石嘴山市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易做法、成效及對策建議

董明華

（石嘴山市農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)中心，寧夏 石嘴山 753000）

鄉(xiāng)村振興是做好新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的過程，實際上是城鄉(xiāng)要素雙向流動的過程。發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是推動鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)。目前，鄉(xiāng)村振興制度保障不足，人、地、資本等資源要素潛能亟待激活釋放。2017年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》，提出“引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展，事關(guān)農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，有利于提高農(nóng)村要素資源配置和利用效率，有利于加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。”近年來，石嘴山市認真貫徹落實中央、自治區(qū)精神，將加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易作為破解農(nóng)村資源要素流動不暢問題的重要抓手，聚焦農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)賦權(quán)、流通放活、支持保護，通過逐步盤活農(nóng)村土地資源，推動農(nóng)村豐富土地資源和城市富余資金、技術(shù)、人才等資源雙向流動，使農(nóng)村的資源要素得到優(yōu)化配置，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興提供了源源不斷的動力。

1 石嘴山市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的主要做法

1.1 重點完成13項農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記

2011年，支持平羅縣爭取到國家級農(nóng)村改革試驗區(qū)，在縣域范圍內(nèi)封閉開展農(nóng)村土地經(jīng)營管理制度改革試點，探索創(chuàng)新土地經(jīng)營管理機制，完成了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民集體荒地承包經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記頒證，積累了豐富的工作經(jīng)驗，2013年開始，總結(jié)平羅經(jīng)驗向全市推廣，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)范圍也進一步擴大。到2016年底，全市基本完成了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村集體荒地承包經(jīng)營權(quán)、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)等13項產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)了應(yīng)確盡確。為了活化農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，指導(dǎo)縣級政府出臺了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)自愿退出補償暫行辦法》、《農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理暫行辦法》、《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》、《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)管理辦法》等多項政策文件，構(gòu)建起強有力的政策支撐體系，按照產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不同，為已經(jīng)確權(quán)登記的農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)分別賦予有償退出、抵押融資、流轉(zhuǎn)交易等權(quán)能，農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可憑借手里的土地權(quán)屬證書進行相應(yīng)的市場交易。

1.2 有序推動農(nóng)村土地制度改革

制定出臺有關(guān)工商資本租賃土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地風(fēng)險防范、日常監(jiān)管、有序退出機制，嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，鼓勵發(fā)展家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社和社會化服務(wù)組織，積極推動農(nóng)村土地適度流轉(zhuǎn)，到2021年底石嘴山市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積3.96萬hm2，占全市耕地總面積43.36%，個別城市化率高的村在堅持村民自愿的前提下，還通過整村流轉(zhuǎn)土地吸引了一批好項目入駐，發(fā)展起了蔬菜、制種等特色產(chǎn)業(yè)；實施平羅縣兩輪國家級農(nóng)村宅基地制度改革試點，探索創(chuàng)新了一系列規(guī)范農(nóng)村宅基地管理的經(jīng)驗做法，為進一步盤活利用農(nóng)村閑置的宅地資源打下了堅實基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，石嘴山市又爭取到自治區(qū)農(nóng)村閑置宅地盤活利用試點，支持空心化率較高的村莊開展宅基地和農(nóng)房有償退出，整治退出了1470宗閑置宅基地，騰退了333.33多hm2土地，其中，100hm2復(fù)墾成為耕地，其余土地或調(diào)整為集體經(jīng)營性建設(shè)用地進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場進行交易，或由村集體經(jīng)濟組織就地利用發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)。

1.3 搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺

石嘴山市由政府推動，依托現(xiàn)有的農(nóng)經(jīng)（農(nóng)村改革）部門，在大武口區(qū)、惠農(nóng)區(qū)、平羅縣分別建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心，在全市各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)站，在195個行政村各配備至少一名專（兼）職村級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易工作人員，建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易縣、鄉(xiāng)、村服務(wù)體系，農(nóng)民及其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可以就近選擇相應(yīng)的機構(gòu)辦理信息咨詢、資產(chǎn)評估、產(chǎn)權(quán)交易、抵押融資等業(yè)務(wù)。同時，開通農(nóng)村產(chǎn)權(quán)線上流轉(zhuǎn)交易平臺，把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村房屋不動產(chǎn)權(quán)等不同種類產(chǎn)權(quán)納入線上交易平臺的交易范圍，農(nóng)民及其他經(jīng)營主體可以通過手機APP或網(wǎng)站申請、辦理相關(guān)業(yè)務(wù)，滿足了農(nóng)民和經(jīng)營主體多元化需要。完善交易規(guī)則，制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易流程、風(fēng)險防控等制度，細化了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，確保交易透明、規(guī)范、高效、風(fēng)險可控，破解了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息不暢、私下交易不規(guī)范、集體資產(chǎn)流失、矛盾糾紛突出等問題。目前石嘴山市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易額54億元。

1.4 加大農(nóng)村金融政策支持和創(chuàng)新力度

完善政策性農(nóng)業(yè)保險，在中央和自治區(qū)財政補貼險種的基礎(chǔ)上，市財政強化特色產(chǎn)業(yè)支持保護力度，將西瓜和苜蓿2種農(nóng)作物納入財政補貼保險范圍，全市政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋制種、奶牛肉牛肉羊養(yǎng)殖、瓜菜枸杞飼草種植等主要特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，2021年全市政策性農(nóng)業(yè)保險種植業(yè)投保面積6.51萬hm2，養(yǎng)殖業(yè)投保牲畜42.68萬頭（只），總保費5491.4萬元，賠付金額3962.73萬元，有效保障了農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力。健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，銀行保險機構(gòu)通過在農(nóng)村建設(shè)營業(yè)網(wǎng)點、布設(shè)自助機具、提供流動金融服務(wù)等方式實現(xiàn)了195個行政村基礎(chǔ)金融服務(wù)全覆蓋，切實滿足各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融需求。銀行機構(gòu)成立了涉農(nóng)領(lǐng)域金融服務(wù)專業(yè)團隊，從授信審批流程、人員配備、考核激勵方面都給予了相應(yīng)傾斜。政府建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償基金，支持金融機構(gòu)加大創(chuàng)新力度，結(jié)合實際推出了“奶?；铙w貸”“農(nóng)業(yè)機械設(shè)施貸”“土地經(jīng)營權(quán)貸”等金融產(chǎn)品，聯(lián)合銀行、保險、經(jīng)營主體推出“訂單農(nóng)業(yè)+金融”試點，吸引更多的金融資本、社會資本和工商資本下鄉(xiāng)進村，目前共發(fā)放農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)抵押貸款2.58萬筆，貸出15.65億元，為各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有序生產(chǎn)提供金融保障。

2 石嘴山市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易開展以來的成效

2.1 促進了鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺公開流轉(zhuǎn)交易，土地資源的利用效率得到了極大提升。平羅縣頭閘鎮(zhèn)西永惠村通過流轉(zhuǎn)村民承包地1000余畝，與制種企業(yè)合作發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，打造蔬菜制種產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動頭閘鎮(zhèn)制種產(chǎn)業(yè)規(guī)模達2萬余畝，西永惠村被列為石嘴山國家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)制種核心區(qū)，制種產(chǎn)業(yè)已成為該鎮(zhèn)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。平羅縣高莊鄉(xiāng)東風(fēng)村依托獨特的地理位置，結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易獲得的土地增值收益，用于倉儲物流園和牛羊養(yǎng)殖基地等項目建設(shè)，有力推動該村物流產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的健康發(fā)展。

2.2 增強了農(nóng)村社會吸引力

通過暢通土地資源要素渠道，放活土地使用權(quán)，實現(xiàn)了以地留人，有力推動產(chǎn)業(yè)落地、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型及融合發(fā)展。寧夏瑞豐源牧業(yè)股份有限公司通過農(nóng)村土地制度改革，獲得農(nóng)業(yè)設(shè)施使用權(quán)證書，再憑借該證書獲得銀行抵押貸款1500萬元，資金主要用于引進新的智能化擠奶生產(chǎn)線，促進了奶牛養(yǎng)殖業(yè)智能化升級，帶動了河?xùn)|地區(qū)現(xiàn)代化奶牛養(yǎng)殖業(yè)快速發(fā)展。平羅縣軍瑞農(nóng)副產(chǎn)品流通專業(yè)合作社交易取得靈沙鄉(xiāng)靈沙村7733.33m2集體經(jīng)營性建設(shè)用地50年的使用權(quán)，合作社有了長期用地保障，先后投資500萬元建設(shè)加工車間，購置糧食烘干塔等設(shè)施，延伸農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈條，帶領(lǐng)村民干事創(chuàng)業(yè)，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動農(nóng)民增收致富。

2.3 帶動了農(nóng)民集體雙增收

通過一系列改革落地見效，農(nóng)村“死”資源變成“活”資本，農(nóng)民和村集體享有更多地財產(chǎn)權(quán)利，有力促進了農(nóng)民和村集體雙增收。陶樂鎮(zhèn)廟湖村和紅崖子鄉(xiāng)紅瑞村生態(tài)移民區(qū)5.32hm2閑置集體建設(shè)用地就地入市，村集體獲得了56.24萬元土地增值收益（廟廟湖村30.11萬元、紅瑞村26.13萬元），村集體經(jīng)濟取得“第一桶金”，同時以土地資源吸引2家服裝加工企業(yè)落戶建廠，帶動1500名移民群眾就業(yè)，移民年均增收2.5萬元，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧。惠農(nóng)區(qū)紅果子鎮(zhèn)以發(fā)展全域旅游為契機，通過對村中閑置房地進行提升改造，引進10家綠色食品加工企業(yè)，打造29家特色旅游民宿，豐富了大地天香旅游景區(qū)產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，位于該鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心區(qū)的馬家灣村也成功搭上了致富增收的“順風(fēng)車”，2021年全村農(nóng)民人均純收入突破2萬元，村集體經(jīng)營性收入達到50萬元。

2.4 改善了農(nóng)村人居環(huán)境

通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，優(yōu)化了土地資源配置，顯化了農(nóng)村土地資產(chǎn)價值，一定程度上破解了鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏資金、建設(shè)用地的難題。通伏鄉(xiāng)通城村通過集中收儲復(fù)墾農(nóng)田周圍58戶農(nóng)民的閑置房地，清理騰退土地10.13hm2，將其中2hm2土地通過調(diào)整入市的方式出讓給綠康林家庭農(nóng)場，村集體以獲得的53萬元土地增值收益用于鄉(xiāng)村建設(shè)，著力發(fā)展稻漁（蟹）產(chǎn)業(yè)綜合體，昔日蕭條破敗的“空心”村莊實現(xiàn)了華麗的轉(zhuǎn)身，如今已發(fā)展成為稻菽千重浪的美麗田園。姚伏鎮(zhèn)通過農(nóng)村宅基地制度改革試點，累計整治退出閑置房地779宗，清理騰退建設(shè)用地31.13hm2，重新高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)生態(tài)宜居村莊，逐步改善農(nóng)民居住質(zhì)量和生活水平，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)群眾生活同質(zhì)化，為“人往哪里去”和“可持續(xù)發(fā)展”找到了重要出路。

3 石嘴山市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易存在的問題

3.1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易機構(gòu)人員嚴(yán)重不足

石嘴山市只有平羅縣設(shè)立了專門的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，其職能與農(nóng)經(jīng)管理機構(gòu)相分離，有20幾名專職人員負責(zé)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的相關(guān)業(yè)務(wù)，其他兩個縣區(qū)均依托原有農(nóng)經(jīng)管理機構(gòu)成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，由農(nóng)經(jīng)管理機構(gòu)工作人員兼職負責(zé)相應(yīng)業(yè)務(wù)，工作人員十分緊張，一定程度上影響了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易業(yè)務(wù)的開展。目前，縣區(qū)間農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易發(fā)展極為不平衡。三個縣區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易量存在明顯的差距。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局統(tǒng)計，到2021年底，全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易額為54.21億元，其中，平羅縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易額為48.79億元，占全市交易額的90%，其他兩個縣區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易額為5.42億元，僅占全市交易額的10%。

3.2 交易品種還不夠豐富

石嘴山市已經(jīng)完成了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等13種產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記頒證，但是可以用于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的品種只有9種，交易品種還沒有完全實現(xiàn)確權(quán)品種的全覆蓋，而且目前交易品種以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)交易為主，其他品種交易量較少。以平羅縣為例，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易量占90%以上，而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)自愿有償退出轉(zhuǎn)讓交易量占比不足10%。

3.3 交易體系還不夠健全

石嘴山市雖然構(gòu)建了三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系，但是交易市場還不夠成熟，一整套的風(fēng)險防控機制還不夠健全，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評估缺乏專業(yè)性的機構(gòu)支撐，這些都在一定程度上影響了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的交易，一些農(nóng)民對此還有一些顧慮，對將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)拿到市場上交易還存在觀望的態(tài)度。

3.4 交易沒有突破縣域范圍

目前，石嘴山市集體經(jīng)營性建設(shè)用地、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)等產(chǎn)權(quán)交易還局限于縣域范圍內(nèi)，尚未突破縣域、市域、省域，土地等資源要素受政策等影響還不能向縣外、省外流動，土地等資源要素上行受到限制，土地價值還不能充分彰顯，影響了農(nóng)民、村集體流轉(zhuǎn)交易農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，尤其是土地、房屋資源交易的積極性。

4 加快推動石嘴山市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的對策建議

4.1 繼續(xù)擴大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記范圍

加快推進農(nóng)村用水權(quán)改革和土地權(quán)改革，進一步擴大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記范圍，讓豐富的農(nóng)村資源取得“身份”，促進農(nóng)村資產(chǎn)資源權(quán)屬明晰化。要聚焦農(nóng)村宅基地及農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革，賦予農(nóng)村產(chǎn)權(quán)更多的權(quán)利，拓寬農(nóng)村土地資源要素流通渠道，讓更多的農(nóng)村土地資源有序進入市場，使價值得以實現(xiàn)。

4.2 完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系

整合公共資源交易中心資源，盡快建立完善寧夏統(tǒng)一的農(nóng)村土地交易市場，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系。進一步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易辦法，明確交易規(guī)則、操作流程，完善資產(chǎn)評估、法律咨詢、產(chǎn)權(quán)經(jīng)紀(jì)、抵押融資、風(fēng)險監(jiān)控等服務(wù)機制，推動農(nóng)村土地依法依規(guī)、自主自愿、公開公平交易。

4.3 積極推進土地指標(biāo)交易

要用好國家跨省域土地指標(biāo)交易政策，積極爭取全國農(nóng)村閑置宅基地退出節(jié)余指標(biāo)跨省域交易試點市早日落地石嘴山市，讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)走向更加廣闊的市場，從而實現(xiàn)省域間土地與資本互換增值。建議自治區(qū)有關(guān)部門進一步統(tǒng)籌整合寧夏土地指標(biāo)，完善指標(biāo)交易管理辦法，盡快推動補充耕地指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨實現(xiàn)省域交易，讓農(nóng)村土地指標(biāo)流向東部沿海大城市，讓大城市豐富的資金流向農(nóng)村，讓農(nóng)村獲得更多的第一桶金。

4.4 創(chuàng)新金融服務(wù)模式

鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)更多適合特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求的信貸、保險產(chǎn)品，推廣“銀行+合作社或龍頭企業(yè)+農(nóng)戶”等模式，擴大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展多樣化金融需求。推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、地上附著物產(chǎn)權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)等產(chǎn)權(quán)抵押貸款、流轉(zhuǎn)交易方式，把農(nóng)民的死資源變成活資源，讓入場交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)多起來，推動農(nóng)村資源要素向城市流通，城市豐富的信息、人次、資金等資源流向農(nóng)村，進一步激發(fā)農(nóng)村發(fā)展的活力。

5 結(jié)語

針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中的各類問題，相關(guān)工作人員需著重關(guān)注，并給予相應(yīng)的對策及建議，促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易以及推動農(nóng)村資源的有利流動，使農(nóng)村的資源要素得到優(yōu)化配置，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興工作的高效發(fā)展。