校外培訓機構(gòu)分類管理的現(xiàn)實需求與推進策略
——基于學科與非學科的視角

■宋曉欣

一、問題的提出

校外培訓指學校正規(guī)教育之外的各類非學歷教育培訓，它在一定程度上能夠彌補學校教育的不足，滿足不同教育階段學生的可選擇性和差異化需求。我國經(jīng)濟社會發(fā)展對教育多樣化的巨大需求為校外培訓提供了廣闊的市場，發(fā)展到今天，已經(jīng)涵蓋了家庭教育、基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育、社會教育等多種類型。不同的教育類型又可細分為補習文化課程、增強綜合能力、培養(yǎng)興趣特長等。校外培訓機構(gòu)性質(zhì)的差異可以分為公辦和民辦，民辦校外培訓機構(gòu)提供私人產(chǎn)品，少年宮等公辦校外培訓機構(gòu)提供準公共產(chǎn)品。民辦校外培訓機構(gòu)法人屬性的差異還可以分為非企業(yè)法人和企業(yè)法人。校外培訓機構(gòu)類型的多樣化是由其靈活性、開放性的特征決定的。

2021年7月，《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“雙減”政策）出臺，它與過去“減負”政策的本質(zhì)區(qū)別就在于將校外培訓機構(gòu)納入了統(tǒng)一監(jiān)管?！半p減”政策背景下的校外培訓機構(gòu)主要指國家機構(gòu)以外的社會組織或個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向中小學生開展學科類、非學科類教育培訓的機構(gòu)[1]。我國中小學生教育階段學科類與非學科類校外培訓機構(gòu)規(guī)模的迅速擴張引發(fā)了一系列社會問題，尤其學科類校外培訓機構(gòu)形成的“教育帝國”嚴重影響了中小學生健康成長的教育生態(tài)[2]。學科類與非學科類進行分類管理已經(jīng)成為我國政府管理校外培訓機構(gòu)的主要方向，并且分類管理對于推進我國校外培訓機構(gòu)持續(xù)健康有序發(fā)展意義重大。

綜觀已有文獻發(fā)現(xiàn)，關(guān)于校外培訓機構(gòu)分類管理的文獻研究主要基于營利性與非營利性的視角展開，學界普遍認為，將校外培訓機構(gòu)分為非營利性與營利性，并在行政規(guī)制上差異化管理是推進其善治的有效路徑[3]。也有研究提出依據(jù)培訓目的進行分類管理，李國慶、于偉調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國中小學“課后班”類型分為幫助-服務(wù)型、愛好-特長型、強化-補習型、升學-競賽型四種，并提出其善治之道是打破單一的政府行政督導模式，依據(jù)培訓目的進行分類管理[4]。當前學界涉及校外培訓機構(gòu)分類管理研究的文獻相對缺乏，基于學科類與非學科類視角進行分類管理研究的文獻更是不足，為進一步豐富校外培訓機構(gòu)分類管理研究的理論內(nèi)涵，為相關(guān)政策切實落地提供有價值的實踐參考，本研究基于學科與非學科的視角，對我國校外培訓機構(gòu)分類管理的政策演進以及背后的現(xiàn)實需求進行分析，并提出優(yōu)化策略。

二、校外培訓機構(gòu)分類管理的政策演進

通過梳理改革開放以來我國校外培訓機構(gòu)分類管理的相關(guān)政策文件，對學科類與非學科類分類管理的演進歷程展開分析。2018年為關(guān)鍵時間節(jié)點，“分類管理”在校外培訓管理的政策文件中被明確提出，以此作為分界，將我國校外培訓機構(gòu)分類管理分為碎片化分類管理和體系化分類管理兩個階段。

（一）碎片化分類管理階段（1978—2017年）

政策意義上的學科類指語文、數(shù)學、外語、歷史、地理、物理、化學等與升學緊密聯(lián)系的學科；非學科類指體育、藝術(shù)、科技、勞動等與興趣緊密聯(lián)系的學科。這一階段我國校外培訓機構(gòu)管理沒有表現(xiàn)出明顯的學科類與非學科類分類傾向，但是已經(jīng)出現(xiàn)碎片化的政策文件。1995年2月9日，國家教委、中國科協(xié)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于停辦各級各類學科奧林匹克學校（班）的緊急通知》，要求停辦各級各類學科“奧林匹克學校（班）”“提高班”“超常班”“培訓班”，如已報名收費，應(yīng)堅決退還并做好解釋工作。這是我國向各級各類學科“奧林匹克班”“提高班”“超常班”與“培訓班”“宣戰(zhàn)”的第一個文件，也是改革開放以來第一份指向?qū)W科類培訓機構(gòu)管理的文件。1999年4月27日，國家體育總局發(fā)布《關(guān)于加強管理社會力量辦各類體校的通知》，要求嚴格審批社會力量興辦各類體育學校，嚴格執(zhí)行國家收費標準和財務(wù)管理辦法，機構(gòu)名稱應(yīng)明確表示其類型、層次和所在行政區(qū)域，不得隨意冠名“中華”“中國”“全國”“國家”等[5]。這是由于隨著我國體育產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，社會力量辦體育培訓機構(gòu)逐漸增多，出現(xiàn)了一些不具備辦學條件的組織或個人以辦學名義高收費、牟取暴利等現(xiàn)象，這是改革開放以來我國國家層面出臺的第一份指向非學科類培訓機構(gòu)管理的文件。需要說明的是，20 世紀90年代部分校外培訓機構(gòu)的名稱為“某某學?！?，但其與可授予學位的學校具有本質(zhì)性區(qū)別，如北京新東方教育科技有限公司的前身為北京新東方學校 （1993年成立）。

進入21 世紀后，國家出臺的涉及校外培訓的政策文件，如《關(guān)于進一步加強和改進未成年人校外活動場所建設(shè)和管理工作的意見》（2006年）、《關(guān)于2008年規(guī)范教育收費進一步治理教育亂收費工作的實施意見》（2008年）、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（2010年）、《小學生減負十條規(guī)定》（2013年）、《嚴禁中小學校和在職中小學教師有償補課的規(guī)定》（2015年）、《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》（2017年）等文件中僅有部分內(nèi)容涉及校外培訓，且多被規(guī)范校外活動場所、教育亂收費、教育減負、教師職業(yè)道德等問題所裹挾，并未表現(xiàn)出明顯的學科類與非學科類分類管理的傾向。

（二）體系化分類管理階段（2018年至今）

2018年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范校外培訓機構(gòu)發(fā)展的意見》首次在政策文件中明確了“分類管理”的基本原則，正式拉開了我國學科與非學科校外培訓機構(gòu)分類管理的序幕。自2018年開始，涉及校外培訓機構(gòu)管理的政策文件密集發(fā)布，據(jù)統(tǒng)計，截至目前已達16 個，其中有11 個政策文件涉及學科與非學科分類管理的內(nèi)容，占比高達68.75%，我國校外培訓機構(gòu)分類管理正在從碎片化管理階段逐步走向體系化的分類管理階段。2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》明確提出，各地不再審批新的面向義務(wù)教育階段學生的學科類校外培訓機構(gòu)，要堅決壓減學科類校外培訓。政府重拳出擊，學科類培訓機構(gòu)進入強監(jiān)管階段，對學科類校外培訓機構(gòu)與非學科類校外培訓機構(gòu)在業(yè)務(wù)主管部門、資格審批、資金監(jiān)管、材料管理、上市融資、辦學結(jié)余分配、政府指導價、機構(gòu)設(shè)置與服務(wù)規(guī)范等諸多方面進行分類管理①。

此外，為更加科學高效地開展分類管理，教育部對義務(wù)教育階段校外培訓學科類與非學科類范圍、鑒別標準、鑒別方法、鑒別工作機制等均進行了明確的規(guī)定。2021年7月29日下發(fā)的《關(guān)于進一步明確義務(wù)教育階段校外培訓學科類和非學科類范圍的通知》明確了學科類管理與非學科類管理的科目范圍。2021年11月10日下發(fā)的《義務(wù)教育階段校外培訓項目分類鑒別指南》從培訓目的、培訓內(nèi)容、培訓方式和結(jié)果評價上區(qū)分學科類與非學科類，并提出建立分級指導、專家鑒別、機構(gòu)行業(yè)自律的工作機制。學科類與非學科類范圍劃定與鑒別機制的建立是開展分類管理的前提條件，為落實校外培訓機構(gòu)分類管理工作，上海、廣東、浙江、海南、重慶、廣西、內(nèi)蒙古、遼寧、天津等地紛紛推進中小學校外培訓機構(gòu)“學科類”和“非學科類”項目鑒別指引工作。

教育政策具有合法性功能，它不僅能夠在各種教育活動的價值序列中賦予某些教育活動主體地位，也可以給予某些教育活動次要地位。這種合法性功能可以使不同的教育活動在獲取教育資源上形成不同的地位，進而成為一種教育資源的配置原則[6]。“雙減”教育政策在對校外培訓機構(gòu)進行分類管理，尤其在對學科類培訓進行大力整治、消除學科培訓亂象的同時，大力提升學校教育教學質(zhì)量，做強做大學校教育主陣地，吸引學生主動回歸校園，它賦予了學校教育的主體地位，推動我國義務(wù)教育回歸正軌。

三、校外培訓機構(gòu)分類管理的現(xiàn)實需求

校外培訓機構(gòu)分類管理從碎片化分類管理階段走向體系化分類管理階段是由我國國情決定的。隨著校外培訓機構(gòu)對基礎(chǔ)教育邊界的逐步侵越、對學校教育教學活動的干擾，正在消解多年來我國素質(zhì)教育改革之力，使“減負”落空[7]。學科類與非學科類校外培訓分類管理是對我國教育現(xiàn)實問題的深切回應(yīng)。

（一）落實立德樹人根本任務(wù)的需要

黨的十八大以來，習近平總書記立足社會主義辦學規(guī)律和黨的教育方針，圍繞培養(yǎng)中國特色社會主義事業(yè)的合格建設(shè)者和可靠接班人，對立德樹人做了一系列論述，深刻回答了“培養(yǎng)什么人、怎樣培養(yǎng)人、為誰培養(yǎng)人”這一根本性問題。要回歸義務(wù)教育立德樹人的初心使命，就必須要規(guī)范校外培訓行為，對學科類與非學科類培訓項目進行分類管理。尤其在資本紛紛涌入義務(wù)教育階段學科類培訓的情形下，市場行為的逐利屬性與教育行為的育人屬性之間存在本質(zhì)矛盾，資本操縱下的學科類培訓“超綱教學”“提前教學”“強化應(yīng)試” 等不良行為嚴重違背教育規(guī)律和人才成長規(guī)律，損害學生身心健康。2017年中國教育財政家庭調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，小學、初中學科補習班的參與率分別為33.4%、43.7%，初中階段接近一半[8]。對于“分數(shù)”的過度追求培養(yǎng)了一批“高分低能”“分高體差”的“小眼鏡”“小胖墩”“豆芽菜”，嚴重阻礙落實立德樹人根本任務(wù)與實現(xiàn)“五育”并舉的內(nèi)在要求。

（二）構(gòu)建健康全面教育生態(tài)的需要

《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》在指導思想中明確提出，要構(gòu)建教育良好生態(tài)，緩解家長焦慮情緒，促進學生全面發(fā)展、健康成長。作為學校教育有益補充的校外培訓機構(gòu)，在滿足學生個性化學習需求、培育興趣特長、拓展綜合素質(zhì)的同時，已逐漸背離初心、偏離既定軌道，成為學校教育的侵越者和干擾者，嚴重破壞中小學的教育生態(tài)。具體表現(xiàn)為：通過高薪方式惡意聘請公立學校的優(yōu)質(zhì)師資，再將高額成本轉(zhuǎn)嫁到家長和學生身上，擾亂學校教學秩序，影響高質(zhì)量師資隊伍建設(shè)；超綱提前教學公然侵越課堂教學，加大公立學校正常開展教學活動的難度；以選拔性培訓和競賽活動的方式向公辦學校招生領(lǐng)域滲透，干擾中小學正常招生；傳遞對“排名”“分數(shù)”的追捧，由此衍生出“內(nèi)卷”“雞娃”“虎媽”“狼爸”等教育熱詞，制造家長焦慮。這些現(xiàn)象嚴重破壞了義務(wù)教育生態(tài)體系構(gòu)建。

（三）維護家長學生切身利益的需要

習近平總書記在多個場合強調(diào)，要站在人民立場上把握和處理好涉及改革的重大問題，從人民利益出發(fā)謀劃改革思路、制定改革舉措。近年來，教育培訓機構(gòu)“暴雷”導致群眾利益受損的現(xiàn)象頻頻發(fā)生，其中不乏大眾熟知的知名教育培訓機構(gòu)深陷“跑路門”、連鎖倒閉、拖欠員工薪資等丑聞之中?！?020 教育行業(yè)發(fā)展報告》顯示，經(jīng)營風險和司法風險正在成為教育機構(gòu)需要重視的領(lǐng)域，目前在教育行業(yè)中，存在經(jīng)營異常風險提示的企業(yè)占到所有教育相關(guān)企業(yè)的17.8%； 全年法律訴訟近17.5 萬件，排在前五位法律訴訟的多發(fā)生在機構(gòu)和用戶之間[9]。教育培訓機構(gòu)“暴雷”涉及的維權(quán)人群之廣、金額之大、對社會負面影響之深已經(jīng)到了必須規(guī)范管理的時刻。即便沒有“暴雷”，眾多培訓機構(gòu)也存在報班需先預(yù)付一年費用，預(yù)付費周期縮短則單節(jié)課程漲價30%，開課超一個月不退費，以及虛假宣傳等嚴重侵害群眾利益的行為[10]。

（四）校外培訓機構(gòu)良性發(fā)展的需要

優(yōu)質(zhì)教育資源的稀缺催生了校外培訓市場，教育需求無限性與優(yōu)質(zhì)教育資源有限性之間的矛盾導致校外培訓機構(gòu)急劇擴張。2010年至2020年，十年間我國教育企業(yè)由78 萬家增加至412 萬家[11]，其擴張的本質(zhì)是追逐利潤的結(jié)果，更多的投資者想要分培訓市場這個“蛋糕”，這也進一步催生了低價誘惑帶來的“劇場效應(yīng)”和“劣幣驅(qū)逐良幣”帶來的校外培訓市場秩序混亂等問題?！皠鲂?yīng)”是由于個體成員追求自身利益最大化而引發(fā)其他成員效仿導致集體秩序失衡、整體利益受損的現(xiàn)象，校外培訓機構(gòu)“劇場效應(yīng)”已然形成。部分校外培訓機構(gòu)涉及證照資質(zhì)不全、虛假宣傳、價格欺詐、販賣焦慮，導致“良幣”退出流通，“劣幣”充斥市場，培訓行業(yè)“劣幣驅(qū)逐良幣”明顯。校外培訓市場重回良性發(fā)展，就必須要分類管理校外培訓機構(gòu)，保障其在不同的賽道上有序前進，尤其要對當前過分擁擠、頻頻違規(guī)的學科類賽道進行規(guī)范與壓減。

四、校外培訓機構(gòu)分類管理的推進策略

今年相關(guān)政策文件密集出臺，為加速推進校外培訓機構(gòu)分類管理指明了方向。由于政策的復(fù)雜性、培訓的多主體性，為避免出現(xiàn)政策悖論，需進一步明確政策目標，完善分類鑒別模式，建構(gòu)培訓機構(gòu)分類管理體系，完善培訓機構(gòu)轉(zhuǎn)型及退出機制，堅持多元合作共治等。

（一）始終明確培養(yǎng)人才政策目標

“雙減”政策出臺后的短短幾個月內(nèi)，學科培訓市場虛火大幅降溫，廣告基本絕跡，資本大幅撤離，野蠻生長現(xiàn)象得到了有效遏制。學科類培訓機構(gòu)大幅壓減，截至2022年2月，義務(wù)教育階段線下學科類校外培訓機構(gòu)壓減率為92.14%，線上校外培訓機構(gòu)壓減率為87.07%[12]。校外培訓機構(gòu)分類管理成效顯著，為落實立德樹人根本任務(wù)，構(gòu)建教育良好生態(tài)，促進學生全面發(fā)展、健康成長創(chuàng)造了條件。為避免政策目標的短視化、碎片化，在政策執(zhí)行過程中要始終明確培養(yǎng)人才的政策目標。校外培訓機構(gòu)分類管理不是目的，而是落實立德樹人根本任務(wù)、回歸教育初心的重要手段。只有始終明確培養(yǎng)人才的政策目標，才能避免政策執(zhí)行過程中的目標置換效應(yīng)。錯把手段當目標很容易出現(xiàn)政策中的各種悖論，最終導致政策無法達成既定的目標。

（二）持續(xù)完善各地分類鑒別模式

分類鑒別作為我國校外培訓機構(gòu)分類管理的前提，教育部辦公廳發(fā)布政策文件明確劃分了學科類與非學科類的范圍，并對鑒別標準、工作機制進行了說明。但是，各地在推進項目鑒別指引工作的過程中，學科類與非學科類的界定仍存在模糊地帶。比如國學、英語舞臺劇、英語繪本是否屬于學科類培訓難以判斷。從上海、海南、浙江、廣東、重慶、遼寧等地出臺的 《鑒別指南》《鑒定指引》《認定辦法》可知，當前的鑒別標準主要從培訓目的、培訓內(nèi)容、培訓方式、評價方式等維度進行綜合考量，以判定是否屬于學科類；鑒別方法各地積極創(chuàng)新，廣東省的做法尤其值得關(guān)注，它根據(jù)分類鑒別的難度，分別采取 “名錄鑒定法”“綜合鑒定法”“專家鑒定法”對校外培訓的服務(wù)類別進行區(qū)分，并編制了便于實操的系列配套模板文書[13]。分類鑒別機制的科學性、高效性與各地政府的管理能力密切相關(guān)，由于各地差異較大，極容易出現(xiàn)執(zhí)行不一致的情況。面對有限的行政資源與無限的市場主體之間的矛盾，需持續(xù)完善各地分類鑒別模式。

（三）建構(gòu)培訓機構(gòu)分類管理體系

體系建構(gòu)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，“雙減”政策后教育部對于學科類校外培訓機構(gòu)資格審批、資金監(jiān)管、廣告投放、材料管理、教師資質(zhì)等方面進行了詳細的規(guī)定，各地參照執(zhí)行。但是，當前我國校外培訓機構(gòu)分類管理仍存在諸多政策空白區(qū)，比如對于非學科類培訓機構(gòu)主管部門、審批制度、招生與收費、資金監(jiān)管、教師資質(zhì)等規(guī)定尚未完善。去年12月，江蘇省文化和旅游廳制定了《江蘇省文化藝術(shù)類校外培訓機構(gòu)管理辦法》《江蘇省文化藝術(shù)類校外培訓機構(gòu)設(shè)立標準及審批辦法》，向全社會公開征求意見，這對于規(guī)范文化藝術(shù)類非學科類校外培訓機構(gòu)發(fā)揮了重要作用。江蘇省是“雙減”政策后第一個出臺非學科類校外培訓機構(gòu)管理辦法的省份，建構(gòu)校外培訓機構(gòu)分類管理體系依然任重道遠，需要兼顧培訓的教育性與市場性，多元協(xié)同、深化協(xié)同，為推動校外培訓機構(gòu)有序健康發(fā)展提供有力保障。

（四）完善培訓機構(gòu)轉(zhuǎn)型退出機制

校外培訓機構(gòu)管理的力度之大前所未有，被形象比喻為教培行業(yè)的一場“大地震”，眾多知名校外培訓機構(gòu)紛紛遭遇重創(chuàng)。在從嚴、全面規(guī)范校外培訓的同時，“大裁員”“機構(gòu)倒閉”“眾籌私教”等負面詞匯伴隨而生，亟須對可能的風險進行預(yù)判，“堵”與“疏”同步進行，完善學科類校外培訓機構(gòu)轉(zhuǎn)型及退出機制?！半p減”政策后，從各大學科類培訓機構(gòu)的業(yè)務(wù)布局來看，其轉(zhuǎn)型之路主要集中在發(fā)布素質(zhì)培訓項目、拓展成人教育業(yè)務(wù)、進軍教育信息化領(lǐng)域、推出智能硬件產(chǎn)品、開辟海外中文教育市場、課后服務(wù)托管等方面。由于每家培訓機構(gòu)學科類占比、業(yè)務(wù)重點存在差異，其轉(zhuǎn)型方向也不盡相同。為避免大批人員失業(yè)、機構(gòu)培訓轉(zhuǎn)家庭私教等現(xiàn)象發(fā)生，政府需要為機構(gòu)轉(zhuǎn)型的具體模式和程序提供相應(yīng)的政策指導與專業(yè)服務(wù)，以及以開放包容的態(tài)度引導有能力的機構(gòu)發(fā)揮科技賦能教育的優(yōu)勢，將互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)應(yīng)用于校內(nèi)，提升教育教學質(zhì)量。若機構(gòu)選擇退出市場，需要防范退費糾紛產(chǎn)生的風險，提前做好布局。

（五）堅持政策主體多元合作共治

現(xiàn)代化的教育管理不再是行政部門大包大攬的單一化模式，而是政策主體參與的協(xié)同合作共治的模式。校外培訓機構(gòu)管理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及的主體眾多、群體規(guī)模較大，包括政府部門、行業(yè)協(xié)會、培訓機構(gòu)、中小學校、家長與學生、校外培訓從業(yè)者、專家學者等。應(yīng)尊重各方主體的公共權(quán)利，協(xié)調(diào)各方共同行動，構(gòu)建起以政府為主導，行業(yè)協(xié)會、培訓機構(gòu)、家長與學生等多主體共同參與的綜合管理模式。政府處于主導地位，應(yīng)做好校外培訓機構(gòu)分類管理的政策設(shè)計與規(guī)劃，建立學科類與非學科類校外培訓機構(gòu)職責明晰、分工明確的監(jiān)管體系；行業(yè)協(xié)會作為培訓機構(gòu)與政府部門之間的橋梁，可依托行業(yè)組織研制分類鑒別的方法與系列模板文書等配套措施，協(xié)調(diào)處理好機構(gòu)轉(zhuǎn)型中遇到的問題，促成培訓市場健康有序發(fā)展的良好環(huán)境；設(shè)立政策評估民眾參與平臺，利用信息化手段把家長與學生等廣大群眾的需求與聲音傳遞上來；鼓勵培訓機構(gòu)接受行業(yè)協(xié)會自律管理，形成自我管理、自我約束等。

注釋：

①2018—2022年發(fā)布的涉及校外培訓機構(gòu)分類管理內(nèi)容的政策文件：《關(guān)于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構(gòu)專項管理行動的通知》《關(guān)于加快推進校外培訓機構(gòu)專項管理工作的通知》《關(guān)于規(guī)范校外培訓機構(gòu)發(fā)展的意見》《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》《關(guān)于進一步明確義務(wù)教育階段校外培訓學科類和非學科類范圍的通知》《中小學生校外培訓材料管理辦法（試行）》《關(guān)于加強義務(wù)教育階段學科類校外培訓收費監(jiān)管的通知》《關(guān)于將面向義務(wù)教育階段學生的學科類校外培訓機構(gòu)統(tǒng)一登記為非營利性機構(gòu)的通知》《關(guān)于做好現(xiàn)有線上學科類培訓機構(gòu)由備案改為審批工作的通知》《義務(wù)教育階段校外培訓項目分類鑒別指南》《中小學生校外培訓機構(gòu)設(shè)置與服務(wù)規(guī)范（征求意見稿）》。