OECD的全球教育治理功能與價(jià)值

馬夕婷

（北京師范大學(xué)，北京）

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，縮寫為OECD，簡稱經(jīng)合組織）是目前國際上非?；钴S的一個(gè)政府間國際組織，旨在把握全球化帶來機(jī)遇的同時(shí)，共同應(yīng)對全球化帶來的經(jīng)濟(jì)、社會和政府治理等方面的挑戰(zhàn)。盡管OECD主要圍繞經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的發(fā)展開展工作，但是經(jīng)合組織相信教育的社會轉(zhuǎn)化功能，因此教育成為了OECD的重要研究主體，其制訂的政策和開展的研究對世界各國產(chǎn)生了深刻的影響，在推動(dòng)教育國際化發(fā)展，國際教育事務(wù)治理中起到了重要的作用。

一 OECD的角色變遷

（一） 從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到教育領(lǐng)域的嘗試與遷移

OECD作為促進(jìn)成員國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的經(jīng)濟(jì)組織，其首要目標(biāo)就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家當(dāng)仁不讓地成為了該組織的主力軍。20世紀(jì)60年代，舒爾茨等人提出了人力資本理論將教育與經(jīng)濟(jì)緊密結(jié)合在一起，他們指出人身上的各種生產(chǎn)知識、勞動(dòng)與管理技能等等都屬于人自身的資本，而教育作為一種對人力資本的投資，能夠獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。經(jīng)合組織很快接納了人力資本理論，提出經(jīng)濟(jì)增長與教育投資的必然聯(lián)系，主張由國家大力投資教育以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。教育開始與經(jīng)濟(jì)緊密交織在一起，成為了OECD組織的重要議題。但是很快歐美國家由政府支持的教育改革紛紛以失敗告終，經(jīng)濟(jì)的滯脹打破了人民對人力資本理論的美好幻想。然而，經(jīng)合組織重新對教育與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系進(jìn)行審視，教育依舊成為了經(jīng)合組織的重要組成部分。與世界銀行、國際貨幣組織不同，它并不直接對其他國家提供經(jīng)濟(jì)援助，也無法干預(yù)其成員國的內(nèi)部事務(wù)。但是它提供給成員國一個(gè)溝通交流的平臺，以政策分析為媒介，促進(jìn)各國政府的交流與合作，從而為成員國家提出政策修改與完善的可能建議與方向。除此之外，OECD致力于打造國際化的教育統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。例如OECD于1997年正式開啟了PISA（Program for International Student Assessment，國際學(xué)術(shù)評估項(xiàng)目）測試項(xiàng)目，隨著PISA測驗(yàn)的國際影響力和認(rèn)可度的提升，PISA結(jié)果與排名成為了各國基礎(chǔ)教育質(zhì)量重要的國際指標(biāo)。從而實(shí)現(xiàn)了以PISA為媒介，重塑各國教育政策與方向的國際教育事務(wù)治理功能。

（二） 由教育交流平臺向全球教育治理轉(zhuǎn)變

OECD的使命是推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)與社會民生的發(fā)展。所以該組織建立起一個(gè)各政府可以展開合作，分享經(jīng)驗(yàn)并尋求共同問題解決方案的平臺，從而推動(dòng)各國政府之間的交流與合作，共同探究經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境變化的推動(dòng)力量。經(jīng)合組織會不定期召開成員國家的教育部部長會議，共同商討所面臨的教育問題，為各國的教育決策者提供建議，因而最初OECD其實(shí)發(fā)揮著各國教育政策交流平臺的角色。為了進(jìn)一步提高教育政策交流的效率與質(zhì)量，OECD還開始對各國的教育數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。1968年經(jīng)合組織為促進(jìn)教育研究的創(chuàng)新，專門成立了一個(gè)教育研究與創(chuàng)新中心 （Centre for Educational Research and Innovation，簡稱 CERI），積極開展教育研究，希望找出影響各國教育質(zhì)量的重要因素。該項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)主要由各成員國承擔(dān)，也正因如此，彼時(shí)經(jīng)合組織的教育主張和功能都依附于成員國的意志，對各國教育發(fā)展的影響力非常微弱。直到80年代中后期，美國由于自身的政治訴求在教育研究與創(chuàng)新中心會議上提出，希望由OECD對各國的教育投入和產(chǎn)出之間進(jìn)行量化分析，從而衡量各國的教育體系的效率與效能。此項(xiàng)要求和法國教育體制改革的訴求不謀而合，隨后經(jīng)合組織正式開始建立起國際教育評估體系。面向成員國與非成員國進(jìn)行了多項(xiàng)國際化的教育評測項(xiàng)目，通過比較各國的教育數(shù)據(jù)來分析各國教育制度、教育政策的優(yōu)勢與不足。OECD進(jìn)行測評的評價(jià)指標(biāo)很快成為了國際認(rèn)可的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。OECD也從一個(gè)國際教育交流平臺逐漸向全球教育治理功能轉(zhuǎn)變[1]。

二 OECD全球教育治理的主要措施

（一） 定期對各國教育體系進(jìn)行評估

OECD對成員國和非成員國家的教育體系進(jìn)行定期的評估，并把教育和培訓(xùn)體系的發(fā)展情況公開發(fā)表，使其成為了全球教育情況的權(quán)威數(shù)據(jù)來源。經(jīng)合組織認(rèn)為高素質(zhì)的教師能夠?qū)W(xué)生的發(fā)展起到重要的作用，教師的教學(xué)實(shí)踐以及教學(xué)質(zhì)量能夠反映一個(gè)國家教育系統(tǒng)的質(zhì)量。因此OECD會定期開展國際教學(xué)調(diào)查項(xiàng)目（Teaching and Learning International Survey，簡稱TALIS）針對教師，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者及其學(xué)習(xí)環(huán)境進(jìn)行大規(guī)模調(diào)查，通過搜集全球各國教師的信息來分析各國教育體系的情況[2]。TALIS先后發(fā)布了各年度《國際教學(xué)調(diào)查技術(shù)報(bào)告》《創(chuàng)建有效的教學(xué)和學(xué)習(xí)環(huán)境》《新教師的經(jīng)驗(yàn)》《教學(xué)實(shí)踐和教學(xué)創(chuàng)新》[3]等報(bào)告，充分利用各國的教學(xué)信息，為各國教師教育的發(fā)展、教學(xué)實(shí)踐以及教育體系的改革作出了巨大的貢獻(xiàn)。TALIS的國際影響力在逐年上升，規(guī)模也在逐步擴(kuò)大。除TALIS項(xiàng)目之外，OECD還會定期開展其他國際教育研究與調(diào)查，為各國教育決策與發(fā)展提供參考信息。自1992年以來，OECD每年出版一冊涵蓋世界各地教育狀況的權(quán)威信息，以及OECD進(jìn)行的教育研究與數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告的《教育概覽》（Education at A Glance）。每年度的《教育概覽》涵蓋了幾乎所有教育層次和類別的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，覆蓋教育的財(cái)政和人力資源投資、入學(xué)人數(shù)和保持率、學(xué)習(xí)環(huán)境和學(xué)校組織、教育的個(gè)人收益和勞動(dòng)市場狀況四大關(guān)鍵領(lǐng)域，是了解各國教育系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、教育財(cái)政、教學(xué)實(shí)踐與質(zhì)量的重要資料。2019年的《教育概覽》涉及到世界各國教育投入與支出、學(xué)前兒童入學(xué)率、高等教育完成率與錄取制度、成人就業(yè)機(jī)會等多方面的指標(biāo)與數(shù)據(jù)[4]。OECD為全球教育治理提供了豐富的數(shù)據(jù)與資源，成為了全球教育事務(wù)中舉足輕重的國際組織。

（二） 開展國際學(xué)生評估項(xiàng)目

OECD極其注重教育的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化功能，因此致力于對各國教育質(zhì)量與成果進(jìn)行評估。直到20世紀(jì)90年代末，OECD對各國教育成果的比較仍主要基于各國青少年受教育年限的統(tǒng)計(jì)。這個(gè)指標(biāo)并不可靠，因此OECD希望能夠基于國際公認(rèn)的度量標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)一套國際化的學(xué)生能力指標(biāo)，通過直接測試學(xué)生的知識和技能，反應(yīng)各國的教學(xué)質(zhì)量與成果。并且將其與學(xué)生、教師、學(xué)校和系統(tǒng)的數(shù)據(jù)聯(lián)系起來，分析哪些因素是影響教學(xué)質(zhì)量的根本因素，從而促進(jìn)國際教育的改革與發(fā)展。1997年OECD計(jì)劃啟動(dòng)PISA測試項(xiàng)目，各成員國教育部共派出數(shù)百名教育專家與科學(xué)家代表組成了“PISA項(xiàng)目理事會”。2000年，PISA項(xiàng)目首次在32個(gè)國家對25萬名15歲學(xué)生進(jìn)行了測試，以紙筆測驗(yàn)衡量這群初中學(xué)生的閱讀能力、數(shù)學(xué)能力和科學(xué)能力，不僅反應(yīng)了各國基礎(chǔ)教育質(zhì)量在國際上的位置，也為各國基礎(chǔ)教育發(fā)展提供了方向。PISA測試的評價(jià)指標(biāo)也在與時(shí)俱進(jìn)。2018年，PISA測試首次提出測評學(xué)生和教師的全球素養(yǎng)，被稱為全球素養(yǎng)（又稱為“全球勝任力”）測評，提出了學(xué)生國際化能力發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。PISA不止測評學(xué)生對課程內(nèi)容的掌握程度，更重要的是評估學(xué)生在日常生活中實(shí)際應(yīng)用所學(xué)技能的能力，以及在數(shù)字化、國際化時(shí)代終身學(xué)習(xí)與發(fā)展的能力。PISA測驗(yàn)結(jié)果已經(jīng)成為國際社會用以監(jiān)測國際共同教育動(dòng)議進(jìn)展的重要指標(biāo)，逐漸演變成OECD參與全球教育事務(wù)管理的“工具”。

（三） 開展教育創(chuàng)新研究

1968年經(jīng)合組織專門成立了一個(gè)教育研究與創(chuàng)新中心（CERI）以促進(jìn)教育的研究與創(chuàng)新。該中心的宗旨是“提供和促進(jìn)教育的國際比較研究、創(chuàng)新教育評價(jià)的關(guān)鍵指標(biāo)，探索具有前瞻性的教學(xué)方法，成為教育研究、教育創(chuàng)新以及教育政策發(fā)展的橋梁。[5]” 面向未來與注重創(chuàng)新是經(jīng)合組織教育研究與創(chuàng)新中心的顯著特點(diǎn)。該中心致力于在教育領(lǐng)域采用全新的研究方法，通過對國際上的教育數(shù)據(jù)、研究報(bào)告進(jìn)行整理和分析，開發(fā)出新的國際評價(jià)指標(biāo)與分析框架以應(yīng)對未來國際教育將要面臨的困難和挑戰(zhàn)。CERI涉及的研究范圍非常廣闊，不僅包含所有教育層次的相關(guān)主題，更是超出了學(xué)校教育的范圍，涵蓋個(gè)體終身發(fā)展各個(gè)階段的問題。經(jīng)合組織在教育領(lǐng)域具有很強(qiáng)的前瞻性和創(chuàng)新性，順應(yīng)了世界教育的發(fā)展趨勢，為各國開展調(diào)查、促進(jìn)教師發(fā)展、改進(jìn)教學(xué)實(shí)踐和創(chuàng)新提供了國際視野。近年來CERI的主要研究項(xiàng)目都圍繞教育適應(yīng)未來社會發(fā)展的方向開展。其中既涉及到宏觀上對未來教育趨勢預(yù)測、教育系統(tǒng)創(chuàng)新等，也涉及到信息化時(shí)代人工智能技術(shù)與教育智能化發(fā)展，既包含教育教學(xué)領(lǐng)域內(nèi)未來學(xué)校與以新世紀(jì)學(xué)習(xí)者的相關(guān)研究，也涵蓋適應(yīng)未來社會不可或缺的社交情感技能、創(chuàng)造性與批判性思維的培養(yǎng)?？梢哉f經(jīng)合組織通過一系列教育創(chuàng)新研究為國際教育描繪出未來教育的藍(lán)圖，并且針對未來國際教育的新趨勢與新挑戰(zhàn)開發(fā)新的評估工具與分析框架，從而推動(dòng)國際教育的創(chuàng)新與發(fā)展。

三 OECD參與全球教育治理的特點(diǎn)與價(jià)值

（一） 基于數(shù)據(jù)分析推進(jìn)國際教育發(fā)展

OECD作為一個(gè)以經(jīng)濟(jì)為核心的國際經(jīng)濟(jì)組織，不僅在全球教育事務(wù)治理中發(fā)揮了越來越重要的作用，并且結(jié)合其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基本宗旨與立場逐漸形成了有OECD特色的全球教育治理方案。經(jīng)合組織的教育研究往往以調(diào)查、量化為主導(dǎo)，通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與分析以及調(diào)查報(bào)告來推進(jìn)國際教育的發(fā)展。無論是PISA測試、國際教學(xué)調(diào)查（TALIS）、高等教育學(xué)習(xí)成果評價(jià)（AHELO）項(xiàng)目和國際成人能力評價(jià)項(xiàng)目（PIAAC），無一例外全部都是通過數(shù)據(jù)收集與量化分析來推動(dòng)國際教育發(fā)展。例如OECD于2018年基于OECD各成員國教育數(shù)據(jù)分析發(fā)表了《教育的平等：打破社會流動(dòng)的壁壘》（Equity in Education: Breaking down barriers to social mobility），將目光聚焦在教育公平問題，旨在推動(dòng)國際教育公平。

除此之外，OECD通過量化分析預(yù)測未來教育趨勢，并對各國應(yīng)對這些潛在的問題與挑戰(zhàn)的能力進(jìn)行國際排名，為各國在國際教育領(lǐng)域的大致位置提供了外部參考。并且通過樹立“國際教育標(biāo)桿”，有助于各國對標(biāo)桿國家的教育政策、措施進(jìn)行探究和借鑒，從而起到了推動(dòng)國際教育事務(wù)發(fā)展的作用。例如2019年OECD對數(shù)字化時(shí)代全球高等教育趨勢進(jìn)行了預(yù)測，并指出只有使畢業(yè)生掌握并駕馭未來勞動(dòng)力市場所需的技能，高等教育的進(jìn)一步擴(kuò)張才是可持續(xù)的。OECD《2019年技能展望》（Skills Outlook 2019）表明，在技術(shù)變革帶來的就業(yè)市場變化中，一些國家民眾技能水平比其他國家準(zhǔn)備得更好。因此各國政府必須立即加大力度，向表現(xiàn)更好的國家吸收經(jīng)驗(yàn)，改善教育和培訓(xùn)政策，以幫助更多人從數(shù)字化轉(zhuǎn)型中獲益。經(jīng)合組織所提出的這種基于數(shù)據(jù)的分析與研究對各國的教育決策和教育的發(fā)展有著非常重要的借鑒和參考價(jià)值，成為其參與全球教育治理，推動(dòng)國際教育事業(yè)發(fā)展的重要工具。

（二） 強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與教育的關(guān)系

OECD最早作為國際經(jīng)濟(jì)組織，在其涉及的各個(gè)領(lǐng)域都大量使用了經(jīng)濟(jì)機(jī)制與理論。OECD認(rèn)為一切社會問題追根溯源都是由經(jīng)濟(jì)問題引起的，因此經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能夠解決幾乎全部的社會問題。受到人力資本理論的影響，OECD非常注重教育帶來的經(jīng)濟(jì)收益和社會收益，認(rèn)為教育是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良藥。OECD的許多教育政策都非常注重對教育投入與產(chǎn)出進(jìn)行精細(xì)化的對比，以此作為分析各國教育體系的重要評價(jià)指標(biāo)。OECD在全球范圍內(nèi)展開了大量以教育發(fā)展帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)的教育研究與調(diào)查。OECD憑借其自身在國際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的優(yōu)勢，在全球范圍內(nèi)獲得第一手的教育數(shù)據(jù)，又將其教育研究成果回饋給世界各國，促進(jìn)全球教育的發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)增長與社會的進(jìn)步[6]。OECD宣稱“技能已經(jīng)成為 21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)體的全球貨幣”因此OECD格外注重對人力資本的投資，因此在其教育政策與決斷中經(jīng)常強(qiáng)調(diào)終身學(xué)習(xí)[7]。

然而人力資本理論自產(chǎn)生起就備受爭議，盡管教育對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的功能受到了世界人民的廣泛認(rèn)可，但是教育并不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的靈丹妙藥，其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能終究是有限的。正是受經(jīng)濟(jì)的理性思維的影響，經(jīng)合組織過度追求教育改革與發(fā)展的效率性和績效性，將教學(xué)簡化為效率化生產(chǎn)符合勞動(dòng)力市場需要的人力資本培訓(xùn)活動(dòng)，使得OECD的一些教育研究喪失了持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。但是盡管如此，不可否認(rèn)OECD在推動(dòng)教育國際化發(fā)展，國際教育事務(wù)治理中起到的重要作用。

四 結(jié)語

作為一個(gè)國際組織， OECD尤其看重教育對經(jīng)濟(jì)增長和社會內(nèi)聚力的積極作用，致力于幫助成員國實(shí)現(xiàn)有助于個(gè)人發(fā)展、可持續(xù)性經(jīng)濟(jì)增長和社會內(nèi)聚力的高質(zhì)量的教育。近年來OECD對全球教育發(fā)展發(fā)揮著越來越重要的作用，但是作為一個(gè)以經(jīng)濟(jì)為核心的國際經(jīng)濟(jì)組織，其參與全球教育治理的主要以量化分析和數(shù)據(jù)支持為主，雖然這些數(shù)據(jù)與分析也僅能為各國教育實(shí)踐提供參考價(jià)值，但是其所提出的指標(biāo)、數(shù)據(jù)與報(bào)告仍深刻地影響著其成員國的教育發(fā)展，推動(dòng)國際教育事業(yè)發(fā)展，也奠定了OECD在全球教育事務(wù)治理中舉足輕重的地位。