中國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理中的關(guān)鍵問題及政策導(dǎo)向

李 戈，榮國(guó)卿

（1.北京交通大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，北京 100044；2.山西青年職業(yè)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，山西 太原 030032）

推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必要內(nèi)容，是黨的十九大以來(lái)國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇，是解決當(dāng)前我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問題的重要措施。2021 年2 月21 日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》發(fā)布，其中提到要把全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大任務(wù)，舉全黨、全國(guó)、全社會(huì)之力加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓廣大農(nóng)民過上更加美好的生活。

民族的復(fù)興離不開鄉(xiāng)村的振興，鄉(xiāng)村的振興更離不開現(xiàn)代化治理。我國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理已經(jīng)取得了重大進(jìn)展，截至2020 年底我國(guó)糧食總產(chǎn)量高達(dá)66 949.20 萬(wàn)t，農(nóng)村居民人均可支配收入到達(dá)17 131 元[1]。我國(guó)在人類鄉(xiāng)村發(fā)展史上創(chuàng)造了一個(gè)又一個(gè)的輝煌成就，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，保證了14 億人口的糧食安全，農(nóng)村各項(xiàng)改革從淺層向縱深推進(jìn)。正是由于國(guó)家有效的制度安排和健全的政策引導(dǎo)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展才能取得歷史性的成果，成為黨和國(guó)家穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“壓艙石”與“助推器”。

如何進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村持續(xù)健康發(fā)展，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要給予更多的社會(huì)關(guān)注并進(jìn)行廣泛的調(diào)查研究。

一、深刻理解鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理的時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)狀況

（一）鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理的時(shí)代背景

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理展開了全新的局面，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村振興依次成為國(guó)家各項(xiàng)會(huì)議所圍繞的焦點(diǎn)話題。2004—2022 年，中央連續(xù)十九年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件，可見“三農(nóng)”問題在我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化治理時(shí)期占據(jù)“重中之重”的位置。從歷年的中央一號(hào)文件來(lái)看，黨和國(guó)家的各項(xiàng)政策對(duì)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理的指導(dǎo)不僅在連續(xù)創(chuàng)新，而且在逐步深入。黨的十九大報(bào)告中更是首次使用了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”這一提法，并且在有關(guān)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理的內(nèi)容中提到要加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理在鄉(xiāng)村振興工作中的重要作用可見一斑[2]25。

黨的十九大將鄉(xiāng)村振興工作提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度，這是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段的重大戰(zhàn)略舉措。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)未來(lái)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，是解決我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問題、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的必然要求[3]。與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理的總體要求相比較，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，其變化不僅僅體現(xiàn)在文字表述的調(diào)整上，更體現(xiàn)在其內(nèi)涵的豐富上。

（二）鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理的現(xiàn)實(shí)狀況

近年來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的不斷飛躍式提升和總體發(fā)展的階段式變革，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了“增速減緩、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力多元、質(zhì)量提升”為基本特征的新常態(tài)[4]。原有的城鄉(xiāng)收入差距逐漸縮小，由過去那種各類要素主要從農(nóng)村流向城市的單向流動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)之間的雙向流動(dòng)。不僅如此，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中的治理結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化，這其中最為鮮明的變化之一就是突出了黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位、多元化的主體共治、自治組織顯現(xiàn)“上浮”或“下沉”。這樣的鄉(xiāng)村治理格局正好體現(xiàn)了我國(guó)積極構(gòu)建的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”[2]38的新時(shí)代社會(huì)治理體制。鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理的現(xiàn)實(shí)狀況呈現(xiàn)如下特點(diǎn)。

第一，國(guó)家權(quán)力在農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)大規(guī)?！盎爻薄?。這是一種具有高度制度化、系統(tǒng)化、精準(zhǔn)化的政策實(shí)施，表現(xiàn)在項(xiàng)目負(fù)責(zé)制、派遣駐村第一書記、精準(zhǔn)扶貧或精準(zhǔn)脫貧等諸多方面。

第二，開始重視縣級(jí)以下的基層黨組織建設(shè)。農(nóng)村基層黨組織是我們黨在廣大農(nóng)村地區(qū)執(zhí)政力量的體現(xiàn)。黨和國(guó)家所制定的有關(guān)鄉(xiāng)村振興與現(xiàn)代化治理的決策安排均需依靠農(nóng)村基層黨組織來(lái)落實(shí)與推進(jìn)，引領(lǐng)鄉(xiāng)村各類組織開展工作。

第三，村民自治出現(xiàn)了“單元上浮”與“單元下沉”兩個(gè)不同走向的創(chuàng)新模式。“單元上浮”重點(diǎn)在于通過村民聚集擴(kuò)大治理范圍或行政村之間的主動(dòng)聯(lián)合，建立新的社區(qū)作為一個(gè)基本治理單元，更好地降低鄉(xiāng)村在公共服務(wù)管理方面的成本投入；“單元下沉”的具體表現(xiàn)是將原有的自治組織功能下沉到更小的自治單元中，例如村民小組、各類理事會(huì)、自然村等等，以更好地激活農(nóng)村自治活力[5]。

二、鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理中需要注意的幾個(gè)關(guān)鍵問題

（一）明確當(dāng)下鄉(xiāng)村治理中的“縱向”與“橫向”結(jié)構(gòu)問題

“結(jié)構(gòu)”一詞在我們的日常生活中較為常見，適用范圍也較為廣泛，意思是由組成整體的各個(gè)部分或者要素之間進(jìn)行搭配和排列，并發(fā)生相互作用的方式。在我國(guó)現(xiàn)有語(yǔ)境之下，鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)也可以從縱向與橫向兩個(gè)維度來(lái)進(jìn)行論證?？v向的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)大體可以理解為治理過程中不同層次治理主體之間所形成的相互關(guān)系。就當(dāng)下形勢(shì)來(lái)看，鄉(xiāng)村治理的主體要素主要包含了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村兩類組織主體，這兩類主體之間的權(quán)力構(gòu)成、運(yùn)作模式、思維邏輯與互動(dòng)聯(lián)系的復(fù)雜運(yùn)動(dòng)，組成了鄉(xiāng)村治理縱向結(jié)構(gòu)的主要內(nèi)容。根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間并不是直接隸屬的上下級(jí)行政關(guān)系，也沒有形成任何直接的或間接的“領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”與“隸屬關(guān)系”，而是一種在業(yè)務(wù)上特有的“指導(dǎo)關(guān)系”，當(dāng)然這并不排除兩者之間可以進(jìn)行相互監(jiān)督。但在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐當(dāng)中，村委會(huì)的工作或多或少會(huì)受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的干預(yù)，進(jìn)而產(chǎn)生實(shí)質(zhì)上的行政化傾向，這種過于頻繁的行政干預(yù)不僅不利于厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，還會(huì)增加鄉(xiāng)村治理難度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間工作關(guān)系的不明晰，加上這種不當(dāng)?shù)闹卫斫Y(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的村干部負(fù)擔(dān)加大，說明目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)出現(xiàn)“壓力型體制”的特征，即將來(lái)自“上級(jí)”政府的壓力轉(zhuǎn)化為對(duì)“下級(jí)”村委會(huì)的壓力，各項(xiàng)任務(wù)、指標(biāo)層層分解，由上至下逐級(jí)傳遞，以此換取鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。而橫向的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)則可以看成是不同鄉(xiāng)村之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異、所居地域的不同、生活方式的差別、語(yǔ)言思維的迥異，而導(dǎo)致的彼此之間在治理手段、現(xiàn)狀、成效上的同質(zhì)化或差異化形態(tài)。

（二）廓清農(nóng)村承包土地中現(xiàn)存確權(quán)不清和分權(quán)不當(dāng)?shù)膯栴}

我國(guó)鄉(xiāng)村建設(shè)正處于廣泛而深刻的巨大變革之中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型；農(nóng)村社會(huì)從封閉、落后，向開放、先進(jìn)轉(zhuǎn)變；城鄉(xiāng)關(guān)系從割裂向融合轉(zhuǎn)化。2021 年政府工作報(bào)告中指出，脫貧攻堅(jiān)成果舉世矚目，5 575 萬(wàn)農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，960 多萬(wàn)建檔立卡貧困人口通過易地扶貧搬遷擺脫了“一方水土難養(yǎng)一方人”的困境，區(qū)域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)[6]。這些成績(jī)的背后，離不開黨和政府對(duì)以往中國(guó)土地制度的修改與完善。農(nóng)村土地制度作為農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的核心和最為基本的制度，必須適應(yīng)當(dāng)下的總體形勢(shì)積極變革，這是新時(shí)代賦予我們的歷史使命。不過我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，雖然我國(guó)已經(jīng)在鄉(xiāng)村發(fā)展上取得了重大成績(jī)，但在目前，從鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展視角來(lái)看，我國(guó)的農(nóng)村土地制度依然存在很多問題制約著鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

第一，在承包地確權(quán)登記方面，部分地區(qū)依然存在一些歷史遺留問題，特別是20 世紀(jì)90 年代和21 世紀(jì)第一個(gè)10 年中，部分地方政府盲目追求城市化、商業(yè)化、工業(yè)化發(fā)展，致使部分農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)征地糾紛、違法占地問題，這不僅導(dǎo)致歷史問題難以厘清，同時(shí)也制約著今后鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

第二，國(guó)家鼓勵(lì)并提倡廣泛實(shí)施“三權(quán)分置”改革制度，但這一重大創(chuàng)新制度在理論上、實(shí)踐中依然需要不斷完善。理論的提出不是一蹴而就的，理論提出后還需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況不斷進(jìn)行完善。在實(shí)踐執(zhí)行過程中，制度也需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，最大程度保障國(guó)家利益和農(nóng)民權(quán)益。

（三）認(rèn)識(shí)外出農(nóng)民返鄉(xiāng)與鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，“民工潮”現(xiàn)象依然保持著延續(xù)的狀態(tài)，相當(dāng)多數(shù)量的農(nóng)民工把入城尋求非農(nóng)就業(yè)作為增收的主要渠道。在這些外出務(wù)工者中，雖然有些人通過努力成為城市新市民，然而大多數(shù)農(nóng)民工維持著“兩棲”屬性。鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在人。我國(guó)原有的政策導(dǎo)向重點(diǎn)在于鼓勵(lì)城市“資本下鄉(xiāng)”，現(xiàn)在更多地轉(zhuǎn)向支持外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)參加建設(shè)或創(chuàng)業(yè)，用“要素回鄉(xiāng)”或“要素返鄉(xiāng)”替代“資本下鄉(xiāng)”，響應(yīng)當(dāng)下“結(jié)合新型城鎮(zhèn)化開展支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點(diǎn)”工程，積極探索能夠有效推動(dòng)城鄉(xiāng)之間建立相互吸納機(jī)制、城鄉(xiāng)循環(huán)發(fā)展與精英互訪機(jī)制。實(shí)踐證明，資本下鄉(xiāng)這種單純“資合”的方式缺乏積極性、連續(xù)性，不可避免地會(huì)產(chǎn)生社會(huì)成本過高和道德法律風(fēng)險(xiǎn)增加等問題。資本在跨區(qū)域流動(dòng)和追逐利潤(rùn)的過程中也隨之加劇切割著農(nóng)村原有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)，帶來(lái)農(nóng)村現(xiàn)代化治理和社會(huì)治理中的一系列連鎖反應(yīng)。黨的十八大以來(lái)，“大眾創(chuàng)業(yè)”“草根創(chuàng)業(yè)”的新浪潮正在形成，“萬(wàn)眾創(chuàng)新”“人人創(chuàng)新”的新局面正在顯現(xiàn)。在這種大背景下，各地鼓勵(lì)外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策也在加緊完善。在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、國(guó)家政策引導(dǎo)、教育理念轉(zhuǎn)化、人口紅利轉(zhuǎn)向與鄉(xiāng)村建設(shè)中產(chǎn)生的積累效應(yīng)碰撞產(chǎn)生了劇烈的“化學(xué)反應(yīng)”，上述宏觀社會(huì)性條件的變革不斷刺激著越來(lái)越多的青年農(nóng)民工“攜要素”返鄉(xiāng)。

三、鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理的政策導(dǎo)向

（一）以“三治合一”為抓手，解決當(dāng)下鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)問題

針對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中的“縱向”與“橫向”結(jié)構(gòu)問題，可以借助“三治合一”為抓手著力解決。建立健全自治、德治、法治“三治合一”的鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理模式，既是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素，也是國(guó)家實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求[7]。

第一，探索村民有效自治模式，實(shí)現(xiàn)不同治理主體之間的良性互動(dòng)?！懊裎┌畋?，本固邦寧?！币鲃?dòng)培育并提升鄉(xiāng)村治理主體的治理意識(shí)、治理能力、治理水平，緊緊圍繞民本思想，深化各治理主體對(duì)“治理”二字的理解，激發(fā)其對(duì)村民生產(chǎn)生活的關(guān)注及參與公共事務(wù)管理的熱情。不僅如此，也要看到村民自治也是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治在基層治理中的重要手段和具體實(shí)踐，通過實(shí)施村民自治來(lái)健全鄉(xiāng)村自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的“三位一體”自治建設(shè)體系，激發(fā)鄉(xiāng)村治理主體中各個(gè)成員的使命感、責(zé)任感和參與熱情。鄉(xiāng)村治理主體不單具有復(fù)雜性與多樣性，往往還兼具鮮明的地域性、傳統(tǒng)性與一定的現(xiàn)代性，不同特征交織匯集在一起，使得多元治理主體的培育愈發(fā)復(fù)雜。而合理的村民自治模式可以有效緩解當(dāng)下鄉(xiāng)村治理中的“橫向”結(jié)構(gòu)問題。

第二，夯實(shí)鄉(xiāng)村法治觀念，推進(jìn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和制度化治理進(jìn)程。現(xiàn)階段鄉(xiāng)村居民法治觀念日益增強(qiáng)、權(quán)利意識(shí)逐步蘇醒，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織通過前期大量的普法教育和法治宣傳等工作，取得了階段性效果。下一步將繼續(xù)通過深化制度保障、手段創(chuàng)新、效果評(píng)估相結(jié)合的方式培育并強(qiáng)化鄉(xiāng)村居民的法治思維、法治觀念，打造學(xué)法、知法、懂法、守法、用法的現(xiàn)代化農(nóng)民形象，讓法治思維逐步成為鄉(xiāng)村居民解決生活糾紛、化解日常矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧的主導(dǎo)思維。鄉(xiāng)村治理法治化的演進(jìn)過程中，要注重鄉(xiāng)村自然演進(jìn)和政府主動(dòng)推進(jìn)的并軌發(fā)展。一方面不可以采取放任式的管理方法，另一方面也不可以采取包辦式的管理方法，全能主義政府、家長(zhǎng)式領(lǐng)導(dǎo)會(huì)在一定程度上壓制地方活力。

第三，挖掘崇高美德，強(qiáng)化文化供給以營(yíng)造德治良好氛圍。我國(guó)傳統(tǒng)的行為規(guī)范和治國(guó)理念主張?zhí)岢木褪且缘聻橄?、德主刑輔、明德慎刑、禮法并用，用高尚的道德情操教化人、感化人，德育培養(yǎng)的沃土就是我國(guó)歷史上普遍流行的傳統(tǒng)道德素養(yǎng)?！岸Y義廉恥，國(guó)之四維。四維不張，國(guó)乃滅亡”，這句話中蘊(yùn)含的治理理念在今天也值得我們每個(gè)人深思。我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段，要完善與改進(jìn)鄉(xiāng)村治理狀況，就需要在以德治為支撐的基礎(chǔ)上繼續(xù)強(qiáng)化村民對(duì)道德規(guī)范和鄉(xiāng)土文化的認(rèn)同，積極營(yíng)造良好的德治氛圍。

（二）著眼于鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展，大力推動(dòng)農(nóng)村土地制度變革

土地是最根本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展既需要擁有現(xiàn)代科學(xué)思維及科學(xué)技術(shù)的農(nóng)業(yè)工作者，也需要現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具，同時(shí)，鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展更離不開土地制度的變革。黨的十九大報(bào)告中提出，要保持現(xiàn)有的土地承包關(guān)系穩(wěn)定并且長(zhǎng)久不變，待第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。這是我們繼續(xù)發(fā)揮好農(nóng)村作為現(xiàn)代化治理戰(zhàn)略根據(jù)地與總后方作用，繼續(xù)利用好農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度巨大優(yōu)越性的主要保障。為持續(xù)推動(dòng)農(nóng)村土地制度變革，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。

第一，堅(jiān)持土地制度科學(xué)改革。在基本完成承包地確權(quán)登記頒證工作基礎(chǔ)上，開展“回頭看”，做好收尾工作，妥善化解歷史遺留問題，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放至農(nóng)戶手中[8]，真正做到農(nóng)村耕地、宅基地、集體建設(shè)用地的規(guī)范化與科學(xué)化改革。土地制度的改革必須從根本上保障農(nóng)民的生產(chǎn)生活權(quán)益，所以在改革的過程中，不能一味地追求以城市化、商業(yè)化和工業(yè)化發(fā)展為目的的土地性質(zhì)變更，而是要始終堅(jiān)持開展以促進(jìn)現(xiàn)有農(nóng)村地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)向好發(fā)展、農(nóng)民利益有效保障為重心的制度建設(shè)。

第二，從理論及實(shí)踐兩方面對(duì)“三權(quán)分置”制度進(jìn)行雙重完善。土地“三權(quán)分置”制度是我國(guó)土地制度改革的重大創(chuàng)新制度，國(guó)家鼓勵(lì)提倡并廣泛實(shí)施，必須積極落實(shí)“三權(quán)分置”改革制度。針對(duì)已經(jīng)實(shí)行“三權(quán)分置”制度的地區(qū)，不僅需要確保這一制度的穩(wěn)定性、長(zhǎng)效性、常態(tài)化，也需要這一重大創(chuàng)新制度在理論與實(shí)踐層面雙重完善[9]。我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，同時(shí)也是一個(gè)人口大國(guó)，糧食需求極大，所以耕地壓力也很大。我們要想獨(dú)立自主發(fā)展，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，必須將飯碗牢牢端在自己手中。這就對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地的利用提出了更高的要求，不僅需要“穩(wěn)”，還需要“改”，在兩者之間達(dá)到一種動(dòng)態(tài)平衡，不僅保證我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系能夠隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展不斷變化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，同時(shí)也能夠最大限度從根本上保障國(guó)家、農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體等各方面的合法權(quán)益。所以，必須確?！叭龣?quán)分置”制度的穩(wěn)定性、長(zhǎng)效性、常態(tài)化。

（三）堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，吸引外出農(nóng)民返鄉(xiāng)

習(xí)近平總書記指出，努力在推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展過程中辦好各項(xiàng)民生事業(yè)、補(bǔ)齊民生領(lǐng)域短板[10]。當(dāng)前，農(nóng)民外出務(wù)工，不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，同時(shí)也是文化、生態(tài)、醫(yī)療、教育等多方面綜合性問題。認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理中存在的問題，應(yīng)該首先從其所對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件入手，當(dāng)然也要充分考慮到鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理中的建設(shè)主體、發(fā)展結(jié)構(gòu)、治理文化等關(guān)鍵要素。

第一，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制。城鄉(xiāng)融合發(fā)展可以助力國(guó)家破除原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。習(xí)近平總書記指出，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[2]25。這既充分體現(xiàn)了黨在新的歷史方位下圍繞“三農(nóng)”問題所作出的正確歷史決斷，又展示了黨對(duì)中國(guó)當(dāng)代基本國(guó)情的充分正確把握。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，并不斷建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，從政策理論上和思想觀念上要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的趕超，以期漸次縮小與城市發(fā)展上的差距。

第二，系統(tǒng)優(yōu)化鄉(xiāng)村各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，打造長(zhǎng)期穩(wěn)定、充滿活力的農(nóng)村社會(huì)秩序。改革開放短短幾十年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)形成了一種“東—中—西”不同區(qū)域之間的結(jié)構(gòu)差異。從目前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，東部發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件較好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快、有可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)保障。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部農(nóng)村地區(qū)，其社會(huì)結(jié)構(gòu)依然保持著相對(duì)平穩(wěn)的狀態(tài)，隨著大量青壯年村民的外出，留下來(lái)的村民逐漸形成了一個(gè)數(shù)量較少但結(jié)構(gòu)固定的“中堅(jiān)農(nóng)民”群體，“中堅(jiān)農(nóng)民”和“負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕農(nóng)民”這兩類人成為中西部地區(qū)鄉(xiāng)村治理的主要對(duì)象[7]61。

第三，整體優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)建設(shè)，建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。黨的十九大報(bào)告指出：“完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系[11]”，其中，“農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系”是我國(guó)農(nóng)業(yè)政策中的專業(yè)用語(yǔ)，是指對(duì)各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中以及產(chǎn)后服務(wù)模式搭建，是為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供一種專屬社會(huì)化服務(wù)的成套的組織安排與政策制度總稱。這是一種借助于來(lái)自社會(huì)各界的力量，將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較為分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單元充分整合，從而彌補(bǔ)自身由于規(guī)模較小而導(dǎo)致的諸多弊端，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需求，進(jìn)而獲得一種大規(guī)模高收益的社會(huì)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成形式。