黃河流域生態(tài)補償機制的優(yōu)化路徑研究

◎周立新 荊 珍

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院,哈爾濱 150040）

黃河流域是我國北方地區(qū)重要的生態(tài)保護屏障和經(jīng)濟帶，對推動我國經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)進程具有重要意義。2019年，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展座談會上發(fā)表重要講話，指出生態(tài)戰(zhàn)略的目標(biāo)和任務(wù)，為我國黃河流域生態(tài)保護工作指明了新方向。[1]生態(tài)補償機制作為黃河流域環(huán)境保護工作的關(guān)鍵內(nèi)容，對黃河流域大保護大發(fā)展具有重要意義。因此，我國也對黃河流域生態(tài)補償機制的建立與完善予以高度重視，近年來，關(guān)于黃河流域生態(tài)補償機制的研究更是成為黃河生態(tài)保護的熱點話題。

一、相關(guān)研究綜述

當(dāng)前我國學(xué)者關(guān)于黃河流域生態(tài)補償機制的研究主要集中在生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補償模式、橫向生態(tài)補償機制以及生態(tài)補償相關(guān)立法等4 個方面。第一，流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)對流域生態(tài)損耗的計算以及處理流域內(nèi)主體糾紛具有重要衡量作用，因此確定一個明確可行的補償標(biāo)準(zhǔn)尤為關(guān)鍵。何慧爽等認為黃河流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)遵循差異性、獨立性特點，制訂有針對性的補償標(biāo)準(zhǔn)[2]；蘇楊等則認為黃河流域生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以生態(tài)服務(wù)功能的大小以及具體價值來確定。[3]第二，關(guān)于生態(tài)補償模式，徐松鶴等認為以政府為主導(dǎo)的補償模式是流域生態(tài)補償機制的必要途徑[4]，與此同時，黃志凌則指出，黃河流域生態(tài)補償模式不僅有政府主導(dǎo)這一單一模式[5]，還有市場主導(dǎo)模式。第三，關(guān)于橫向生態(tài)補償機制，由于黃河涉及9 個省份，所以樊存慧認為加強各個省份之間的溝通與合作工作刻不容緩[6]，應(yīng)建立統(tǒng)一的管理協(xié)商機構(gòu)；另外，張棟還提出建立與完善黃河流域橫向生態(tài)補償機制，應(yīng)采取多元化橫向生態(tài)補償手段。[7]第四，目前我國黃河流域生態(tài)補償還缺乏相關(guān)立法，所以制定專門立法也是重要保障，例如張馨等便提出了以專項立法的方式對黃河流域的生態(tài)補償機制進行明確規(guī)定。[8]

目前黃河流域生態(tài)補償機制的研究為我國黃河流域生態(tài)保護工作提供了參考與借鑒，然而現(xiàn)有研究大多集中于某一部分內(nèi)容，囊括生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)補償模式、橫向生態(tài)補償機制以及專門立法方面內(nèi)容的文章相對較少。在黃河流域大保護大發(fā)展的背景下，實現(xiàn)流域一體化綜合治理與保護，構(gòu)建完備的流域生態(tài)補償機制勢在必行。通過政府和市場的合力作用，以多元化的補償方式，保障黃河流域上下游地區(qū)沿岸相關(guān)主體利益，最終達到流域生態(tài)保護的目的。

二、黃河流域生態(tài)補償機制的現(xiàn)狀

（一）黃河流域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護協(xié)調(diào)發(fā)展現(xiàn)狀

1. 環(huán)境承載力與經(jīng)濟發(fā)展剛需不平衡

由于亂砍濫伐、毀林開荒、過度放牧等人為因素，造成黃河流域生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞，產(chǎn)生了一系列連鎖反應(yīng)，最終導(dǎo)致了流域生物多樣性下降、土地荒漠化加劇、林地草原生態(tài)惡化等嚴重后果。[9]此外，由于含沙量、水害等問題，黃河流域生態(tài)本身就十分脆弱，特別是上游西北地區(qū)，常年風(fēng)沙、氣候干旱，自然災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境問題尤為突出。加之一系列人為破壞行為，黃河流域生態(tài)系統(tǒng)自我恢復(fù)能力大打折扣，環(huán)境承載力更是大大下降。

隨著時間的推移，黃河流域的經(jīng)濟得到了發(fā)展，人們的生活質(zhì)量有所改善，同樣，物質(zhì)需求也不斷提高。隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，促使人們更快地利用自然。然而，水生態(tài)環(huán)境已不能滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。因此，黃河流域內(nèi)環(huán)境承載力與人類生產(chǎn)生活需求之間便存在一個失衡的關(guān)系，由此衍生的矛盾也愈演愈烈。

2. 環(huán)境容量與經(jīng)濟發(fā)展之間存在矛盾

黃河流域社會發(fā)展迅速，推動了區(qū)域經(jīng)濟的迅速發(fā)展。但由于區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的特殊性，黃河流域內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)重工業(yè)比重大，輕工業(yè)所占比重較小。因此，相較于我國長江流域而言，黃河流域經(jīng)濟總量相對偏小。特別是在我國西北地區(qū)，經(jīng)濟相對落后，重工業(yè)占據(jù)了很大的比例，高負荷工業(yè)布局也比較集中，這樣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)造成嚴重的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性污染。

環(huán)境和經(jīng)濟是環(huán)環(huán)相扣的，環(huán)境容量與經(jīng)濟發(fā)展方式也緊密相連。重工業(yè)普遍對生態(tài)環(huán)境損耗較為嚴重，而像南方地區(qū)的貿(mào)易服務(wù)型經(jīng)濟發(fā)展方式對環(huán)境容量的消耗程度相對較低，因此調(diào)整經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)勢在必行。隨著國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性調(diào)整戰(zhàn)略以及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的政策出臺，各地也都紛紛開始響應(yīng)與落實，并取得了階段性的成果。尤其是近五年來，我們可以看到流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境明顯有所改善。然而，生態(tài)系統(tǒng)的自凈能力有限且周期較長，所以已經(jīng)被破壞的自然資源在短時間內(nèi)無法全面恢復(fù)。此外，生態(tài)環(huán)境惡化不僅嚴重影響了人們的傳統(tǒng)生產(chǎn)、生活方式，還導(dǎo)致了地區(qū)利益與生態(tài)損失成本失調(diào)。因此，黃河流域目前有限的環(huán)境容量，無法承受過多的經(jīng)濟消耗，這就造成了流域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境容量之間的矛盾。

（二）黃河流域生態(tài)補償機制的實踐現(xiàn)狀

1. 中央層面

十八大以來，習(xí)總書記多次到黃河流域進行實地考察，并對三江源等重要保護區(qū)工作做出了重要指示。2019年，習(xí)總書記提出黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略方針[10]，為了更好地貫徹落實該指示，我國制訂了《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，黃河流域生態(tài)保護工作加速推進。

首先，生態(tài)環(huán)境部、財政部等多個部門聯(lián)合發(fā)布《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補償機制試點實施方案》[11]，重點內(nèi)容是加強區(qū)域補償，同時在流域建立橫向補償環(huán)境恢復(fù)機制。

其次，黃河流域生態(tài)補償理論研究和案例研究工作有序開展，東營、渭南和銅川三個試點城市在“十四五”期間開展了流域生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)研究，對黃河流域生態(tài)補償機制的優(yōu)化具有重要意義。

最后，雖然我國生態(tài)補償機制已經(jīng)有所完善，但是對于黃河流域生態(tài)保護工作中出現(xiàn)的一些特殊問題，在需要更高層級法律來解決的情況下，由于現(xiàn)行法律、機制的局限性，現(xiàn)階段我們往往不能充分地解決當(dāng)下遇到的一些具體問題。

2. 地方層面

目前，黃河流域各區(qū)域紛紛開始進行生態(tài)補償?shù)奶剿髋c實踐工作，并制定了相應(yīng)的政策。例如，青海省建立的三江源生態(tài)補償機制，陜西、甘肅共同簽署的《渭河流域環(huán)境保護城市聯(lián)盟框架協(xié)議》[12]，對保護環(huán)境和改善人民生活以及協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展起到了很大作用；2021年，河南與山東決定在黃河流域?qū)嵤肮矒?dān)責(zé)任、共治環(huán)境、共享生態(tài)效益”的區(qū)域生態(tài)補償制度，并簽署了《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》；此外，黃河流域內(nèi)的其他行政區(qū)域如四川、寧夏、山西等，也都在全省范圍內(nèi)進行了生態(tài)補償實踐。

整體而言，近年來黃河流域的生態(tài)補償工作積累了大量的實踐經(jīng)驗，為構(gòu)建完善的流域水生態(tài)補償制度打下了堅實基礎(chǔ)。但目前地方政府制定的相關(guān)政策仍主要集中在對黃河流域整體生態(tài)環(huán)境進行保護，缺少針對黃河流域自身特點制定的專門生態(tài)補償制度，流域內(nèi)還沒有全面系統(tǒng)的生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)，因此還存在法律依據(jù)不充分等問題，且流域規(guī)模的水生態(tài)補償還沒有完全實施到位。

三、黃河流域生態(tài)補償機制的困境

（一）生態(tài)補償法律法規(guī)不完善

2021年5 月，國家發(fā)展和改革委員會生態(tài)保護補償工作會議明確指出，“十四五”期間，要以生態(tài)補償立法為工作重點，合理規(guī)劃、統(tǒng)籌推進。但是，截至目前，縱觀我國立法體系，并沒有一部專門的、系統(tǒng)的生態(tài)補償法，目前已制訂和執(zhí)行的關(guān)于生態(tài)補償?shù)姆蓷l文也僅僅是在個別的環(huán)境資源保護單行法中出現(xiàn)，立法層級較低，篇幅相對較少，且大多數(shù)內(nèi)容都是原則性、理論性較強的普遍規(guī)定，雖然應(yīng)用范圍廣，但黃河作為跨界河流，涉及多個省市區(qū)，若只用一般的規(guī)則來約束，而不根據(jù)流域內(nèi)各地區(qū)實際情況相應(yīng)地來制定合適的法規(guī)，那么在處理具體問題時便很容易出現(xiàn)無法可依的局面，在法律適用上缺乏可操作性。同樣，黃河流域最終也很難形成一套系統(tǒng)化、實用性強的法律體系。

就黃河流域而言，其管轄范圍由流域內(nèi)各省劃分，沒有一個統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境資源管理體系，因此，黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護與治理各項工作內(nèi)容主要是由各行政區(qū)域決定的。一些省份根據(jù)國家出臺的法規(guī)和政策以及自身實際，制訂了適應(yīng)本地流域生態(tài)保護的相關(guān)性文件。例如，2021年山東省出臺的《關(guān)于建立流域橫向生態(tài)補償機制的指導(dǎo)意見》，河南省發(fā)布的《河南省建立黃河流域橫向生態(tài)補償機制實施方案》等文件[13]，其目的都是通過實施生態(tài)補償舉措來改善黃河流域生態(tài)環(huán)境治理機制和治理能力，促進黃河生態(tài)環(huán)境保護與高質(zhì)量發(fā)展。但是，由于法律層級較低，所以在實踐中保障黃河流域生態(tài)補償可持續(xù)發(fā)展存在一定難度。

（二）投資主體和補償方式單一，補償標(biāo)準(zhǔn)確立不合理

生態(tài)環(huán)境是一種特殊產(chǎn)品，進行生態(tài)建設(shè)所產(chǎn)生的效益也屬于公共所有，是由全體人民共同分享的。當(dāng)前，在我國的水生態(tài)補償制度中，政府仍然是主要的投資主體，由政府主導(dǎo)、中央財政支持，建立專項資金實施生態(tài)補償，激勵補償主體加快推動補償工作。但是，投資主體單一，就很容易出現(xiàn)資金短缺、資金使用不平衡、利用效率與恢復(fù)效率低下、生態(tài)系統(tǒng)難以運行等問題。另外，在生態(tài)效益全民所有、普遍共享的基礎(chǔ)上，生態(tài)補償也應(yīng)由全體居民來共同參與。

此外，由于生態(tài)價值概念的抽象性，我們很難用金錢來進行具體衡量。而補償標(biāo)準(zhǔn)確立的合理與否，更直接影響一個地區(qū)生態(tài)建設(shè)工作能否順利推進。當(dāng)前，我國黃河流域的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)主要還是以“自上向下”“循序漸進”“整體統(tǒng)籌”的方式來實施，盡管可以加快項目實施進度，大大縮短項目工程周期，但這樣單一的補償標(biāo)準(zhǔn)在實踐中并不適合流域內(nèi)所有地區(qū)，相反，由于不同區(qū)域有自身的發(fā)展特點，要求我們在制定補償標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)具體問題具體分析，確立科學(xué)、合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，才能更好地保障生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

（三）橫向生態(tài)補償機制不健全

由于目前黃河流域缺乏生態(tài)補償?shù)膶ｉT性法律，所以難以滿足生態(tài)保護與發(fā)展的需要。而雖然我國現(xiàn)行立法大多模式為資源與環(huán)境分離，但究其本質(zhì)，仍是部門立法。同時，由于各部門法律之間實際情況不一，立法背景與立法目的存在差異，就會使得各部門關(guān)于黃河流域的立法只注重其特定的價值或特征，而無法全面系統(tǒng)地維護其生態(tài)環(huán)境。

此外，黃河作為典型的跨省河流，水資源的流動性決定了僅依靠不同行政區(qū)域的生態(tài)補償難以實現(xiàn)，必須充分發(fā)揮各地區(qū)的積極性，并進行合理的分工。因此，黃河流域生態(tài)保護需要流域內(nèi)各省市共同努力與協(xié)調(diào)，在平等協(xié)商、互惠互利、合作共贏理念的基礎(chǔ)之上，統(tǒng)籌規(guī)劃相關(guān)工作。目前各省雖都各自制定出臺了關(guān)于黃河流域生態(tài)補償機制的文件或意見，但是，流域上下游之間還是缺乏一個協(xié)商平臺，來負責(zé)處理協(xié)調(diào)流域上下游之間的主體利益關(guān)系，以及資金和相關(guān)協(xié)議具體落實情況的監(jiān)督。

（四）企業(yè)社會責(zé)任感缺失，其他社會主體參與度低

在黃河流域的生態(tài)補償中，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，理應(yīng)對企業(yè)、居民等生態(tài)補償主體的合法權(quán)益進行保障，而也應(yīng)向社會公眾及時公布流域生態(tài)補償政策落實狀況，但是目前還存在公布不及時，聽證與監(jiān)督舉報等相關(guān)制度執(zhí)行不到位等問題。另外，部分企業(yè)社會責(zé)任感缺失，在資源開發(fā)利用過程中，將經(jīng)濟效益放在第一位，只顧自身利益，而不顧流域生態(tài)環(huán)境是否破壞，任其擱置。流域內(nèi)一些居民群眾，由于自身文化水平、思想認識有限，也缺少維護自身利益、保護本地生態(tài)環(huán)境的意識。

四、黃河流域生態(tài)補償機制的優(yōu)化路徑

（一）健全生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)

十八大以來，在黨中央、國務(wù)院以及各環(huán)保部門的高度重視和努力下，我國關(guān)于生態(tài)補償機制的建設(shè)已漸趨完善。中共中央和國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》[14]，以全新的發(fā)展視角進行統(tǒng)籌規(guī)劃，同時也為我國“十四五”階段的生態(tài)補償機制提供了政策性支持。

但是，目前我國還沒有統(tǒng)一實施的專門性法規(guī)，來對黃河流域的生態(tài)補償機制作出明確規(guī)定。因此，為了更好更快地實現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，我國應(yīng)盡快健全黃河流域生態(tài)補償相關(guān)法律法規(guī)。一方面，在國家層面，應(yīng)盡快將分散在各部門法中的相關(guān)制度進行整合，以建立完善的流域水資源生態(tài)補償法律體系。另外，流域內(nèi)的自然資源開發(fā)和管理、環(huán)境投資和補償?shù)日摺⒅贫群痛胧?，都?yīng)以專門立法來規(guī)定。另一方面，在地方層面，面對當(dāng)前我國關(guān)于流域生態(tài)補償制度相關(guān)規(guī)定較為籠統(tǒng)、缺乏具體規(guī)章的情況下，黃河流域內(nèi)各省市應(yīng)聯(lián)合起來，在溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方立法的協(xié)調(diào)作用。通過專門立法，明確合理的生態(tài)補償對象、補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式以及資金來源和管理制度等內(nèi)容[15]，并制定統(tǒng)一的水環(huán)境質(zhì)量補償辦法，通過區(qū)域協(xié)調(diào)立法，最終推進黃河流域高質(zhì)量發(fā)展。

（二）建立多元化生態(tài)補償機制，科學(xué)確立補償標(biāo)準(zhǔn)

建立多元化、市場化補償方式。應(yīng)以政府為主導(dǎo)、以市場為導(dǎo)向的多種方式進行生態(tài)補償，流域內(nèi)各行政區(qū)域可以通過調(diào)研、協(xié)商等方式，設(shè)立生態(tài)補償專項資金，同時可以采取異地開發(fā)、項目扶持、轉(zhuǎn)變發(fā)展模式等方式來促進補償機制的落實。舉例來說，我們可以對流域內(nèi)重點生態(tài)地區(qū)進行宣傳、培訓(xùn)，鼓勵其轉(zhuǎn)變以往經(jīng)濟發(fā)展模式，開展環(huán)保節(jié)源、綠色共享模式經(jīng)濟，同時開展異地生態(tài)發(fā)展模式試點工作。

科學(xué)確立補償標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于黃河流域的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的確立問題，應(yīng)綜合考慮各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、居民生活質(zhì)量及支付意愿等情況，通過政府協(xié)調(diào)規(guī)劃，最終建立一個適用于本流域的、獎懲分明的雙向補償標(biāo)準(zhǔn)。同時，對于生態(tài)污染較為嚴重的地區(qū)，應(yīng)給予重點關(guān)注和扶持，通過中央政府的財政補助，扶持此類地區(qū)產(chǎn)業(yè)項目升級。

（三）健全橫向生態(tài)補償協(xié)商機制

黃河流域由于歷史原因，水事矛盾錯綜復(fù)雜，影響著社會生活的各個方面，同樣，也難免會出現(xiàn)一些糾紛與矛盾[16]，此時，流域機構(gòu)需要對這些問題進行協(xié)調(diào)解決，妥善處理。由于省際沖突不利于整個流域和平與發(fā)展，所以，黃河流域的生態(tài)補償與高質(zhì)量發(fā)展，在現(xiàn)行制度框架基礎(chǔ)之上，首先要加強各區(qū)域間的協(xié)作，健全流域橫向生態(tài)補償溝通協(xié)商機制。

首先，各省之間應(yīng)聯(lián)合黃河水利委員會，共同商定一個專門的生態(tài)補償協(xié)調(diào)平臺，負責(zé)處理生態(tài)保護中利益關(guān)系、資金落實等相關(guān)事宜。具體來說，就是通過召開聯(lián)合會議，協(xié)調(diào)各方利益沖突，最終各方能夠達成共識，在互惠互利、合作共贏基礎(chǔ)之上，簽訂生態(tài)補償協(xié)議。

其次，各省級人民政府和黃河水利委員會應(yīng)當(dāng)聯(lián)合設(shè)立監(jiān)測機構(gòu)，對協(xié)議的執(zhí)行情況進行監(jiān)督，對生態(tài)補償制度的實施情況以及流域生態(tài)環(huán)境的保護情況進行及時評價。此外，涉及補償標(biāo)準(zhǔn)的跨省段的水量、水質(zhì)情況，可以通過黃河水利委員會和環(huán)?？偩致?lián)合審核，并定期向大眾公布。

總之，黃河流域生態(tài)治理體系與治理能力的提高，需要各區(qū)域、各部門之間加強協(xié)商與信息共享，建立流域聯(lián)防聯(lián)治機制[17]，構(gòu)建和完善流域生態(tài)補償體系。

（四）建立以政府為主導(dǎo)、多方共同參與的生態(tài)補償機制

政府作為生態(tài)補償中的主要力量，在生態(tài)補償中應(yīng)與市場發(fā)揮合力作用，建立完備的財政轉(zhuǎn)移支付系統(tǒng)，同時制定相應(yīng)的政策和福利待遇，采取積極的生態(tài)補償、財政補助等措施，引導(dǎo)并鼓勵企業(yè)進行社會公益捐助等活動，推動更多的企業(yè)參與到生態(tài)建設(shè)中來，為生態(tài)修復(fù)做出更大的貢獻。

企業(yè)要增強作為補償主體的社會責(zé)任感，在獲得經(jīng)濟效益的同時[18]，也應(yīng)及時向稅務(wù)部門納稅，在平時的資源開發(fā)過程中，也要采取相關(guān)措施，避免對流域生態(tài)環(huán)境造成損害。另外，企業(yè)在利用本地生態(tài)環(huán)境進行資源開發(fā)時，應(yīng)盡量雇用本地人，因為本地人更了解當(dāng)?shù)丨h(huán)境狀況，這樣能夠更好地維護生態(tài)環(huán)境。

最后，在黃河流域生態(tài)保護工作中，應(yīng)加強群眾宣傳教育工作，普及生態(tài)補償相關(guān)知識，確保流域內(nèi)居民更多地參與到生態(tài)補償工作中，積極響應(yīng)生態(tài)補償各項政策，同時政府相關(guān)部門也應(yīng)認真聽取群眾意見，取其精華，并在生態(tài)建設(shè)工作中有所體現(xiàn)。

五、結(jié)語

隨著黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的提出，我國黃河流域生態(tài)補償機制的建設(shè)也日趨完善，并取得了顯著成效。但是，當(dāng)前我國黃河流域生態(tài)補償?shù)姆审w系仍不完善，補償標(biāo)準(zhǔn)確立不科學(xué)、補償方式單一、社會參與度低等問題依舊存在。[19]為了更好地實現(xiàn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展，除了各方主體加強自覺性之外，還需要盡快制定專門法律《黃河保護法》，對補償標(biāo)準(zhǔn)、補償方式等問題作出明確解釋，有法可依，形成一套系統(tǒng)完善的補償機制。