黃河流域縣域高質(zhì)量發(fā)展建議

楊文學(xué)

《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了具體政策指引落實(shí)到“相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)”，對(duì)于新時(shí)期黃河流域縣域高質(zhì)量發(fā)展意義重大。黃河流域涉及縣域眾多，通過對(duì)黃河干流流經(jīng)縣域研究發(fā)現(xiàn)，黃河流域縣域高質(zhì)量發(fā)展面臨發(fā)展不平衡不充分問題突出，集中表現(xiàn)為各省區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，縣域與城區(qū)發(fā)展水平存在明顯差距，縣域之間發(fā)展不平衡問題突出，且發(fā)展的動(dòng)能也存在巨大差異。推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)在縣域、關(guān)鍵也在縣域，需要國家、省區(qū)、縣域共同發(fā)力，從全局統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)領(lǐng)、細(xì)化落實(shí)等多維度推動(dòng)國家戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施。

黃河是中華民族的母親河，孕育了古老而偉大的中華文明，保護(hù)黃河是事關(guān)中華民族偉大復(fù)興的千秋大計(jì)。2021年10月8日中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，涉及黃河干支流流經(jīng)的青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區(qū)相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)，國土面積約130萬平方公里，2019年末總?cè)丝诩s1.6億。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展成為黃河流域縣域的重大議題，推動(dòng)黃河流域縣域高質(zhì)量發(fā)展對(duì)國家戰(zhàn)略部署意義重大。

黃河干流流經(jīng)縣級(jí)行政區(qū)包括1個(gè)示范區(qū)（新鄉(xiāng)市平原城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)）、5個(gè)旗、6個(gè)自治縣、13個(gè)縣級(jí)市、34個(gè)區(qū)、76個(gè)縣，縣級(jí)行政區(qū)總數(shù)135個(gè)。其中，以縣市旗為主的縣域數(shù)量為100個(gè)，城區(qū)數(shù)量為35個(gè)?？h域是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐單元，是落實(shí)國家黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的抓手。

賽迪顧問通過對(duì)黃河干流流經(jīng)100個(gè)縣域研究，發(fā)現(xiàn)涉及國家東中西部、黃河上中下游9省區(qū)的縣域高質(zhì)量發(fā)展帶正在加快形成。黃河干流上中下游縣域數(shù)量分別達(dá)到了35個(gè)、44個(gè)、21個(gè)，縣域數(shù)量最多的河南省和山西省均有18個(gè)，最少的四川省有2個(gè)?？h域國土面積達(dá)到292486.0平方公里，戶籍人口達(dá)到了3780.4萬人，以3%國土面積、2.7%戶籍人口，創(chuàng)造了全國2%的GDP。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前黃河流域縣域高質(zhì)量發(fā)展面臨四大問題需要破解。

體現(xiàn)在縣域在東中西部空間尺度下的發(fā)展不平衡。中東部省區(qū)GDP總量較大，單位面積產(chǎn)出效率領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)明顯;西部省區(qū)GDP總量小，單位面積產(chǎn)出效率較低。河南省是名副其實(shí)的黃河流域縣域高質(zhì)量發(fā)展核心區(qū)，以6.9%的國土面積，貢獻(xiàn)了36%的GDP（6983.3億元）。山東省縣域經(jīng)濟(jì)是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐，以5.1%的國土面積，貢獻(xiàn)了19.2%的GDP（3713.3億元）。中西部的山西省、陜西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、甘肅省、四川省、青海省縣域經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱，是黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的潛力區(qū)，GDP占區(qū)域縣域比分別為8.5%（1641.2億元）、15.9%（3076.5億元）、9.9%（1919.4億元）、6.3%（1222.7億元）、2.3%（442.2億元）、0.2%（42.5億元）、1.7%（333.8億元），國土面積占區(qū)域縣域比分別為9.3%、10.1%、13.0%、5.4%、9.1%、7.0%、34.1%。在黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，加快推進(jìn)東中西部全域高質(zhì)量發(fā)展勢(shì)在必行，而中西部縣域是制約高質(zhì)量發(fā)展的短板。

圖1 2019年黃河干流流經(jīng)省區(qū)縣域主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)比。數(shù)據(jù)來源：2020年中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒

主要體現(xiàn)在縣域與城市發(fā)展水平的差距。100個(gè)縣域2019年共完成GDP19375.0億元，35個(gè)城區(qū)共完成GDP14508.2億元，城區(qū)平均GDP（414.5億元）達(dá)到了縣域（193.8億元）的2.1倍。此外，從人均GDP（戶籍人口）看，城區(qū)（8.5萬元）也是縣域（5.1萬元）的1.7倍。城區(qū)依托現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、便捷城市基礎(chǔ)設(shè)施配套、良好的區(qū)位交通，對(duì)高端人才、新興產(chǎn)業(yè)、前沿技術(shù)等高端生產(chǎn)要素的吸引力往往強(qiáng)于縣域，發(fā)展勢(shì)能、產(chǎn)出效率明顯強(qiáng)于縣域，更利于打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。而產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施配套、區(qū)域交通體系等往往也是制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的重要因素。

黃河干流流經(jīng)縣域發(fā)展不平衡問題突出，部分縣域GDP已經(jīng)接近或是突破千億元，而仍有為數(shù)不少的縣域GDP不到10億元?？h域GDP體現(xiàn)了其所處的發(fā)展階段。2019年GDP超過700億元的3個(gè)縣市發(fā)展領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)明顯，GDP在500億元—700億元的縣市工業(yè)化也進(jìn)入成熟階段。另外，多數(shù)縣域GDP在100億元—299億元（37個(gè)）和30億元—99億元（22個(gè)）之間，縣域經(jīng)濟(jì)還處在工業(yè)化起步階段，產(chǎn)業(yè)體系正在逐步建立。此外，有19個(gè)縣域GDP小于30億元，基本處在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)空白發(fā)展階段，其發(fā)展主要依托農(nóng)牧業(yè)等基本產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)。GDP最高的神木市（1362.9億元）是最低的瑪多縣（3.6億元）的379倍，推進(jìn)黃河干流流經(jīng)縣域平衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展任重道遠(yuǎn)。

圖2 2019年黃河干流流經(jīng)縣級(jí)行政區(qū)主要指標(biāo)對(duì)比。數(shù)據(jù)來源：2020年中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒

圖3 2019年黃河干流流經(jīng)縣域GDP分布。數(shù)據(jù)來源：2020年中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒

圖4 2019年黃河干流流經(jīng)省區(qū)縣域平均規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)對(duì)比。數(shù)據(jù)來源：2020年中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒

黃河干流流經(jīng)縣域數(shù)量眾多、東中西部跨越巨大，涉及生態(tài)敏感區(qū)、少數(shù)民族聚居區(qū)、高寒山區(qū)、煤炭資源富集區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)等各類型區(qū)域，自然資源稟賦、區(qū)位交通、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等存在差異，導(dǎo)致各縣市發(fā)展動(dòng)能不同。煤炭等資源富集縣域，依托資源儲(chǔ)備、搶抓國家高速發(fā)展的紅利期，率先實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。如神木市、準(zhǔn)格爾旗、鞏義市、濟(jì)源市、府谷縣、鄒平市等縣域依托煤炭等資源率先推進(jìn)工業(yè)化，當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展態(tài)勢(shì)顯著，已經(jīng)進(jìn)入2021年百強(qiáng)縣。此外的廣大縣域地區(qū)，以四川省、青海省、甘肅省等縣域?yàn)榈湫?，則更多是農(nóng)牧區(qū)，科技創(chuàng)新基礎(chǔ)薄弱，客觀的區(qū)位交通對(duì)開放合作發(fā)展構(gòu)成了一定挑戰(zhàn)，工業(yè)化進(jìn)展緩慢，需要探索具有黃河流域特色的高質(zhì)量發(fā)展路徑。

首先，充分借鑒京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展等重大國家戰(zhàn)略經(jīng)驗(yàn)，完善黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的政策支持，持續(xù)推動(dòng)黃河流域縣域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域空間布局優(yōu)化、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌、黃河岸線利用與保護(hù)、體制機(jī)制創(chuàng)新、規(guī)劃實(shí)施與保障機(jī)制等重大措施。其次，創(chuàng)新國家戰(zhàn)略落實(shí)到縣域的具體路徑。積極探索國家戰(zhàn)略“下沉”的實(shí)施路徑，推動(dòng)黃河流域形成一批高質(zhì)量發(fā)展試點(diǎn)縣、示范縣，支持縣域通過創(chuàng)建“百強(qiáng)縣”“千億縣”，加快黃河流域“標(biāo)兵”縣市培育。再次，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，支持以縣域?yàn)榛A(chǔ)單元，推動(dòng)生態(tài)價(jià)值向經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)變。支持以縣域?yàn)榛A(chǔ)單元構(gòu)建國家生態(tài)安全重要屏障，推動(dòng)大河治理國家部署在縣域的落地，引導(dǎo)縣域走綠色、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的高質(zhì)量發(fā)展之路。

首先，統(tǒng)籌好縣域主體功能，合理引導(dǎo)縣域發(fā)展。強(qiáng)化國土空間用途管控，合理引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域有序發(fā)展，嚴(yán)禁黃河臨岸新建高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)園區(qū)。其次，編制省區(qū)級(jí)頂層規(guī)劃，建立相關(guān)縣市的聯(lián)席機(jī)制，高質(zhì)量推動(dòng)黃河流域縣域協(xié)調(diào)發(fā)展。打造黃河流域高質(zhì)量發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)體、經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、國家公園等載體，加快區(qū)域內(nèi)要素資源的有效流動(dòng)，引導(dǎo)“以強(qiáng)帶弱”“以市帶縣”，加快形成市場(chǎng)化的要素資源配置中心。再次，加強(qiáng)組織保障，選派優(yōu)秀干部到重點(diǎn)縣域任職，對(duì)推動(dòng)落實(shí)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展成績(jī)顯著的干部，在選拔任用中給予優(yōu)先考慮。

首先，縣域需要更好發(fā)揮在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國家戰(zhàn)略中的壓艙石作用。加快形成政策合力，明確高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，建立躍升平臺(tái)，集聚新要素、培育新優(yōu)勢(shì)，加速推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)擴(kuò)量提質(zhì)。其次，落實(shí)好國家戰(zhàn)略，踐行生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展使命，推動(dòng)換道超車，創(chuàng)新破解縣域?qū)用姹Ｗo(hù)和發(fā)展難題。跳出傳統(tǒng)的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展路徑，以創(chuàng)新破題，揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，制定符合縣域特色的個(gè)性化方案，加快形成與新時(shí)期發(fā)展理念相匹配的新動(dòng)能。再次，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)載體建設(shè)，著力培育市場(chǎng)主體，壯大縣域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。根據(jù)縣域區(qū)域格局、要素稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，推動(dòng)建設(shè)特色化產(chǎn)業(yè)平臺(tái)，制定好“一縣一策”“一縣一業(yè)”的特色化發(fā)展路徑，推動(dòng)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，構(gòu)建具有黃河流域縣域特色的產(chǎn)業(yè)體系。最后，加快縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，高品質(zhì)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化。促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近便捷落戶，完善和加強(qiáng)以縣城為核心的城市配套，提升縣域教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)水平，履行好承載中華文化保護(hù)傳承弘揚(yáng)的重要職責(zé)。

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