個多元主體多維度互動的過程，社區(qū)治理的多個主體間通過合作協(xié)商，實現(xiàn)對社區(qū)各種公共事務的治理。有人認為城市社區(qū)服務體系薄弱是由社區(qū)協(xié)同治理水平不高和社區(qū)治理主體單一化造成的。調查顯示，認為“社區(qū)居民主體和自治意識不足”的90.2%，認為“缺乏政府、社區(qū)居民、社區(qū)社會組織等協(xié)調機制”的81.4%，認為“擁有專業(yè)知識的社區(qū)治理人才缺乏”的86.8%。不少社區(qū)居民反映，他們沒有有效的參與渠道。可見，社區(qū)居民不愿參與或缺乏協(xié)調機制影響了社區(qū)的協(xié)同治理。

2.3.2 社區(qū)治理的專業(yè)人才隊伍匱乏

現(xiàn)代化的城市社區(qū)治理格局中，壯大專業(yè)人才隊伍和完善專業(yè)服務崗位是搞好社區(qū)治理的必然選擇[5]。城市社區(qū)治理涉及多個領域，需要多方面的專業(yè)人才，需要治理主體以專業(yè)的理念、專業(yè)的方法、專業(yè)的流程開展社區(qū)治理工作。如前所述，社區(qū)中擁有相關專業(yè)知識的社區(qū)治理人才非常緊缺，社區(qū)治理隊伍建設任重道遠。

2.3.3 社區(qū)居民參與社區(qū)治理積極性不高

社區(qū)居民不愿意或無法協(xié)同街道、社區(qū)工作人員參與開展城市社區(qū)治理工作，甚至有的社區(qū)居民對社區(qū)中開展的各種社區(qū)治理工作不接納、不支持，反映出目前的社區(qū)治理難度和存在的問題。調查顯示，認為“街道、社區(qū)工作人員需要通過多種渠道加強宣傳力度，提高社區(qū)居民的社區(qū)意識”的76.6%，認為“需要進一步加強與居民聯(lián)系和互動”的90.7%，認為“作為基層工作職責，今后要積極主動對社區(qū)居民參與給予鼓勵和積極的回應”的92.1%，認為“社區(qū)各項服務項目要充分結合社區(qū)居民的切身利益和實際需要開展”的86.8%，認為“社區(qū)居民自身也要提高參與社區(qū)公共事務認識，要積極加入社區(qū)治理的隊伍當中”的76.1%。

3 推進城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實路徑

3.1 明確不同社區(qū)治理主體職能邊界，探求多元化的治理手段

所謂明確不同社區(qū)治理主體職能邊界，主要是處理好政府與非政府組織等之間的關系和職能邊界，這也是關系到能否推進社區(qū)治理現(xiàn)代化的關鍵。明確認識政府職能，一是要積極鼓勵政府外各類組織和居民等治理主體參與社區(qū)治理，政府所作出的決策決定等應充分考慮基層民眾愿望，高度重視社區(qū)居民的意愿。二是社區(qū)治理權力要下移，社區(qū)自治組織能夠承擔和處理的各類社區(qū)公共事務要交由社區(qū)自治組織處理，政府應主動放開社區(qū)治理的某些權力，并給予社區(qū)自治組織等多方面的支持。三是加強基層黨組織建設，以黨建引領社區(qū)自治，這是貫穿城市社區(qū)自治的主線。要適應城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的發(fā)展要求，培育社區(qū)自治組織，增強社區(qū)自治組織的治理能力，激發(fā)社區(qū)居民參與社區(qū)治理的熱情。

3.2 提高社區(qū)治理組織的綜合能力素質，完善激勵機制

社區(qū)居委會作為社區(qū)自治組織，與社區(qū)居民的關系最為密切。因此，社區(qū)居委會等工作人員的工作能力、工作態(tài)度及服務居民意識與社區(qū)自治水平緊密相關。要重視和加強城市社區(qū)自治組織中工作人員的能力素質培養(yǎng)。一是高度重視提高社區(qū)自治組織工作人員的職業(yè)道德水平，培養(yǎng)他們的無私奉獻精神。二是要培養(yǎng)社區(qū)工作人員的專業(yè)化、職業(yè)化能力和核心素養(yǎng)，提高他們?yōu)樯鐓^(qū)居民服務的能力。三是要進一步完善社區(qū)工作人員激勵機制，增強社區(qū)工作者的積極性和創(chuàng)造性。

3.3 廣泛動員社區(qū)居民參與社區(qū)治理，提高社區(qū)居民主體意識

社區(qū)居民既是社區(qū)治理受益者，也是治理主體之一，拓展社區(qū)居民的參與渠道，提高他們的主體意識，事關社區(qū)治理現(xiàn)代化進程。社區(qū)居民主體意識和參與能力的提高，不僅可以促進社區(qū)民主自治化進程，更是城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要標志。這就需要，一是完善城市社區(qū)民主自治制度，推進民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等一系列實踐活動，推進社區(qū)居民自治制度化、規(guī)范化、程序化。二是引導居民樹立共同的社區(qū)理念和價值觀，切實提高居民對社區(qū)的認同感、歸屬感，吸引更多的居民參與社區(qū)治理。三是增加社區(qū)工作的透明度，充分尊重社區(qū)居民的知情、自治、協(xié)管、監(jiān)督及參與等權利，增強社區(qū)居民參與社區(qū)治理的熱情。

3.4 以利益協(xié)調為原則，破解城市社區(qū)治理難題

聚焦城市社區(qū)治理中的難題，促進相關主體之間的利益協(xié)調，是推進城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要途徑。一是暢通群眾訴求表達渠道。充分發(fā)揮基層黨組織、網(wǎng)格聯(lián)系服務群眾的作用，加強信訪信息系統(tǒng)等的信息化建設，扎實開展問需于民、干部接訪下訪等活動，讓群眾有困難能找到傾訴的對象，有問題能找到反映的途徑。二是分類推進穩(wěn)妥解決。通過“三事分流”工作方法，充分調動各類參與主體的積極性，做到分級管理，明確職責，全力高效解決群眾提出的問題。同時，規(guī)范整合服務管理資源，完善三級服務中心建設，實現(xiàn)“一站式”受理、“一條龍”服務，最大限度便民利民。三是開展重點領域專項治理。對群眾反映比較突出、問題解決難度較大的房地產開發(fā)建設、物業(yè)管理等領域問題，要集中力量開展專項治理，落實領導包片包案、屬事屬地相結合等工作制度，事權單位切實履行職責，推進群眾訴求有效解決。