基于大數(shù)據(jù)的京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略進展與成效分析

●邢玉冠 楊道玲

一、京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展現(xiàn)狀

京津冀協(xié)同發(fā)展是習近平總書記親自謀劃、親自決策、親自推動的重大國家戰(zhàn)略。自2014年2月戰(zhàn)略提出以來，在黨中央、國務院的堅強領導下，在國家京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組的謀劃指導下，京津冀三地出臺并實施了一系列重大改革創(chuàng)新舉措，著力構(gòu)建優(yōu)勢互補、互利共贏的協(xié)同發(fā)展制度體系，在疏解北京非首都功能、區(qū)域交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級等重點任務方面進展顯著，京津冀協(xié)同發(fā)展正逐步邁向縱深，經(jīng)濟社會呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)步增長態(tài)勢。

（一）北京非首都功能疏解取得成效

一是人口疏解實現(xiàn)重大進展。截至2020年末，北京市常住人口約2189.3萬人，連續(xù)四年呈下降態(tài)勢。同時，北京市人口布局進一步優(yōu)化。2020年，城六區(qū)常住人口為1098.9萬人，同比下降2.2%；其他十區(qū)常住人口為1090.5萬人，同比增長5.9%。二是“大城市病”得到有效緩解。以道路擁堵情況為例，綜合反映交通高峰時間段通勤時長的高德通勤壓力指數(shù)顯示，近年來北京通勤壓力顯著下降，2021年1—4月各月較2016年同期降幅最高可達20.1%，最低也超過12%（圖1）。三是嚴把產(chǎn)業(yè)準入關。實施嚴格的負面清單管理、實現(xiàn)禁限項目“零準入”，從源頭上嚴控非首都功能增量。工商注冊數(shù)據(jù)顯示，截至2020年6月，北京全市不予辦理的工商登記業(yè)務累計達2.32萬件[1]?！笆濉睍r期，北京市累計退出一般制造業(yè)企業(yè)2154家，疏解批發(fā)市場和物流中心773個[2]。

圖1 2016年與2020年1—4月北京市通勤壓力指數(shù)對比

（二）區(qū)域一體化交通網(wǎng)絡逐漸形成

公路方面，“十三五”期間京津冀三地累計打通“斷頭路”“瓶頸路”27條段共1600公里[3]。高德數(shù)據(jù)顯示，相較于2017年1季度，2021年4月，北京、天津、河北三地高速公路總里程分別增長22.9%、4.3%、22.4%；2021年4月京津冀地區(qū)城市間駕車往來熱度排名前十位起止城市均有北京或天津，表明以北京、天津為核心的多城聯(lián)動格局正在加快形成（圖2）。鐵路方面，隨著京張高鐵、京沈高鐵的開通，北京與“津石保唐”及周邊城市之間均可實現(xiàn)1至1.5小時的快速聯(lián)系，圍繞北京的“1小時區(qū)域交通圈”已經(jīng)形成。2020年12月27日，連接北京和雄安的京雄城際鐵路全線開通運營，從北京西站至雄安新區(qū)最快僅需50分鐘[4]，極大地拉近了京津冀城市間的時空距離。航空方面，邢臺機場開工建設，為京津冀世界級機場群又添一新星；京冀交界的大興國際機場建成投運，不僅標志著北京“飛”入航空雙樞紐時代，也將成為雄安新區(qū)的“空中門戶”，促進京津冀航空經(jīng)濟釋放更大活力。

圖2 2021年4月京津冀駕車跨城熱度指數(shù)

（三）綠色發(fā)展水平明顯提高

一方面，大氣質(zhì)量大幅改善。2014年以來，三地扎實行動，取得了協(xié)同治霾的階段性成果，京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量不斷改善，優(yōu)良天數(shù)大幅增加。據(jù)生態(tài)環(huán)境部監(jiān)測數(shù)據(jù)，從綜合反映空氣污染程度的空氣質(zhì)量綜合指數(shù)來看，2014年來京津冀的空氣質(zhì)量綜合指數(shù)呈持續(xù)下降的態(tài)勢，2021年1—6月較2014年同期降幅普遍超40%，降幅最大接近60%（圖3）。另一方面，區(qū)域河流水質(zhì)穩(wěn)步向好。綜合生態(tài)環(huán)境部河道及斷面監(jiān)測數(shù)據(jù)分析顯示，2021年6月京津冀海河流域Ⅰ~Ⅲ類水質(zhì)占比高達54.90%，較2014年6月提高15.9個百分點；劣Ⅴ類水質(zhì)占比則減少到2.10%，較2014年6月份大幅下降近40個百分點，水質(zhì)污染等級也由重度污染下調(diào)至輕度污染（圖4）。

圖3 2014年以來京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量綜合指數(shù)

圖4 2014年以來海河流域水質(zhì)類別統(tǒng)計

（四）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級穩(wěn)步推進

一是產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展態(tài)勢日益顯現(xiàn)。近年來，京津冀三地以搭建產(chǎn)業(yè)合作平臺為抓手，加快構(gòu)建“4+N”產(chǎn)業(yè)合作格局，穩(wěn)步推動北京相關產(chǎn)業(yè)向津冀兩地轉(zhuǎn)移。自2016年以來，北京方面通過股權(quán)投資、擔保融資等多種形式，已為600余家津冀企業(yè)提供投融資服務[5]。據(jù)北京市經(jīng)信局數(shù)據(jù)顯示，在北京市認定的中小企業(yè)公共服務示范平臺和小型微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新示范基地中，共有10家企業(yè)在河北、天津建設及運營20個園區(qū)，總面積達400多萬平方米，入駐企業(yè)超過550家，同時對接300家北京企業(yè)落地產(chǎn)業(yè)園[6]。二是區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展勢頭良好。在創(chuàng)新投入方面，京津冀三地總體R&D經(jīng)費投入強度不斷提高，從2014年的3.08%上升到2019年的3.85%（圖5）。在創(chuàng)新產(chǎn)出方面，京津冀三地授權(quán)專利數(shù)量持續(xù)走高，2020年授權(quán)專利數(shù)量達到了38.0萬件，相比2014年增長高達187.9%（圖6）。在創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化方面，北京輸出津冀技術合同累計超過2萬項，成交額達1410億元[7]。

圖5 京津冀三地R&D投入強度（%）

圖6 京津冀三地企業(yè)專利數(shù)量（件）

二、京津冀協(xié)同發(fā)展仍存在的突出問題

（一）京津冀三地發(fā)展差距依然懸殊

當前，京津冀三地經(jīng)濟社會發(fā)展仍然存在巨大差距。在經(jīng)濟發(fā)展方面，2020年，河北省人均GDP僅相當于北京的29.4%、天津的47.8%（圖7）。此外，京津冀地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展動力轉(zhuǎn)換接續(xù)矛盾日益突顯，經(jīng)濟下行壓力高于全國其他地區(qū)。其中，2017年以來，天津市連續(xù)三年GDP增速均落后于全國平均水平，2020年增速僅為0.2%，位列全國倒數(shù)第2名，僅高于受疫情沖擊最大的湖北。在教育、醫(yī)療等民生資源方面，高德地圖POI數(shù)據(jù)顯示，截至2021年4月，北京每萬人擁有各類學校1.01所，分別是天津、河北的1.9倍和3.0倍；北京每萬人擁有的醫(yī)療機構(gòu)則達5.46個，分別是天津、河北的1.45倍和1.51倍（圖8）。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展地區(qū)間差異明顯。2020年，北京、天津、河北第三產(chǎn)業(yè)增加值分別為30278.6億元、9069.5億元、18729.6億元，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重分別為83.9%、64.4%、51.7%，河北第三產(chǎn)業(yè)比重雖然有所上升，但仍較大幅度落后于京津兩地。

圖7 2014—2020年京津冀人均國內(nèi)生產(chǎn)總值

圖8 京津冀三地每萬人醫(yī)療、教育機構(gòu)數(shù)量（個）

（二）京津冀城市群能級仍然偏低

人口熱力數(shù)據(jù)分析顯示，在京津冀、珠三角、長三角三大城市群中，京津冀地區(qū)連片發(fā)展水平最低，城市群發(fā)育程度有待提升[8]。高德地圖發(fā)布的《2019年春節(jié)出行報告》顯示，以反映城市對外來人口吸引程度的春節(jié)空城率來看，2019年排名前10的城市中，珠三角地區(qū)有4個，長三角地區(qū)有3個，京津冀城市群中僅北京上榜[9]。2020年長三角、珠三角、京津冀城市群人才凈流入占比分別為6.4%、3.8%、-0.7%[10]。京津冀與長三角、珠三角相比，城市群對外來人口吸引力較低，城市活力相對不足。同時，京津冀城市群內(nèi)部競爭力和人口吸引力差距大，河北處于劣勢。從人流聯(lián)系度來看，百度遷徙數(shù)據(jù)顯示，天津、河北日流入北京人口約占全國流入北京人口的50%，其中河北日流入北京約占44.5%，包括廊坊19.65%，保定8.75%，張家口3.84%。京津冀城市群內(nèi)，除北京外，其他各城間聯(lián)系較為松散，北京對河北其他城市輻射帶動力不足。這表明行政區(qū)劃、體制機制壁壘仍然存在，阻礙了生產(chǎn)要素的快速流動和有效配置，進一步影響了其他基礎設施和公共服務資源的均等化分配，各城聯(lián)動發(fā)展能力尚待加強[11]。

（三）生態(tài)環(huán)境有待進一步改善

近年，京津冀生態(tài)環(huán)境雖有了明顯改善，但在空氣質(zhì)量、區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理等方面仍存在難點問題。當前京津冀地區(qū)大氣污染物排放總量仍超過環(huán)境容量。環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2021年2月，全國空氣污染最嚴重的25個城市中，包含京津冀地區(qū)的7個城市。京津冀地區(qū)水資源較為匱乏，2019年北京市、天津市、河北省的人均淡水資源量分別為114.2立方米、51.9立方米、149.9立方米[12]，低于國際極度缺水標準。此外，區(qū)域環(huán)境治理與生態(tài)建設協(xié)同亟待深化[13]。京津冀區(qū)域性生態(tài)治理仍處于各自為政的態(tài)勢，還沒有形成一套科學、長效的聯(lián)防聯(lián)控機制。區(qū)域內(nèi)相關政策法規(guī)尚不完善，在明確主體責任、劃定作用邊界、確定出資比例等關鍵性問題上存在爭議，治理手段“一刀切”等現(xiàn)象仍有發(fā)生。區(qū)域治理水平參差不齊，尤其是水污染排放標準限值、環(huán)境稅稅額標準等方面，三地仍存在一些差異。

（四）協(xié)同發(fā)展體制機制不完善

京津冀在協(xié)同發(fā)展進程中還存在著行政體制、利益分配、政策法規(guī)和政務信息共享方面的體制機制問題。相較于長三角地區(qū)，京津冀地區(qū)以央企國企為主，區(qū)域資源配置行政色彩相對濃厚、市場機制作用發(fā)揮不充分，過多行政干預帶來各種隱性壁壘的約束[14]。在利益分配方面，區(qū)域內(nèi)各行政主體都從自身地方利益出發(fā)，三地發(fā)展缺少利益共享機制，京津冀區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制尚未健全[15]。三地還未就一些領域的政策法規(guī)達成一致意見，如科技平臺在開展跨區(qū)域合作中，會受到財務、稅收政策不同等方面的束縛。在區(qū)域政務信息共享方面也存在不足，易導致出現(xiàn)“信息孤島”和“重復建設”現(xiàn)象。

三、促進京津冀協(xié)同發(fā)展的政策建議

繼續(xù)積極、穩(wěn)妥、有序疏解北京非首都功能。繼續(xù)有序疏解非首都功能，聚焦央企、大院大所等，明確重點任務清單，研究推出配套政策，形成有效的激勵引導機制。加快非首都功能疏解向要素輻射帶動升級，推動創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈“三鏈聯(lián)動”，打造京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同新高地。

繼續(xù)深入推進協(xié)同體制機制構(gòu)建。進一步強化體制機制改革，弱化行政區(qū)劃，樹立區(qū)域市場概念，打破思維定勢，以京津冀地區(qū)為整體劃分主體功能區(qū)，構(gòu)建基于功能分區(qū)的政績考核體系[16]。創(chuàng)新跨行政區(qū)的投融資機制，推動人才、技術、資本、數(shù)據(jù)等資源要素突破區(qū)域限制，高效集聚與釋放。創(chuàng)新區(qū)域間的利益分享機制，由參與各方按協(xié)議約定分配。

提升京津冀科技產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展能力。完善京津冀區(qū)域內(nèi)的科技研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化鏈條，實現(xiàn)創(chuàng)新鏈與產(chǎn)業(yè)鏈的深度融合[17]。建立以企業(yè)為主體、市場為導向的產(chǎn)學研合作技術創(chuàng)新體系，充分發(fā)揮北京產(chǎn)學研的輻射帶動作用。探索建立京津冀科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化共同體，推動三地創(chuàng)新資源、科技成果和信息咨詢的共享，提升培育發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)的能力。

加快完善京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機制。突破單一的區(qū)域治理模式，強化區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理機構(gòu)建設，構(gòu)建并完善京津冀跨地區(qū)生態(tài)環(huán)境應急預警機制，完善京津冀跨地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控治理模式。統(tǒng)一城市大氣、水污染防治政策，設立區(qū)域生態(tài)環(huán)境合作發(fā)展基金，完善京津冀區(qū)域生態(tài)補償機制，制定合理的補償標準[18]。

逐步推動實現(xiàn)京津冀公共服務全域共享。遵循產(chǎn)業(yè)要素跨區(qū)域流動的規(guī)律，建立功能互補、標準耦合、區(qū)域聯(lián)動的京津冀一體化公共服務體系[19]。構(gòu)建城市群政府間的服務協(xié)調(diào)平臺，加快建立義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會保障等基本公共服務跨區(qū)域流轉(zhuǎn)銜接制度，以提升公共服務質(zhì)量來降低生產(chǎn)要素跨區(qū)域流通成本和適配成本[20]。