“央地融合”視角下航空制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展對(duì)策研究★
——以江西省為例

胡錦文，郭震霄

（1.江西省軍民融合研究院，江西 南昌 330012；2.南昌航空大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江西 南昌 330063）

引言

“十四五”期間，我國(guó)航空制造業(yè)發(fā)展正處于產(chǎn)業(yè)鏈條升級(jí)、能力邊界外延、技術(shù)實(shí)力提升的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，亟待通過(guò)建立發(fā)展新機(jī)制推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級(jí)。“央地融合”發(fā)展模式是指央企及其駐地單位與地方政府、地方企業(yè)在資源、資金、技術(shù)和人才等方面開(kāi)展全方位多領(lǐng)域的合作，形成機(jī)制穩(wěn)定、溝通順暢、項(xiàng)目相連、業(yè)務(wù)相通、發(fā)展相融的合作發(fā)展共同體[1-6]，是促進(jìn)央企發(fā)展，拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建央地雙贏局面的發(fā)展模式。

目前國(guó)內(nèi)外關(guān)于央企與地方協(xié)同發(fā)展、深度融合的研究并不多見(jiàn)，一部分學(xué)者從宏觀層面探討了制約“央地融合”的主要因素。陸簡(jiǎn)[1]（2011）認(rèn)為央企與地方合作過(guò)程中存在目標(biāo)取向差異，央企側(cè)重于關(guān)注領(lǐng)域內(nèi)全國(guó)產(chǎn)業(yè)布局和資源分配，地方政府則常以區(qū)域利益最大化為目標(biāo)。周健奇等[2]（2013）研究發(fā)現(xiàn)央企與地方政府的主要矛盾體現(xiàn)在利益分配失衡、資源配置不合理等方面，提出了央企投資地方的制衡機(jī)制。薄文廣[3]（2016）研究發(fā)現(xiàn)央企與地方發(fā)展取向不一致是導(dǎo)致雙方難以深度融合的主要原因之一，提出實(shí)行“差異化”政策，構(gòu)建爭(zhēng)端解決機(jī)制等方式促進(jìn)央企與地方和諧發(fā)展。梅陽(yáng)[4]等（2019）認(rèn)為地方政府在“多頭+層級(jí)”的治理體系下推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展面臨治理負(fù)荷沉重，軍事需求與地方發(fā)展對(duì)接不足等問(wèn)題，提出了構(gòu)建協(xié)商對(duì)接、跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制、強(qiáng)化內(nèi)部決策等對(duì)策。王佩[5]（2019）認(rèn)為“央地融合”是產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、人才等多維度要素的深度互動(dòng)，有賴(lài)于雙方的溝通協(xié)調(diào)和協(xié)同創(chuàng)新。張?zhí)炀S[6]（2020）指出，當(dāng)前地方政府對(duì)央企支持力度較大，而央企對(duì)牽引地方發(fā)展貢獻(xiàn)率不高，并就此提出了拓展央地合作廣度、深度的發(fā)展路徑。也有學(xué)者從中觀層面剖析了“央地融合”的現(xiàn)實(shí)路徑。李雪梅[7]（2014）以北疆西北部城鎮(zhèn)發(fā)展為研究對(duì)象，探討兵團(tuán)、地方、央企三個(gè)利益主體共享共建的融合發(fā)展，提出了共建區(qū)域城鎮(zhèn)體系和統(tǒng)籌發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制，拓展三方干部交流渠道，建立兵地融合體制改革試驗(yàn)區(qū)等建議。景俠[8]等（2021）系統(tǒng)剖析了黑龍江省“央地融合”過(guò)程中存在的融合范圍較窄、產(chǎn)業(yè)能級(jí)不高、集群效應(yīng)偏弱等問(wèn)題，提出了混合所有制改革，交叉持股、龍頭帶動(dòng)等改進(jìn)措施。

江西省是新中國(guó)航空工業(yè)的發(fā)源地，創(chuàng)造了我國(guó)航空發(fā)展史上多個(gè)第一，是我國(guó)重要的殲擊機(jī)、教練機(jī)、直升機(jī)生產(chǎn)基地，航空制造業(yè)規(guī)模居全國(guó)前三?！笆奈濉笔墙魇『娇罩圃鞓I(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、提升能級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，本研究從央企與地方融合發(fā)展的視角出發(fā)，探討航空制造業(yè)央地深度融合的現(xiàn)實(shí)路徑，提出促進(jìn)江西省航空制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議。

1 航空制造類(lèi)央企與江西省融合發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前，江西?。ê?jiǎn)稱(chēng)贛）與中國(guó)航空工業(yè)集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)航空工業(yè)）、中國(guó)商用飛機(jī)有限責(zé)任公司（簡(jiǎn)稱(chēng)中國(guó)商飛）、中國(guó)航空發(fā)動(dòng)機(jī)集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱(chēng)中國(guó)航發(fā)）三大集團(tuán)均開(kāi)展了較為廣泛深入的合作。

目前，航空工業(yè)集團(tuán)駐贛單位有江西洪都航空工業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司，昌河飛機(jī)工業(yè)集團(tuán)有限責(zé)任公司，中國(guó)直升機(jī)設(shè)計(jì)研究所及非銀行金融機(jī)構(gòu)中航信托股份有限公司。江西省與航空工業(yè)集團(tuán)在2009年、2014年、2016年三次簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，分別就南昌航空城建設(shè)、通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展達(dá)成了共識(shí)，明確了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)同推進(jìn)的合作思路。十九大以來(lái)，江西省與航空工業(yè)集團(tuán)多次舉行工作會(huì)商，對(duì)接了“十四五”發(fā)展規(guī)劃布局，就共同推進(jìn)航空產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展、重大項(xiàng)目合作、干部交流等進(jìn)行了深入探討和交流。中國(guó)商飛公司駐贛單位有中國(guó)商飛江西生產(chǎn)試飛中心，中國(guó)商飛江西飛機(jī)制造公司。江西省與中國(guó)商飛公司在2015、2017、2019年多次簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，圍繞大飛機(jī)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)進(jìn)行了多次交流。近三年來(lái)，江西省與中國(guó)商飛高層互動(dòng)頻繁，在歷年舉辦的南昌飛行大會(huì)、中國(guó)航空產(chǎn)業(yè)大會(huì)上，中國(guó)商飛主要領(lǐng)導(dǎo)多次受邀出席并講話(huà)。中國(guó)航發(fā)集團(tuán)在贛暫無(wú)產(chǎn)業(yè)布局。2017年，中國(guó)航發(fā)集團(tuán)與南昌航空大學(xué)簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議共建航空發(fā)動(dòng)機(jī)學(xué)院，助力中國(guó)航發(fā)集團(tuán)創(chuàng)新型領(lǐng)軍企業(yè)的發(fā)展和南昌航空類(lèi)科研院所的應(yīng)用實(shí)踐。

2 制約江西航空制造業(yè)“央地融合”發(fā)展的因素

通過(guò)實(shí)地調(diào)研、專(zhuān)家訪談及文獻(xiàn)查閱發(fā)現(xiàn)，省級(jí)政府協(xié)調(diào)功能受限、央地目標(biāo)取向差異、本地化配套率不高、人才流動(dòng)尚不充分是制約航空制造業(yè)央地深度融合發(fā)展的主要原因。

2.1 地方協(xié)調(diào)功能受限

現(xiàn)行體制下，軍工央企領(lǐng)導(dǎo)班子受中央的直接管理，其駐地單位也屬總部“垂管”[3]。由于省級(jí)政府乃至相關(guān)部委對(duì)軍工央企不具有行政約束權(quán)及央地雙方常態(tài)化工作對(duì)接機(jī)制的缺失，涉及央企駐地單位的有關(guān)問(wèn)題，地方政府機(jī)構(gòu)往往難以協(xié)調(diào)解決。為緩解區(qū)域航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的治理矛盾，江西在省級(jí)層面推行了航空產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)制，由省委常委擔(dān)任省級(jí)航空產(chǎn)業(yè)鏈鏈長(zhǎng)，省國(guó)資委作為航空產(chǎn)業(yè)鏈鏈長(zhǎng)制牽頭部門(mén)。航空產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)制的建立在一定程度上為江西省區(qū)域?qū)用娴暮娇罩圃鞓I(yè)“央地融合”發(fā)展提供了平臺(tái)，搭建了橋梁，但仍然難以有效破解多方治理格局下的利益矛盾。

2.2 央地目標(biāo)取向差異

“央地融合”存在體制機(jī)制藩籬的同時(shí)，還有隱形壁壘的制約。制約地方航空制造業(yè)“央地融合”發(fā)展的隱形矛盾，即央企及其駐地單位與地方政府的目標(biāo)差異、利益差異。對(duì)于央企來(lái)說(shuō)，其主要對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)，重點(diǎn)在對(duì)全國(guó)產(chǎn)業(yè)布局和資源要素進(jìn)行統(tǒng)籌考慮、合理分配上，其駐地單位的戰(zhàn)略調(diào)整與方案規(guī)劃都需要根據(jù)總部具體要求執(zhí)行，如此引發(fā)的“條塊博弈”及產(chǎn)生的擠出效應(yīng)，不可避免地制約了地方航空制造業(yè)價(jià)值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的延伸和拓展。另一方面，大部分央企因地制宜，帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意愿并不強(qiáng)烈，未把駐地單位支持地方發(fā)展情況納入其考核評(píng)價(jià)體系，出現(xiàn)了只對(duì)地方提要求，不對(duì)地方負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象。對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必然是其考量的首要任務(wù)，在維護(hù)地方利益的行為邏輯下，其與駐地央企存在利益分歧時(shí)也難以在現(xiàn)行區(qū)域治理框架下妥善兼顧各方利益。

2.3 本地化配套率不高

從江西省的實(shí)地調(diào)研情況來(lái)看，以主機(jī)廠所為龍頭，以地方配套企業(yè)為支撐的航空制造業(yè)集群集約化發(fā)展模式并未形成，在一定程度上導(dǎo)致了地方政府推進(jìn)“央地融合”動(dòng)能不足，舉措不夠。三大集團(tuán)駐地單位在江西的本地化配套率并不高，不少企業(yè)出現(xiàn)了舍近求遠(yuǎn)找配套的現(xiàn)象。一是由于由于江西省內(nèi)大部分航空零部件配套企業(yè)缺少核心技術(shù)和系統(tǒng)研發(fā)能力，導(dǎo)致駐地主機(jī)廠所需的部分配套產(chǎn)品必須從外地采購(gòu)甚至從國(guó)外進(jìn)口。二是航空制造業(yè)發(fā)展缺乏集群效應(yīng)。當(dāng)前，三大集團(tuán)駐地單位綜合競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)十分明顯，其自身的產(chǎn)業(yè)鏈不斷發(fā)展完善，在內(nèi)部形成了相對(duì)獨(dú)立、穩(wěn)定、封閉的體系，制約了其與地方企業(yè)建立廣泛、深度的合作機(jī)制。

2.4 人才流動(dòng)尚不充分

從三大集團(tuán)及其駐地單位與江西省之間的人才交流情況來(lái)看，仍有進(jìn)一步拓展提升的空間。一是交流層次不夠廣。目前雙方領(lǐng)導(dǎo)干部的交流，往往體現(xiàn)在三大集團(tuán)駐地單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員調(diào)任地方擔(dān)任廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)層面上，三大集團(tuán)總部及其駐地單位中層領(lǐng)導(dǎo)干部與江西省相應(yīng)層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部之間的交流比較少見(jiàn)。二是雙向交流機(jī)制并未建立。目前雙方人才交流主要表現(xiàn)為從航空企事業(yè)單位流向地方政府系統(tǒng)掛職、任職，從地方政府系統(tǒng)流向航空企事業(yè)單位掛職鍛煉的鮮少出現(xiàn)。

3 對(duì)策建議

3.1 健全融合機(jī)制

1）健全溝通對(duì)接機(jī)制。一是依托地方軍民融合、發(fā)改、工信等部門(mén)設(shè)置協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。搭建溝通對(duì)接的橋梁和解決問(wèn)題的平臺(tái)，統(tǒng)籌航空制造業(yè)區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局和和政策調(diào)整，推動(dòng)項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)、共建共享。二是建立航空制造業(yè)發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)對(duì)接機(jī)制。將央地雙方的發(fā)展愿景嵌入對(duì)方發(fā)展規(guī)劃中，制定承接有序、錯(cuò)位發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，推動(dòng)航空制造業(yè)協(xié)調(diào)化、差異化發(fā)展。三是建立央地信息共享機(jī)制。根據(jù)央地融合過(guò)程中出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，適時(shí)搭建信息共享平臺(tái)，共享不涉密信息，提升協(xié)同發(fā)展水平。

2）實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制。建立成本共擔(dān)、利益共享的央地風(fēng)險(xiǎn)管控模式，實(shí)現(xiàn)雙方的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共贏發(fā)展。一是建立央地利益共享分配機(jī)制。在重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，央企可以根據(jù)本企業(yè)受益程度，確定企業(yè)分擔(dān)的建設(shè)成本，保障央地融合發(fā)展長(zhǎng)期穩(wěn)定。二是建立風(fēng)險(xiǎn)管控利益補(bǔ)償機(jī)制。以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)，建立央地長(zhǎng)效協(xié)議機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管控和利益補(bǔ)償。

3）構(gòu)建協(xié)同治理體系。一是建立央地應(yīng)急管理協(xié)同機(jī)制。依托昌飛、洪都等航空主機(jī)廠優(yōu)勢(shì)，與地方政府積極開(kāi)展通航業(yè)務(wù)合作，共建應(yīng)急應(yīng)災(zāi)一體化低空救援體系，增強(qiáng)突發(fā)公共安全事件和應(yīng)急救援能力。二是構(gòu)建央地生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治體系。央地雙方共同成立本地區(qū)生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治領(lǐng)導(dǎo)小組，共同承擔(dān)本地區(qū)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

3.2 提升產(chǎn)業(yè)能級(jí)

1）提升管控能力。一是著手編制江西航空制造產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)先級(jí)清單，以航空制造全產(chǎn)業(yè)鏈流程管理為主體脈絡(luò)，突出問(wèn)題導(dǎo)向，在對(duì)省內(nèi)航空制造企業(yè)進(jìn)行分類(lèi)的基礎(chǔ)上篩選培育一批關(guān)鍵企業(yè)。二是進(jìn)一步夯實(shí)航空制造龍頭企業(yè)的引領(lǐng)地位，以其作為航空制造產(chǎn)業(yè)鏈并購(gòu)重組的主體，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部相近企業(yè)參與兼并重組。

2）支持錯(cuò)位發(fā)展。針對(duì)省內(nèi)航空制造領(lǐng)域配套企業(yè)量多質(zhì)不優(yōu)，產(chǎn)品同質(zhì)化傾向明顯的問(wèn)題，進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，繪制產(chǎn)業(yè)圖譜，構(gòu)建層級(jí)分明、運(yùn)行穩(wěn)定的航空產(chǎn)業(yè)“金字塔”結(jié)構(gòu)。推進(jìn)省內(nèi)航空制造業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)、錯(cuò)位發(fā)展，實(shí)現(xiàn)垂直分工和協(xié)同合作，努力打造江西航空制造業(yè)發(fā)展“雁陣”，加快形成全省航空制造業(yè)集群集約式發(fā)展態(tài)勢(shì)。

3）培育產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)。建議在地方軍民融合、工信等部門(mén)協(xié)調(diào)下，由主機(jī)廠所等航空制造龍頭企業(yè)牽頭組建江西航空制造產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)，致力于江西航空制造領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究、軍需民需調(diào)查、信息融合服務(wù)等工作。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)“粘合劑”作用，為相關(guān)企業(yè)的發(fā)展、成長(zhǎng)給于幫助。

3.3 促進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新

1）建立央地協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制。緊扣航空制造產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在駐地央企與地方高校、科研機(jī)構(gòu)間建立軍地協(xié)同開(kāi)發(fā)、成果共享機(jī)制。按照聯(lián)合論證、聯(lián)合支持、聯(lián)合組織、協(xié)同創(chuàng)新的思路，實(shí)施一批具有軍民兩用特色的研發(fā)專(zhuān)項(xiàng)，加強(qiáng)航空制造領(lǐng)域重大技術(shù)攻關(guān)。對(duì)具有發(fā)展前景、符合央企愿景目標(biāo)和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的技術(shù)、產(chǎn)品，由央企與地方相關(guān)職能部門(mén)牽頭，共同申報(bào)國(guó)家重大專(zhuān)項(xiàng)，共建企業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)，聯(lián)合開(kāi)展共性技術(shù)，關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)。

2）促進(jìn)先進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化。按照利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，加快建立科技成果、專(zhuān)利技術(shù)就地轉(zhuǎn)化機(jī)制。完善國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和利益分配機(jī)制，探索創(chuàng)新國(guó)防科技成果就地轉(zhuǎn)移管理辦法，加強(qiáng)國(guó)防知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。鼓勵(lì)洪都、昌飛、602所等知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造單位從知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化、運(yùn)用中獲取合理收益。健全科技獎(jiǎng)勵(lì)政策，央企駐地科研單位相關(guān)科研成果可享受地方同等科技獎(jiǎng)勵(lì)，加快優(yōu)勢(shì)技術(shù)的成果轉(zhuǎn)化、推廣應(yīng)用。

3.4 破除人才壁壘

1）健全雙向交流機(jī)制。推進(jìn)地方政府、地方行業(yè)主管部門(mén)和三大集團(tuán)及其駐地單位之間的干部交流，選派優(yōu)秀干部交叉掛職、任職，促進(jìn)人才合理流動(dòng)。開(kāi)辟雙向流動(dòng)渠道，由地方政府、高校選派一批專(zhuān)業(yè)能力強(qiáng)的干部赴三大集團(tuán)總部、駐地單位掛職交流，破除由央企到地方任職這一單向流動(dòng)模式。建立多層級(jí)交流機(jī)制，在三大集團(tuán)駐低單位中層干部與地方相應(yīng)層級(jí)干部間架構(gòu)起雙向交流任職的橋梁。

2）開(kāi)展人才聯(lián)合培養(yǎng)。依托駐地航空主機(jī)廠所、生產(chǎn)單位的生產(chǎn)、試驗(yàn)、檢測(cè)能力條件和地方高校的科研、師資力量?jī)?yōu)勢(shì)，聯(lián)合開(kāi)展人才培養(yǎng)。支持、引導(dǎo)駐地航空主機(jī)廠所、生產(chǎn)單位與南昌航空大學(xué)、江西航空職業(yè)技術(shù)學(xué)院等航空特色鮮明的高校開(kāi)展人才培訓(xùn)協(xié)作。

4 結(jié)語(yǔ)

本研究系統(tǒng)梳理了航空工業(yè)、中國(guó)商飛、中國(guó)航發(fā)三大航空制造央企與江西省在產(chǎn)業(yè)協(xié)同、戰(zhàn)略合作、人才交流三方面的融合情況，發(fā)現(xiàn)地方政府協(xié)調(diào)功能受限、央企與地方目標(biāo)取向不一致、本地化配套率不高、人才流動(dòng)尚不充分等是制約航空制造業(yè)央地融合高質(zhì)量發(fā)展的主要原因。提出了建立溝通順暢、風(fēng)險(xiǎn)可控、協(xié)同治理的“三位一體”央地融合機(jī)制，打造管控得當(dāng)、錯(cuò)位發(fā)展的航空制造全產(chǎn)業(yè)鏈體系，培育聯(lián)合開(kāi)發(fā)、成果共享的央地協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，健全聯(lián)合培養(yǎng)、雙向流動(dòng)的央地人才交流機(jī)制等促進(jìn)航空制造業(yè)央地融合高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策建議。