情景與互動(dòng):生活垃圾分類管理的制度建構(gòu)過程
——基于上海市P區(qū)的個(gè)案分析

陳 璐

中國城市生活垃圾管理形勢嚴(yán)峻，20世紀(jì)末已出現(xiàn) “垃圾分類”的提法，政府也曾多次嘗試推行城市生活垃圾分類管理，尤其是2019年以來，為推行城市生活垃圾分類管理，投入了大量資源。習(xí)近平強(qiáng)調(diào):“實(shí)行垃圾分類，關(guān)系廣大人民群眾生活環(huán)境，關(guān)系節(jié)約使用資源，也是社會(huì)文明水平的一個(gè)重要體現(xiàn)?！盵1]《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提到，“推行垃圾分類和減量化、資源化。加快構(gòu)建廢舊物資循環(huán)利用體系”。在地方層面，上海市率先出臺(tái)并實(shí)施 《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下簡稱 《條例》），提出 “力爭全面建成生活垃圾分類體系，并于2020年全面達(dá)標(biāo)”[2]的目標(biāo)。此后各試點(diǎn)城市也陸續(xù)出臺(tái)實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類政策。自2018年來，上海市轉(zhuǎn)移生活垃圾分類專項(xiàng)補(bǔ)貼一度超過3億元。以上海為主要代表的一些地方政府，對(duì)城市生活垃圾分類管理問題 “高度重視”，但實(shí)際管理狀況與目標(biāo)之間仍存在較大差距。

為何這些地方努力推動(dòng)城市生活垃圾分類管理，但實(shí)質(zhì)性成效不明顯？為何城市生活垃圾分類管理成效難以持續(xù)？本文以上海市P區(qū)生活垃圾分類管理推進(jìn)實(shí)踐為個(gè)案，嘗試為 “城市生活垃圾分類管理實(shí)效難以持續(xù)”的現(xiàn)實(shí)問題提供一種組織理論新制度主義視角的解釋。

一、研究回顧與分析框架

（一）研究回顧

從實(shí)踐角度看，城市生活垃圾管理的困境在于居民分類投放面臨阻力、焚燒處理方式普及難、垃圾管理體系建設(shè)滯后[3]；從治理角度看，其困境則在于治理對(duì)象不清、治理機(jī)制斷裂以及治理關(guān)系的不對(duì)等[4]。郭施宏等認(rèn)為分類目的及其優(yōu)先級(jí)不明確、源頭投放與末端處理激勵(lì)不合理、再生資源行業(yè)作用不明顯以及公眾共識(shí)未形成等因素阻礙了城市生活垃圾管理實(shí)踐[5]。此外，市場主體自身利益最大化而非社會(huì)效益最大化的傾向[6]、政府對(duì)市場主體監(jiān)管欠缺[7]、社會(huì)個(gè)體的多元性[8]以及政府內(nèi)部公共利益部門化[9]也被認(rèn)為是降低其管理成效的重要因素。

現(xiàn)有研究也嘗試為城市生活垃圾管理實(shí)踐的艱難現(xiàn)狀提供理論解釋。譚爽以 “社會(huì)角色”理論、“政策企業(yè)家”理論為基礎(chǔ)，探討了社會(huì)組織在垃圾治理場域中的政策倡導(dǎo)功能[10]；劉建軍等從新制度主義的行動(dòng)者視角出發(fā)，認(rèn)為居民參與性不足是垃圾分類政策執(zhí)行的瓶頸和社區(qū)內(nèi)生活垃圾治理失敗的根源[11]；借助制度社會(huì)學(xué)視角，耿言虎將影響垃圾分類效果的結(jié)構(gòu)性困境歸納為人口結(jié)構(gòu)困境、實(shí)施主體困境、監(jiān)督成本困境以及環(huán)境 “認(rèn)知-行為”脫節(jié)困境[12]。有學(xué)者進(jìn)一步指出，公眾知識(shí)是影響居民對(duì)于 “為何及如何參與城市生活垃圾分類管理”認(rèn)知的一個(gè)關(guān)鍵因素[13]?；谀繕?biāo)群體政策遵從理論，王詩宗等認(rèn)為強(qiáng)制措施下的決策者很容易將目標(biāo)群體視為消極的管制對(duì)象，進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn) “共建共治共享”[14]。

總的來看，現(xiàn)有研究對(duì)管理成效的持續(xù)性問題尚未給予充分關(guān)注，也缺少基于制度構(gòu)建過程的解釋視角。

（二）分析框架

城市生活垃圾分類管理實(shí)效的產(chǎn)生取決于新秩序呈現(xiàn)，取決于制度構(gòu)建過程，取決于行動(dòng)者之間的穩(wěn)定關(guān)系與持續(xù)互動(dòng)。當(dāng)前對(duì)制度構(gòu)建和生成的討論可大致劃分為兩種解釋視角:“自然生成”與 “能動(dòng)建構(gòu)”[15]（P497－519）。前者認(rèn)為，制度是那些面臨著相似情景的行動(dòng)者的共同意義理解和問題解決行為；后者認(rèn)為，具有能動(dòng)性的行動(dòng)者是制度生成的原因[16]（P117－118）。基于制度生成的 “能動(dòng)建構(gòu)”視角，行動(dòng)者為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)，能夠進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。相比于一般性的行動(dòng)者，政府在各種專業(yè)化力量的協(xié)助下，能夠擁有額外的創(chuàng)制性權(quán)力，可以通過設(shè)定規(guī)則確定各種集體、個(gè)體行動(dòng)者的性質(zhì)、能力和權(quán)利[17]。

新規(guī)則在出現(xiàn)后，并不自然而然地獲得穩(wěn)定性和持續(xù)性。制度構(gòu)建不等同于新規(guī)則的產(chǎn)生，它涉及新規(guī)則的維持過程。一定秩序的根源在于根本性制度，秩序要求規(guī)則的出現(xiàn)，但新規(guī)則本身并不能帶來一種新的秩序，新秩序最終將通過行動(dòng)者的互動(dòng)才能在現(xiàn)實(shí)中得以呈現(xiàn)[18]。作為制度設(shè)計(jì)者的政府，固然可以提供一種新規(guī)則，并采取一系列行動(dòng)來維持規(guī)則的穩(wěn)定性，但只有在行動(dòng)者能夠持續(xù)地生產(chǎn)和再生產(chǎn)制度的意義上，制度才是真正可持續(xù)的[19]（P23－49）。此外，制度設(shè)計(jì)本身也會(huì)存在局限性。制度構(gòu)建時(shí)的特定情景影響著制度設(shè)計(jì)對(duì)特定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。情景可能導(dǎo)致制度設(shè)計(jì)的結(jié)果偏離目標(biāo)，甚至引發(fā)意料之外的后果[20]（P142－143）。

由此可見，制度構(gòu)建過程是從新規(guī)則產(chǎn)生到新秩序呈現(xiàn)的連續(xù)過程，受行動(dòng)者間互動(dòng)和制度構(gòu)建情景兩大要素的共同影響。就兩大因素的關(guān)系而言，行動(dòng)者間的互動(dòng)發(fā)生于特定情景中，情景因素在制度構(gòu)建過程中的作用往往通過行動(dòng)者的行為和互動(dòng)得以體現(xiàn)。基于組織研究中新制度主義的既有理論，本文嘗試建立一個(gè) “制度構(gòu)建過程”分析框架 （如圖1所示），以解釋 “城市生活垃圾分類管理實(shí)效難以持續(xù)”的問題。

圖1 “制度構(gòu)建過程”分析框架

二、現(xiàn)實(shí)敘事:上海市P區(qū)生活垃圾分類管理實(shí)踐

本文選取上海市P區(qū)為個(gè)案，進(jìn)行單案例分析 （Single-Case Analysis），關(guān)注單案例中的具體情境。選擇該案例主要是基于上海是中國推行生活垃圾分類治理最早、當(dāng)前推行力度最大的城市之一，治理體系相對(duì)比較成熟，案例內(nèi)容的呈現(xiàn)更加完整；另外，其相關(guān)資料的公開程度較高，資料獲得難度低。案例資料收集工作主要通過實(shí)地觀察與二手資料收集的方式展開。

（一）案例背景

P區(qū)是上海市中心城區(qū)之一。相比其他中心城區(qū)，P區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況并不突出，生活垃圾分類管理實(shí)踐起步較晚、基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》正式實(shí)施，標(biāo)志著上海市生活垃圾分類管理在法治層面進(jìn)入 “全面強(qiáng)制分類時(shí)代”。在此前后，上海市以生活垃圾分類減量推進(jìn)工作聯(lián)席會(huì)議的名義，先后制定并公布了一系列配套政策以保證 《條例》落地。隨著實(shí)踐的不斷推進(jìn)，各種配套政策也在持續(xù)發(fā)展和完善。早在 《條例》生效前的2019年2月，上海市召開了生活垃圾分類工作動(dòng)員大會(huì)，此時(shí)就已經(jīng)開始推進(jìn)相關(guān)工作。總體上，P區(qū)生活垃圾分類管理工作的推進(jìn)可以理解為，政府整合構(gòu)建以自身為核心的政策 “執(zhí)行共同體”，各行動(dòng)者圍繞執(zhí)行強(qiáng)制分類政策、創(chuàng)建達(dá)標(biāo)示范街鎮(zhèn)展開的互動(dòng)過程。截至2020年4月，P區(qū)生活垃圾分類管理水平取得一定提高，下轄的10個(gè)街鎮(zhèn)中有7個(gè)先后被評(píng)為 “上海市生活垃圾分類示范街鎮(zhèn)”。

（二）案例敘事

1.整合構(gòu)建以政府為核心的政策 “執(zhí)行共同體”。為推進(jìn)本區(qū)生活垃圾分類工作，執(zhí)行強(qiáng)制性分類政策，P區(qū)政府采取一系列手段整合現(xiàn)有治理資源，構(gòu)建了一個(gè)以政府為核心的政策 “執(zhí)行共同體”，包括區(qū)政府、各街道辦 （鎮(zhèn)政府）、居民區(qū)組織、區(qū)屬國企以及部分物業(yè)公司等民營企業(yè)。

在 “上下對(duì)口”的科層組織結(jié)構(gòu)中，政府能夠以行政命令、干部考核、專項(xiàng)檢查、示范 （達(dá)標(biāo)）單位創(chuàng)建等方式，將政策目標(biāo)向下分派，具體采取了以下三方面行動(dòng)。（1）P區(qū)成立了 “區(qū)新時(shí)尚工作專辦”，由區(qū)綠化市容局負(fù)責(zé)具體工作的牽頭，協(xié)調(diào)本區(qū)生活垃圾分類工作。（2）通過制定、下達(dá)實(shí)施方案等正式文件，區(qū)政府將上級(jí)派發(fā)的政策目標(biāo)繼續(xù)在各街鎮(zhèn)之間進(jìn)行派分。需要注意的是，各街鎮(zhèn)與居民區(qū) “兩委”在體制安排上并不存在 “上下級(jí)關(guān)系”，但在 “兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)落實(shí)”的過程中，二者建立了實(shí)際意義上的 “上下級(jí)關(guān)系”。因此，街鎮(zhèn)能夠以類似方式將政策目標(biāo)繼續(xù)向下分派給各居民區(qū)，同時(shí)層層簽訂生活垃圾分類工作責(zé)任書，以求壓實(shí)責(zé)任。（3）黨政系統(tǒng)內(nèi)部層層召開生活垃圾分類減量工作動(dòng)員大會(huì)，要求在街道辦和居民區(qū)均成立 “生活垃圾分類聯(lián)席會(huì)議”以推進(jìn)垃圾分類工作。

區(qū)屬國有企業(yè)是P區(qū) “執(zhí)行共同體”中的重要成員。在政府要求下，區(qū)屬國有企業(yè)在設(shè)施建設(shè)與內(nèi)部管理方面均進(jìn)行優(yōu)化。區(qū)城投集團(tuán)設(shè)立 “藍(lán)鯨公司”，開展智能資源回收箱房的研制、投放及運(yùn)行，以此拓展 “兩網(wǎng)融合”的服務(wù)能力。區(qū)屬國有垃圾清運(yùn)公司優(yōu)化了內(nèi)部管理，對(duì)員工進(jìn)行專項(xiàng)培訓(xùn)，普及分類理念，同時(shí)調(diào)整了清運(yùn)方式與流程。

對(duì)于部分物業(yè)公司等民營企業(yè)，政府通過動(dòng)員、激勵(lì)等方式，使其參與強(qiáng)制性分類政策的執(zhí)行過程。如政府通過組織召開 “物業(yè)行業(yè)住宅小區(qū)生活垃圾分類減量工作推進(jìn)會(huì)”，號(hào)召并要求轄區(qū)內(nèi)物業(yè)公司負(fù)責(zé)人響應(yīng)、承諾等。此外，政府還通過各種方式，積極營造社會(huì)廣泛參與氛圍，如P區(qū)各政府職能部門以及婦聯(lián)等群團(tuán)組織積極與各街鎮(zhèn)結(jié)對(duì)，共同組織開展垃圾分類宣傳。

2.圍繞強(qiáng)制性執(zhí)行與創(chuàng)建達(dá)標(biāo)示范街鎮(zhèn)的互動(dòng)。在政府積極動(dòng)員和整合各類治理資源的基礎(chǔ)上，P區(qū)生活垃圾分類管理的強(qiáng)制性推進(jìn)過程得以展開，并與創(chuàng)建 “生活垃圾分類達(dá)標(biāo)示范街鎮(zhèn)”①依據(jù)2019年4月發(fā)布的 《上海市生活垃圾分類示范區(qū)、達(dá)標(biāo) （示范）街鎮(zhèn) （鄉(xiāng)、工業(yè)區(qū)）考評(píng)辦法》標(biāo)準(zhǔn)，“轄區(qū)內(nèi)60%以上居住區(qū)達(dá)標(biāo)且60%以上單位達(dá)標(biāo)”是達(dá)標(biāo)街鎮(zhèn)的重要條件，“轄區(qū)內(nèi)達(dá)標(biāo)街鎮(zhèn)達(dá)到100%，示范街鎮(zhèn)比例達(dá)到50%以上”是示范區(qū)評(píng)定的重要條件。的過程高度重合。P區(qū)政府在宣傳與動(dòng)員上投入了大量資源，但單純依靠 “弱約束”，依舊難以實(shí)現(xiàn)垃圾分出率的快速提升。高強(qiáng)度監(jiān)管成為 “執(zhí)行共同體”推行強(qiáng)制性分類、創(chuàng)建達(dá)標(biāo)示范街鎮(zhèn)的主要 “硬約束”手段。為應(yīng)對(duì)管理對(duì)象在時(shí)空上的分散和監(jiān)管資源相對(duì)有限的問題，“執(zhí)行共同體”將 “定時(shí)定點(diǎn)分類投放制”作為約束居民分類投放行為的有力抓手。

2019年5月初，P區(qū)的部分居民區(qū)率先開始推行定時(shí)定點(diǎn)分類投放。到同年7月1日，P區(qū)各居民區(qū)原則上實(shí)現(xiàn)了全面 “撤桶并點(diǎn)”。首先，居民區(qū)黨組織牽頭居委員、業(yè)委會(huì)、物業(yè)共同組成的垃圾分類 “基層聯(lián)席會(huì)議”對(duì)居民區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行摸底調(diào)查，以此為依據(jù)選定投放點(diǎn)與投放時(shí)間段。在實(shí)施階段，“蹲守”是最主要、最見成效的管理舉措。由基層黨組織、居委會(huì)、樓組長、物業(yè)公司員工以及熱心居民組成的 “志愿者隊(duì)伍”每天輪流在分類投放箱房前蹲守，勸導(dǎo)、督促、檢查居民垃圾分類投放行為，并對(duì)混投垃圾進(jìn)行二次分揀。

對(duì)于這種強(qiáng)制性分類政策的執(zhí)行手段，居民給出了不同的回應(yīng)。有居民在志愿者們的 “感召”下積極分類；有居民對(duì)投放點(diǎn)選址提出疑問和反對(duì)，以拒絕分類投放作為 “消極抵抗”；也有居民因工作時(shí)間與垃圾投放時(shí)間沖突、畏懼濕垃圾 “破袋”，隨意丟棄垃圾；還有居民在志愿者的嚴(yán)格督促下產(chǎn)生 “逆反心理”，甚至產(chǎn)生沖突。在持續(xù)互動(dòng)中，居民的 “抵抗”使得原則上的全面 “撤桶并點(diǎn)”和定時(shí)定點(diǎn)投放出現(xiàn)了松動(dòng)。針對(duì)濕垃圾滯留問題，居民區(qū)需要將濕垃圾駁運(yùn)至小區(qū)垃圾收運(yùn)交付點(diǎn)，清運(yùn)企業(yè)也通過協(xié)調(diào)與流程優(yōu)化提升了清運(yùn)能力。居委會(huì)和物業(yè)公司為投放點(diǎn)增設(shè)了洗手池、雨棚和照明設(shè)施，還發(fā)明了各種 “破袋神器”。針對(duì)老人、殘疾人行動(dòng)不便和上班族時(shí)間協(xié)調(diào)難的情況，許多小區(qū)放松了定時(shí)定點(diǎn)的執(zhí)行，讓居民逐步適應(yīng)。針對(duì)居民抵觸情緒、矛盾沖突發(fā)生的問題，有的小區(qū)甚至開始重新恢復(fù)原有垃圾桶。

3.高分出率與高監(jiān)管成本并存的階段性成效。經(jīng)過一年多的推行，P區(qū)生活垃圾分類管理在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下實(shí)現(xiàn)了階段性的高參與和高實(shí)效。僅在 《條例》正式實(shí)施的一個(gè)月后，P區(qū)就完成了1000個(gè)生活垃圾定時(shí)投放點(diǎn)、垃圾廂房的改造，新建了632處 “兩網(wǎng)融合”服務(wù)點(diǎn)，在所有居民區(qū)全面推行了生活垃圾分類。在分類實(shí)效方面，濕垃圾分出率有明顯提升。全區(qū)濕垃圾分出量從2019年6月初的34噸/天提升到500噸/天，純凈度近90%。

P區(qū)綠化和市容管理局2020年1月初公布的數(shù)據(jù)顯示，在居民區(qū)內(nèi)，濕垃圾純凈度已超過90%，主動(dòng)破袋率超過80%。P區(qū)全區(qū)濕垃圾日均分出量為474噸/日，比332噸的既定目標(biāo)高43%；可回收物分出量197噸/日，比173噸的既定目標(biāo)高17%；干垃圾分出量652噸/日，減少了38%。值得注意的是，P區(qū)下轄的多數(shù)居民區(qū)濕垃圾純凈度超過90%的高水平分類成效背后，是社區(qū)組織、物業(yè)保潔員以及志愿者對(duì)混投的垃圾進(jìn)行二次分揀和蹲點(diǎn)督促。這些執(zhí)行手段往往伴隨著較高的監(jiān)管成本。

三、分析詮釋:互動(dòng)與情景下的制度構(gòu)建狀態(tài)

制度構(gòu)建過程既包含新規(guī)則的出現(xiàn)，也包含圍繞新規(guī)則形成穩(wěn)定實(shí)踐活動(dòng)和關(guān)系結(jié)構(gòu)化的過程。規(guī)則作用的可持續(xù)性來源于實(shí)踐活動(dòng)和關(guān)系結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的秩序。秩序的產(chǎn)生，一方面要求規(guī)則及其相關(guān)實(shí)踐活動(dòng)與特定情景兼容適配，另一方面要求在行動(dòng)者間形成穩(wěn)定性互動(dòng)。根據(jù)上文構(gòu)建的“制度構(gòu)建過程”分析框架，本案例中制度構(gòu)建狀態(tài)可以從情景匹配狀態(tài)和互動(dòng)反饋狀態(tài)兩方面進(jìn)行闡釋。

（一）情景非適配:P區(qū)垃圾分類推進(jìn)中的情景匹配狀態(tài)

當(dāng)前，運(yùn)動(dòng)式工具已成為政府落實(shí)、執(zhí)行政策的常態(tài)化手段。強(qiáng)制性規(guī)則與運(yùn)動(dòng)式工具的組合適用于政策執(zhí)行范圍有限、政策執(zhí)行時(shí)間特定、政策預(yù)期目標(biāo)單一的狀況[21]。城市生活垃圾分類管理活動(dòng)具有參與主體全民性、管理過程系統(tǒng)性以及管理水平適當(dāng)性的顯著特征。這些特征共同構(gòu)成了P區(qū)生活垃圾分類管理推行中制度構(gòu)建的特定情景。而案例中強(qiáng)制性規(guī)則與運(yùn)動(dòng)式工具的組合難以匹配特定情景，制度構(gòu)建過程呈現(xiàn) “情景非適配”狀態(tài)。

1.參與主體全民性與政府實(shí)際管理對(duì)象范圍擴(kuò)大。城市生活垃圾分類管理需要全民共同參與，需要城市政府、相應(yīng)公共服務(wù)外包的承接主體以及其他利益相關(guān)主體參與，其中城市居民是生活垃圾的主要產(chǎn)生者，也是管理過程不可或缺的重要主體。在P區(qū)實(shí)踐中，居民并非一個(gè)同質(zhì)性的整體。基于不同的群體特征，居民采取的行為方式有所不同。老人以及處于假期的學(xué)生等不需要為生計(jì)奔勞的、有較多可支配時(shí)間的群體往往會(huì)成為垃圾分類的 “積極行動(dòng)者”，不僅踐行分類投放，還能在社區(qū)中積極倡導(dǎo)垃圾分類。絕大多數(shù)城市居民是 “一般行動(dòng)者”，認(rèn)同垃圾分類的必要性和重要性，但在特定情形下才愿意付諸行動(dòng)?！耙话阈袆?dòng)者”的分類投放行為受社區(qū)分類設(shè)施情況等一系列客觀因素影響，但主要與 “執(zhí)行共同體”的監(jiān)管強(qiáng)度有關(guān)。當(dāng)監(jiān)管力度松懈時(shí)，多數(shù)居民依舊會(huì)選擇混投垃圾。

強(qiáng)制性規(guī)則與運(yùn)動(dòng)式工具的組合難以同 “全民共同參與”的管理實(shí)踐要求相兼容。在運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)行模式下，政府往往將居民視為 “管理客體”。通過強(qiáng)硬執(zhí)法、“蹲守”等高強(qiáng)度監(jiān)管方式，以政府為核心的 “執(zhí)行共同體”固然能迅速促進(jìn)管理水平的提升，但導(dǎo)致實(shí)際管理對(duì)象的范圍擴(kuò)大，管理對(duì)象不僅是生活垃圾本身還包括垃圾混合投放的居民。此時(shí)，管理成效的呈現(xiàn)并非源于行動(dòng)者間良性互動(dòng)和新秩序的產(chǎn)生，而是 “執(zhí)行共同體”對(duì)其 “管理客體”的高強(qiáng)度監(jiān)管。

2.管理過程系統(tǒng)性與全程分類管理體系發(fā)展失衡。一個(gè)環(huán)環(huán)相扣、進(jìn)出有序、內(nèi)外循環(huán)通暢的生活垃圾全程分類管理體系是分類管理活動(dòng)有效性的重要保證。該體系的建立、發(fā)展與完善是一個(gè)動(dòng)態(tài)的結(jié)構(gòu)調(diào)整過程，尤其在體系縱深發(fā)展過程中，其中各環(huán)節(jié)會(huì)在不同程度上與多領(lǐng)域的問題產(chǎn)生交集，如社區(qū)治理、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境治理等。各環(huán)節(jié)的發(fā)展進(jìn)度也不可避免地存在時(shí)間差，客觀上難以保證絕對(duì)意義的平衡發(fā)展。盡管如此，由于各環(huán)節(jié)間明顯的聯(lián)動(dòng)性，該體系也應(yīng)盡可能保持平衡推進(jìn)、同步發(fā)展。

一般而言，強(qiáng)制性規(guī)則與運(yùn)動(dòng)式工具的組合往往適用于預(yù)期目標(biāo)相對(duì)單一的政策執(zhí)行過程，難以與系統(tǒng)性的管理過程發(fā)展要求相兼容。案例中的 “執(zhí)行共同體”將過多的注意力、資源集中于分類投放端，反映出分類體系各環(huán)節(jié)成效的不協(xié)調(diào)性。尤其是執(zhí)行前期，中段分類收運(yùn)能力難以承接前段分出的垃圾，末端出口建設(shè)也相對(duì)滯后，使得強(qiáng)弱環(huán)節(jié)之間的成效相互抵消，造成強(qiáng)環(huán)節(jié)中管理成本與收益的不匹配，難以實(shí)現(xiàn)全程分類體系的有效內(nèi)循環(huán)。此外，作為城市消解功能的承擔(dān)者之一，生活垃圾全程分類管理體系并非一個(gè)孤立的系統(tǒng)，需要與城市生產(chǎn)、消費(fèi)功能協(xié)調(diào)發(fā)展，但由于城市的生產(chǎn)、消費(fèi)環(huán)節(jié)尚未具備良好的再生資源利用能力，分出的可回收物難以有效轉(zhuǎn)化為資源，體系的外循環(huán)也未得到有效實(shí)現(xiàn)。

3.管理水平適當(dāng)性與政府短期兜底行為意義削弱。城市生活垃圾分類管理活動(dòng)具有長期性特征，要求成效能得到長期保持。這就意味著城市生活垃圾分類管理水平應(yīng)植根本國國情，與社會(huì)總體治理水平相適應(yīng)。管理成效的持續(xù)性取決于參與治理活動(dòng)中的主體意愿、能力以及治理資源在治理活動(dòng)中的可及性，取決于治理場域內(nèi)所有行動(dòng)者穩(wěn)定、有序的互動(dòng)。

在P區(qū)分類管理實(shí)踐中，政府設(shè)定的一系列政策目標(biāo)，如 “2020年，居住區(qū)普遍推行生活垃圾分類制度”等，已經(jīng)在一定程度上超越了當(dāng)前社會(huì)總體治理水平的基準(zhǔn)。雖然 “執(zhí)行共同體”的集中強(qiáng)力推行行為可以在短期內(nèi)使管理成效快速顯現(xiàn)，但這種成效具有脆弱性和短期性，這是因?yàn)檎荒荛L期以自身有限的治理資源和注意力同 “無休止”的生活垃圾管理問題 “作斗爭”。強(qiáng)制性規(guī)則與運(yùn)動(dòng)式工具的組合更適用于時(shí)間具有特定性的政策執(zhí)行過程，在臨時(shí)性的治理情景更加有效，與長期性的管理實(shí)效要求難以兼容。在管理水平適當(dāng)性的情景限制下，“執(zhí)行共同體”短期兜底、補(bǔ)位行為的現(xiàn)實(shí)意義被削弱，持續(xù)互動(dòng)中，一旦政府的注意力發(fā)生轉(zhuǎn)移，“執(zhí)行共同體”解體，高水平的管理成效就難以維系。

（二）互動(dòng)非穩(wěn)定:P區(qū)垃圾分類推進(jìn)中的互動(dòng)反饋狀態(tài)

制度構(gòu)建中的秩序產(chǎn)生，要求在行動(dòng)者間形成穩(wěn)定性互動(dòng)。這需要各行動(dòng)者盡可能擁有物質(zhì)層面的共同利益，并在思想觀念上達(dá)成充分共識(shí)。在P區(qū)垃圾分類推進(jìn)過程中，不同行動(dòng)者之間存在一定程度的利益沖突，同時(shí)也存在共識(shí)達(dá)成不充分的現(xiàn)象，制度構(gòu)建過程呈現(xiàn)出 “互動(dòng)非穩(wěn)定”狀態(tài)，進(jìn)而造成互動(dòng)過程對(duì)制度的弱化傾向。

1.行動(dòng)者間的利益一致與沖突。行動(dòng)者傾向于通過設(shè)計(jì)規(guī)則來反映、保護(hù)甚至增進(jìn)自己的利益，但制度構(gòu)建卻并非單向過程，而是一種深層的互動(dòng)過程。該過程反映了各行動(dòng)者的利益與目標(biāo)，以及行動(dòng)者為實(shí)現(xiàn)自身利益而動(dòng)員的相對(duì)權(quán)力[22]（P3－21）。出于自身利益考慮，行動(dòng)者可能會(huì)損害最初的目標(biāo)[18]。政府和社會(huì)對(duì)生活垃圾分類管理的關(guān)注起源于垃圾處置不當(dāng)引發(fā)的環(huán)境、社會(huì)危機(jī)。提升城市生活垃圾分類管理水平、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)利用，符合公共利益，是以政府為核心的 “執(zhí)行共同體”以及全體城市居民的共同利益所在。

在P區(qū)案例中，各行動(dòng)者擁有上述共同利益，也存在一定的利益取向分歧，甚至在 “執(zhí)行共同體”內(nèi)部有利益相左的情況。P區(qū)政府以及與其關(guān)聯(lián)密切的各街道辦 （鎮(zhèn)政府）、區(qū)屬國企、社區(qū)“兩委”之間利益取向一致性較高，致力于完成上級(jí)分?jǐn)偟恼吣繕?biāo)、努力獲評(píng) “示范街鎮(zhèn)”、有效執(zhí)行強(qiáng)制分類政策。雖然部分物業(yè)公司等民營企業(yè)需要回應(yīng)政府在垃圾分類工作上的要求，但主要利益傾向于保持企業(yè)收支平衡、追求利潤最大化。對(duì)于城市居民而言，其利益在于便利的生活方式和良好的居住環(huán)境。在各行動(dòng)者利益既存在一致又有局部沖突的情況下，強(qiáng)制性規(guī)則難以充分體現(xiàn)、滿足各行動(dòng)者的利益，尤其是強(qiáng)制性的、單向度的推行行為給居民生活帶來諸多不便。因此，在圍繞新規(guī)則執(zhí)行展開的互動(dòng)中，各行動(dòng)者的利益沒有得到良好調(diào)和，新規(guī)則難以獲得真正意義上的維持。

2.行動(dòng)者間的共識(shí)達(dá)成不充分。在互動(dòng)中，除物質(zhì)層面的共同利益外，行動(dòng)者思想觀念層面的共識(shí)達(dá)成也深刻影響著制度構(gòu)建過程。城市生活垃圾分類管理，要求政府與居民在充分共識(shí)的基礎(chǔ)上展開合作。在相對(duì)薄弱的共識(shí)基礎(chǔ)上強(qiáng)力推行，需要大量的政府注意力、行政成本和監(jiān)管資源，易形成惡性循環(huán)[23]（P19）。P區(qū)案例存在行動(dòng)者之間共識(shí)達(dá)成不足的情況，“執(zhí)行共同體”與居民之間對(duì)于 “是否要垃圾分類”的問題共識(shí)程度較高，但對(duì)于 “實(shí)現(xiàn)什么水平的分類管理”“如何實(shí)現(xiàn)這種管理水平”的問題共識(shí)則相對(duì)欠缺。

城市生活垃圾分類管理活動(dòng)不僅要回應(yīng)環(huán)境保護(hù)和城市發(fā)展的客觀需求，還要回應(yīng)居民的主觀需求。基于客觀的城市生活垃圾管理情況，上海市全域的垃圾處理廠和填埋場的容量已處于 “緊平衡”狀態(tài)，無法消化持續(xù)增長的生活垃圾。但基于主觀感受，P區(qū)居民并沒有相對(duì)直觀地感知到垃圾不分類給生活造成的負(fù)面影響，“不分類”造成的危機(jī)并不現(xiàn)實(shí)可感。分類投放對(duì)環(huán)境的改善效果難以被居民真實(shí)、直觀地感知。相反，“垃圾分類”給居民日常生活帶來的 “麻煩”和濕垃圾收運(yùn)不及時(shí)、部分居民違規(guī)投放垃圾引發(fā)的生活環(huán)境惡化卻是真實(shí)可感的。這些都削弱了 “執(zhí)行共同體”與居民之間的共識(shí)達(dá)成程度，也限制了有序互動(dòng)的實(shí)現(xiàn)，限制了互動(dòng)對(duì)新規(guī)則的維持性強(qiáng)化反饋。

理想狀態(tài)下，從新規(guī)則出現(xiàn)到新秩序呈現(xiàn)的制度構(gòu)建過程，需要在行動(dòng)者間的互動(dòng)中獲得制度再生產(chǎn)。在P區(qū)的城市生活垃圾分類管理實(shí)踐中，政府提供了一套強(qiáng)制性規(guī)則，同時(shí)采取一系列運(yùn)動(dòng)式工具加以維持。規(guī)則的強(qiáng)制性性質(zhì)并不會(huì)使行動(dòng)者機(jī)械遵守。事實(shí)上，行動(dòng)者對(duì)規(guī)則的理解受廣泛社會(huì)背景和具體情景的深刻影響，強(qiáng)制性規(guī)則能夠在何種程度上發(fā)揮作用，其內(nèi)涵是什么，往往取決于制度構(gòu)建過程。情景匹配、互動(dòng)反饋與制度構(gòu)建狀態(tài)表現(xiàn)關(guān)系如表1所示。

表1 情景匹配、互動(dòng)反饋與制度構(gòu)建狀態(tài)表現(xiàn)

在P區(qū)案例中，從情景層面看，強(qiáng)制性規(guī)則和運(yùn)動(dòng)式工具的組合與制度構(gòu)建情景出現(xiàn)錯(cuò)配，導(dǎo)致了政府實(shí)際管理對(duì)象范圍的擴(kuò)大、全程分類管理體系發(fā)展的失衡以及政府短期兜底行為意義的削弱；從互動(dòng)層面看，行動(dòng)者間利益的局部沖突與共識(shí)達(dá)成不充分，限制了互動(dòng)過程對(duì)新規(guī)則的維持作用，甚至導(dǎo)致實(shí)踐活動(dòng)對(duì)新規(guī)則的弱化 （如圖2所示）。新規(guī)則難以在 “情景非匹配”以及“互動(dòng)非穩(wěn)定”的狀態(tài)下引發(fā)新秩序的呈現(xiàn)，互動(dòng)中沒有發(fā)生制度再生產(chǎn)，而是呈現(xiàn)對(duì)制度的弱化反饋，制度構(gòu)建過程尚未完成。因此，管理成效難以通過行動(dòng)者間穩(wěn)定的關(guān)系結(jié)構(gòu)和實(shí)踐活動(dòng)獲得持續(xù)性。

圖2 P區(qū)垃圾分類管理推行中的制度構(gòu)建狀態(tài)

四、結(jié) 語

城市生活垃圾分類管理實(shí)效的產(chǎn)生關(guān)乎生產(chǎn)和管理生活垃圾的所有個(gè)體和組織，關(guān)乎社會(huì)規(guī)范與生活方式的更新。城市生活垃圾分類管理實(shí)效的持續(xù)性取決于制度構(gòu)建過程中的新秩序呈現(xiàn)。以互動(dòng)和情景兩大要素為基礎(chǔ)的 “制度構(gòu)建過程”分析框架，為 “城市生活垃圾分類管理實(shí)效難以持續(xù)”問題提供了一種新制度主義的解釋視角。在上海市P區(qū)案例中，新規(guī)則由政府制定并由以其為核心的 “執(zhí)行共同體”推行，當(dāng)正式規(guī)則與鑲嵌在社會(huì)規(guī)范、習(xí)慣與長期管理實(shí)踐中的利益和偏好發(fā)生沖突時(shí)，規(guī)則維持的成本將相當(dāng)高昂[24]（P1－6）。當(dāng)正式規(guī)則能夠適配并兼容制度構(gòu)建情景、體現(xiàn)并調(diào)和行動(dòng)者的利益、在行動(dòng)者之間達(dá)成共識(shí)時(shí)，圍繞正式規(guī)則的秩序?qū)⒊尸F(xiàn)于行動(dòng)者的互動(dòng)之中，管理成效的獲得將不再需要高的監(jiān)管執(zhí)行成本。

在中國社會(huì)治理場域中，政府一直是居于主導(dǎo)地位的關(guān)鍵行動(dòng)者。一定情況下，政府可以動(dòng)員整合體制內(nèi)的治理資源，彌補(bǔ)社會(huì)力量的欠缺，但公共事務(wù)的復(fù)雜化、專業(yè)化發(fā)展趨勢以及社會(huì)群體的原子化、異質(zhì)化特征，都預(yù)示了中國社會(huì)治理規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)張和治理難度的持續(xù)提升。由于注意力和治理資源的有限性，政府無法為一切社會(huì)治理活動(dòng)兜底，至少不能長期兜底。高水平的城市生活垃圾分類管理不能依靠朝夕之間的集中強(qiáng)推實(shí)現(xiàn)。政府兜底不能也無法代替社會(huì)的自我服務(wù)與管理，日常、長效的社會(huì)治理活動(dòng)終究要依靠社會(huì)力量，依靠處于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的所有行動(dòng)者及其互動(dòng)產(chǎn)生的秩序。當(dāng)前，推行城市生活垃圾分類管理為社會(huì)建設(shè)提供了難得機(jī)會(huì)，需要抓住這一契機(jī)，促進(jìn)社會(huì)組織化水平的提升，推動(dòng)整體社會(huì)治理。