環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令的法律性質(zhì)與規(guī)范適用

王樹(shù)義，張雪峰

一、引 言

環(huán)境保護(hù)禁止令是生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防性救濟(jì)的重要手段，按照其適用階段不同可以分為環(huán)境刑事禁止令、環(huán)境保護(hù)訴前、訴中禁止令和環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令。環(huán)境保護(hù)訴前、訴中禁止令最直接的法律依據(jù)是2012年 《民事訴訟法》規(guī)定的行為保全制度，《中華人民共和國(guó)刑法修正案（八）》第2條和第11條則為環(huán)境刑事禁止令的適用提供了法律準(zhǔn)則。只有環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令僅是地方經(jīng)驗(yàn)的成果，尚未有相應(yīng)的法律支撐。

環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令是為解決無(wú)自力強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為與司法保障間的 “空窗期”而產(chǎn)生的。依據(jù) 《行政強(qiáng)制法》第53條①《行政強(qiáng)制法》第53條:“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿(mǎn)之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！敝?guī)定，環(huán)保行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的行政決定，要經(jīng)過(guò)當(dāng)事人提起行政救濟(jì)期限屆滿(mǎn)之日 （一般為行政訴訟的申請(qǐng)期限六個(gè)月）的次日才可向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，因還要將法院的受理、審查及法院的實(shí)際執(zhí)行時(shí)間計(jì)算在內(nèi)，往往導(dǎo)致錯(cuò)過(guò)最佳執(zhí)行時(shí)間[1]，造成不可逆的生態(tài)環(huán)境損害后果?；谏鷳B(tài)環(huán)境損害對(duì) “避免程序拖延所致救濟(jì)時(shí)間耗損”有更迫切的需要，環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令①下文所述 “禁止令”皆為環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令。應(yīng)運(yùn)而生。

由于禁止令橫跨實(shí)體與程序兩大領(lǐng)域，所涉問(wèn)題復(fù)雜且眾多，比較法上沒(méi)有完全相同的制度予以參照②本文所稱(chēng)環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令與大陸法系的假扣押、假處分制度以及英美法系的禁令制度均屬預(yù)防性保護(hù)措施，但由于本文所稱(chēng)禁止令的適用階段 （非訴行政執(zhí)行階段）和適用領(lǐng)域 （行政法領(lǐng)域）與上述制度均有不同，因此在比較法上未能找到完全對(duì)應(yīng)本文禁止令的制度類(lèi)型。但同為禁止令制度的它們之間仍具有共通性，因此本文在對(duì)禁止令程序規(guī)則進(jìn)行具體設(shè)計(jì)時(shí)仍會(huì)參考上述制度。。故此，對(duì)其研究有待深入。具體說(shuō)來(lái)，有如下問(wèn)題尚需研究:首先，環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令的法律性質(zhì)為何？其與行政強(qiáng)制執(zhí)行程序和行為保全之間是何種關(guān)系？其次，環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令的適用情形為何？再次，環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令適用的具體規(guī)則該怎樣設(shè)計(jì)？本文將對(duì)上述問(wèn)題予以系統(tǒng)化研究，以期為最高人民法院正在醞釀?lì)C布的 《環(huán)境資源案件適用禁止令的若干規(guī)定》提供理論與制度支持。

二、清源正本:環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令的法律性質(zhì)

環(huán)保行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的行政決定無(wú)自力強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，是因?yàn)槲覈?guó)行政法的立法宗旨在于 “規(guī)范行政權(quán)力的行使，保護(hù)公民的權(quán)利”[2]，但這也使其在面對(duì)行為人不履行行政決定且持續(xù)存在環(huán)境違法行為的情況下陷入窘境。源于地方探索的環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令，在環(huán)保行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，允許其先行請(qǐng)求人民法院責(zé)令行政相對(duì)人立即停止環(huán)境違法行為，給予生態(tài)環(huán)境暫時(shí)性保護(hù)。雖同為暫時(shí)性、預(yù)防性保護(hù)措施，但其與以保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益為目的的行政行為停止執(zhí)行和行為保全等預(yù)防性保護(hù)措施不同，環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令是對(duì)以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益為目的的行政行為予以司法保障的措施③“2018年 ‘行訴法解釋’沒(méi)有顧及行政訴訟的特點(diǎn)，將以保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)益為目的的預(yù)防性保護(hù)措施與以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的行政行為保障措施合并規(guī)定，且適用相同規(guī)則，十分不利于預(yù)防性保保護(hù)功能的發(fā)揮”。該觀點(diǎn)參見(jiàn)羅智敏:《我國(guó)行政訴訟中的預(yù)防性保護(hù)》，《法學(xué)研究》2020年第5期。，其充分展現(xiàn)了環(huán)境司法保障與環(huán)境行政執(zhí)法手段之間的有效銜接配合[3]。作為一項(xiàng)程序法上的制度，其綜合了訴訟程序與非訴程序的特點(diǎn)，是非訴行政執(zhí)行程序的準(zhǔn)備程序。

（一）禁止令是以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益為目的行政行為的司法保障措施

當(dāng)前關(guān)于環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令的法律性質(zhì)有兩種觀點(diǎn)。其一是從行政行為的視角出發(fā)，以該禁止令是依據(jù) 《行政強(qiáng)制法》第53條由具有環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)，將其認(rèn)定為行政強(qiáng)制執(zhí)行措施[4]，且美國(guó)行政法的確是將禁止令規(guī)定為一種行政執(zhí)行的手段④“行政執(zhí)行的手段包括罰款、監(jiān)禁、禁止令、中止和終結(jié)令、福利的中止和許可的撤銷(xiāo)等”。該觀點(diǎn)參見(jiàn)白維賢、金立法、薛剛凌:《中美行政執(zhí)行制度比較》，《行政法學(xué)研究》2001年第1期。；其二是從行政程序的視角分析，認(rèn)為環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令與我國(guó)行政訴訟法及其司法解釋中規(guī)定的行為保全制度[5]均是為了防止不及時(shí)制止將使某項(xiàng)權(quán)益受到難以彌補(bǔ)損害的措施，二者具有同質(zhì)性，均屬暫時(shí)性保護(hù)之措施。

如果按照上述觀點(diǎn)，認(rèn)為環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令沒(méi)有建立新的或者獨(dú)立的程序制度，那便完全可以改造現(xiàn)有的行政強(qiáng)制執(zhí)行程序或者行為保全程序作為禁止令的程序規(guī)則，但事實(shí)并非如此。首先，《行政強(qiáng)制法》第12條⑤《行政強(qiáng)制法》第12條:“行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式:（一）加處罰款或者滯納金；（二）劃撥存款、匯款；（三）拍賣(mài)或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；（四）排除妨礙、恢復(fù)原狀；（五）代履行；（六）其他強(qiáng)制執(zhí)行方式?！币?guī)定了行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式，并以 “其他強(qiáng)制執(zhí)行方式”進(jìn)行概括式兜底規(guī)定，那么其應(yīng)與前五項(xiàng)強(qiáng)制執(zhí)行方式具有同質(zhì)性和等價(jià)性，并具有下列特征:一是法律效果具有終局性而非暫時(shí)性；二是須由法律直接設(shè)定[6]。但是環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令并沒(méi)有納入法律直接設(shè)定的范疇，且法律效果并不具有終局性，該禁止令具有一定的期限限制，待期限屆滿(mǎn)后仍可能進(jìn)入訴訟程序或非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行程序。這是從禁止令的形式上將其與行政強(qiáng)制執(zhí)行方式予以區(qū)分，此外，二者的實(shí)質(zhì)也大不相同。從 《行政強(qiáng)制法》的條文結(jié)構(gòu)來(lái)看，不論是何種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式均規(guī)定在可由行政機(jī)關(guān)自力實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行程序中，其本質(zhì)上仍是一種行政行為，而禁止令則是發(fā)生在環(huán)保行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行之前，是一種需經(jīng)過(guò)法院審查判斷并最終由法院執(zhí)行的司法措施。故環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令不是一種行政強(qiáng)制執(zhí)行方式。

其次，環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令與行為保全亦有差別。我國(guó)行為保全制度來(lái)源于法律移植，大陸法系的定暫時(shí)狀態(tài)假處分制度和普通法系的中間禁令制度為其主要借鑒對(duì)象[7]。行為保全分訴前和訴中兩類(lèi)，因禁止令與訴訟并無(wú)必然聯(lián)系，所以本文僅需厘清其與訴前行為保全之間的關(guān)系。綜合學(xué)者的觀點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)兩者主要有以下不同:第一，性質(zhì)不同。“行為保全的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)是訴權(quán)，其法律屬性是訴訟 （行為）保全制度”[8]；禁止令則屬于生態(tài)環(huán)境損害預(yù)防性救濟(jì)的手段，其正當(dāng)性來(lái)源于保障無(wú)自力強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的有效性。第二，目的不同?！靶袨楸Ｈ?（無(wú)論是訴前保全還是訴中保全）制度的初衷以及行為保全概念本身都是以保全裁判結(jié)果的實(shí)現(xiàn)為目的”[8]，而禁止令并不以保全裁判結(jié)果為目的，其是將環(huán)境污染、生態(tài)破壞所可能造成的嚴(yán)重后果遏制在形成之虞或?qū)⑵淦茐男韵拗圃谳^小的范圍內(nèi)。第三，適用階段不同。行為保全以申請(qǐng)人起訴為必要條件，其雖不是對(duì)案件的最終解決，但從其頒發(fā)需考慮 “申請(qǐng)人勝訴可能性”來(lái)看，其在一定程度上預(yù)示了案件的可能結(jié)局，而禁止令的適用是在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行行政決定之前，并不必然伴隨著訴訟程序，環(huán)保行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)禁止令，僅是通過(guò)法院頒發(fā)禁止令，達(dá)到責(zé)令行為人立即停止環(huán)境違法行為、防止生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步損害的目的，不具有確定行政相對(duì)人環(huán)境違法事實(shí)的作用，法院頒布禁止令后是否進(jìn)入訴訟階段尚未可知。第四，申請(qǐng)主體不同。行為保全的申請(qǐng)主體為行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人，而禁止令的申請(qǐng)主體只能是環(huán)保行政機(jī)關(guān)。第五，保護(hù)對(duì)象不同。行為保全制度的保護(hù)對(duì)象是行政相對(duì)人或行政機(jī)關(guān)中任一方的行為，而禁止令的保護(hù)對(duì)象則是生態(tài)環(huán)境公共利益。

但是環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令與訴前行為保全之間的關(guān)鍵差別，基于利益衡量論[9]（P38）的視角，是二者各自的制度利益與環(huán)境公共利益之間的關(guān)系不同，即對(duì)環(huán)境公共利益的關(guān)注程度大不相同。法院在審查行為保全的條件時(shí)，“不可避免地需要權(quán)衡當(dāng)事人雙方的個(gè)人利益、社會(huì)公共利益以及行為保全的制度利益”[10]，行為保全對(duì)公共利益的關(guān)注程度不高，不損害或不與公共利益相沖突即可；而禁止令的目的便是為了保護(hù)環(huán)境公共利益，因此禁止令的制度利益與公共利益發(fā)生重合，法院在對(duì)是否頒發(fā)禁止令作出判斷時(shí)，僅需在禁止令的制度利益與被申請(qǐng)人的個(gè)人利益間進(jìn)行衡量。

綜上，環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令在性質(zhì)上明顯區(qū)別于行政強(qiáng)制執(zhí)行和行為保全，其為環(huán)保行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行行政決定的內(nèi)容之前，為實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益為目的的行政行為提供司法保障的措施。

（二）禁止令是環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行程序的準(zhǔn)備程序

設(shè)置環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令的根本目的是為彌補(bǔ)無(wú)自力強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為與司法強(qiáng)制力保障間的 “空窗期”，為生態(tài)環(huán)境損害之救濟(jì)提供一種較之以往更有效率的暫時(shí)性保護(hù)?！缎姓V訟法司法解釋》規(guī)定的訴前行為保全制度無(wú)法脫離訴訟程序而獨(dú)立存在，而禁止令則適用于非訴行政執(zhí)行程序之前，與訴訟程序并無(wú)必然關(guān)聯(lián)。因此兩種制度具有本質(zhì)差別，不屬于同一范疇的產(chǎn)物。

那除了行為保全，是否還存在其他制度既可以更高效快捷地救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害，又能解決無(wú)自力強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為與司法強(qiáng)制力保障間的 “時(shí)間空擋”問(wèn)題呢？《行政強(qiáng)制法》第59條①《行政強(qiáng)制法》第59條:“因情況緊急，為保障公共安全，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院立即執(zhí)行。經(jīng)人民法院院長(zhǎng)批準(zhǔn)，人民法院應(yīng)當(dāng)自作出執(zhí)行裁定之日起五日內(nèi)執(zhí)行?！币?guī)定在同時(shí)滿(mǎn)足 “情況緊急”和 “保障公共安全”的條件下，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)法院立即執(zhí)行其作出的行政決定。從該條的規(guī)定來(lái)看，無(wú)自力強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)可以基于 “生態(tài)環(huán)境正在遭受損害或有遭受損害之風(fēng)險(xiǎn)”的緊急情況和為保障生態(tài)環(huán)境公共安全這兩點(diǎn)理由，直接依據(jù) 《行政強(qiáng)制法》第59條之規(guī)定徑行向法院提出立即執(zhí)行其作出的行政決定之內(nèi)容。此時(shí)設(shè)置禁止令似乎多此一舉。但事實(shí)并非如此，《行政強(qiáng)制法》第59條允許行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院立即執(zhí)行的規(guī)定屬于53條之例外情形，即使在同時(shí)滿(mǎn)足 “緊急情況”與 “保障公共安全”的條件下，“沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)也不得突破法律的規(guī)定擅自實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，仍須向相應(yīng)的人民法院提交規(guī)定的申請(qǐng)材料，由人民法院審查后根據(jù)具體情況決定是否立即實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行”[11]（P322）。由此可見(jiàn)，《行政強(qiáng)制法》第59條與第53條的區(qū)別是能否簡(jiǎn)化非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行的申請(qǐng)、審查等相關(guān)程序。而禁止令與 《行政強(qiáng)制法》第59條規(guī)定的申請(qǐng)立即執(zhí)行制度雖然均適用于緊急情況，但兩者存在根本區(qū)別，申請(qǐng)立即執(zhí)行制度是法院已經(jīng)對(duì)行政相對(duì)人的行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，并對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政決定予以最終確認(rèn)。與申請(qǐng)立即執(zhí)行程序須進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查相比，禁止令僅貫徹最低限度的程序保障，且保障程度較低，其作為非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行前給予生態(tài)環(huán)境暫時(shí)性保護(hù)之措施，不僅可以在申請(qǐng)非訴行政執(zhí)行前的任何時(shí)間內(nèi)使用，而且該命令并不具有最終效力，待禁止令的有效期屆滿(mǎn)仍可能進(jìn)入非訴行政執(zhí)行程序或訴訟程序。由此可見(jiàn)，與申請(qǐng)立即執(zhí)行程序相比，禁止令能將法院發(fā)出強(qiáng)制命令的時(shí)間點(diǎn)提前，從而盡早實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

在肯定了環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令制度價(jià)值的基礎(chǔ)上，雖然確定了禁止令是環(huán)保非訴行政執(zhí)行程序的準(zhǔn)備程序，那作為一種新的、獨(dú)立的程序性司法措施，其程序設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)為何呢？《行政訴訟法》及其司法解釋在程序設(shè)置上有訴訟程序、非訴程序和執(zhí)行程序三種，這三種程序的功能各有側(cè)重，訴訟與非訴程序的根本區(qū)別在于前者具有解決糾紛之功能，后者則不具此功能。執(zhí)行程序則是法院對(duì)當(dāng)事人所負(fù)權(quán)利義務(wù)的強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)。首先，禁止令不屬于訴訟程序。訴訟程序是以?xún)稍鞂?duì)立、法院居中裁決為基本架構(gòu)，但環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令充分發(fā)揮司法能動(dòng)提前介入生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)進(jìn)程，這種介入確實(shí)會(huì) “造成行政相對(duì)人程序性權(quán)利的喪失或縮減”[12]。禁止令申請(qǐng)的目的在于預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害行為的發(fā)生或擴(kuò)大，與當(dāng)事人后續(xù)的訴訟行為和判決結(jié)果基本無(wú)關(guān)。

其次，禁止令與執(zhí)行程序具有本質(zhì)區(qū)別。執(zhí)行程序是指對(duì)無(wú)爭(zhēng)議的有效司法裁判或者準(zhǔn)予執(zhí)行的行政行為強(qiáng)制其實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令的內(nèi)容為 “責(zé)令行為人立即停止環(huán)境違法行為”。環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令適用于環(huán)保行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行行政決定之前，基于其高時(shí)效性要求，法院并未對(duì)禁止令的申請(qǐng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，因此從適用前提的角度出發(fā)其近似于美國(guó)的中間禁令制度，是指在案件事實(shí)沒(méi)有經(jīng)過(guò)實(shí)體審理的情況下，讓被申請(qǐng)人以作為或不作為的方式對(duì)申請(qǐng)人的利益進(jìn)行保護(hù)的救濟(jì)[13]，中間禁令制度主要包括兩種:一是指法院發(fā)出的帶有強(qiáng)制性的禁止當(dāng)事人實(shí)施某種特定行為；二是法院發(fā)出的要求當(dāng)事人實(shí)施某種特定行為[14]（P151－152）。本文認(rèn)為禁止令的主要目的是為了避免環(huán)保行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的環(huán)境違法行為因無(wú)直接強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)所致救濟(jì)時(shí)效受損，故此，不能脫離這一目的擴(kuò)大解釋其內(nèi)容，對(duì) “要求當(dāng)事人實(shí)施某種特定行為”這類(lèi)可替代性的作為義務(wù)，環(huán)境行政代履行程序①《行政強(qiáng)制法》第50條及我國(guó)環(huán)境保護(hù)單行法律 （《森林法》第81條、《草原法》第71條、《海域使用管理法》第47條、《放射性污染防治法》第56條、《固體廢物污染環(huán)境防治法》第108條和第113條、《水污染防治法》第85條和第90條、《野生動(dòng)物保護(hù)法》第54條、《水土保持法》第55條）均規(guī)定了可以適用環(huán)境行政代履行的情形，我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的代履行制度有如下特點(diǎn):第一，代履行的主體可以是行政機(jī)關(guān)，也可以是其委托的第三人；第二，代履行適用的范圍是可替代性的作為義務(wù) （如拒不恢復(fù)、拒不補(bǔ)種、責(zé)令限期恢復(fù)/拆除/改正/采取措施/捕回、責(zé)令改正等）；第三，代履行的適用前提是當(dāng)法定義務(wù)人拒不履行法定義務(wù)，且費(fèi)用由法定義務(wù)人承擔(dān)。更加便捷，無(wú)需司法機(jī)關(guān)的介入，更加符合生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的高時(shí)效性要求。因此應(yīng)將禁止令的內(nèi)容限制于 “責(zé)令立即停止環(huán)境違法行為”，法院發(fā)布的這一禁止令并無(wú)明確具體的執(zhí)行內(nèi)容，而只是在短時(shí)間內(nèi)暫停行政相對(duì)人的環(huán)境違法行為，對(duì)已經(jīng)造成或者可能造成的生態(tài)環(huán)境損害行為阻止或預(yù)先阻止之效。至于行政相對(duì)人是否確實(shí)存在環(huán)境違法行為以及環(huán)保行政機(jī)關(guān)作出的行政決定是否適當(dāng)?shù)葐?wèn)題留待今后的行政復(fù)議、訴訟程序以及非訴行政執(zhí)行審查程序加以解決。

綜上，環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令這一環(huán)保非訴行政執(zhí)行程序的準(zhǔn)備程序，與非訴程序具有通約性，也兼具訴訟程序的部分特點(diǎn)，作為一項(xiàng)暫時(shí)性措施，禁止令期限屆滿(mǎn)，仍需進(jìn)入非訴行政執(zhí)行程序。禁止令所要求的高時(shí)效性恰與非訴程序 “遵循的職權(quán)主義、自由證明、簡(jiǎn)易主義的程序法理相互契合”[8]，況且禁止令并非一味地考慮生態(tài)環(huán)境公共利益，削弱行政相對(duì)人的程序性權(quán)利。當(dāng)前巨額的環(huán)境行政罰款或生態(tài)環(huán)境損害賠償費(fèi)用往往使環(huán)境違法行為人不堪重負(fù)，部分企業(yè)面臨破產(chǎn)危險(xiǎn)。禁止令可對(duì)當(dāng)事人環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為行預(yù)先阻止之效，在減輕違法行為人的行政責(zé)任、生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任等實(shí)體性權(quán)利方面能發(fā)揮積極作用，其適用能較好地平衡環(huán)保行政相對(duì)人程序性權(quán)利缺失與實(shí)體性權(quán)利補(bǔ)足間的關(guān)系。

三、如切如磋:環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令適用情形的分層化處理

自地方司法實(shí)踐中首例環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令案 （無(wú)錫市錫山區(qū)環(huán)境保護(hù)局對(duì)無(wú)錫萬(wàn)昌交通工程有限公司責(zé)令停工申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行案）肇始，多地針對(duì)該禁止令的司法適用出臺(tái)了相關(guān)文件（如表1所示）。此外，各地亦頒布了本地乃至本省首例環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令 （如表2所示）。司法實(shí)踐中已經(jīng)頒布的禁止令大多集中于 《環(huán)境保護(hù)法》第60、61和63條規(guī)定的情形，如:未配套建設(shè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施，建設(shè)項(xiàng)目投入生產(chǎn)，對(duì)環(huán)境造成影響②參見(jiàn) （2018）渝0101行審190號(hào)重慶市梁平區(qū)環(huán)境行政執(zhí)法支隊(duì)與梁平縣兄弟青筒瓦廠其他非訴執(zhí)行審查行政裁定書(shū)。；某生產(chǎn)加工項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)保主管部門(mén)環(huán)評(píng)審批同意，擅自建成并已投入生產(chǎn)③參見(jiàn) （2017）浙0503行審206號(hào)湖州市南潯區(qū)環(huán)境保護(hù)局、湖州南潯晨開(kāi)木業(yè)有限公司非訴執(zhí)行審查行政裁定書(shū)。；生產(chǎn)活動(dòng)未建相應(yīng)環(huán)保設(shè)施，導(dǎo)致大氣、水污染物違法排放④“生產(chǎn)活動(dòng)未建相應(yīng)環(huán)保設(shè)施，導(dǎo)致大氣、水污染物違法排放”這類(lèi)情形頒布的禁止令案例的具體情況參見(jiàn) “潢川法院連發(fā)兩張環(huán)境保護(hù)禁止令”，網(wǎng)址:https://m.sohu.com/a/211805458_253235/；“乳膠廠非法經(jīng)營(yíng)中牟法院發(fā)出我省首個(gè)環(huán)保禁止令 （組圖）”，網(wǎng)址:https://www.sohu.com/a/77688991_252634，最后訪問(wèn)日期2020年3月19日。；以及擅自?xún)A倒、堆放固體廢物垃圾，對(duì)周邊環(huán)境造成重大影響⑤“擅自?xún)A倒、堆放固體廢物垃圾，對(duì)周邊環(huán)境造成重大影響”，因此類(lèi)情形頒布的禁止令案例具體情況參見(jiàn):“鄭州市二七區(qū)環(huán)保禁止令:違者最高罰100萬(wàn)”，網(wǎng)址:http://m.xinhuanet.com/ha/2018-06/28/c_1123046772.htm；“鞏義法院召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)發(fā)布鞏義市首例環(huán)保禁止令”，網(wǎng)址:https://www.meipian.cn/1gbkfqkm；“今天，登封法院緊急開(kāi)出環(huán)保禁止令，因?yàn)檫@個(gè)地方自然了！”https://www.sohu.com/a/280877979_120050989，最后訪問(wèn)日期2020年3月19日。。地方性法律文件對(duì)禁止令適用情形的規(guī)定并不一致，以濮陽(yáng)市、珠海市金灣區(qū)、信陽(yáng)市等地方為代表，其未對(duì)禁止令的適用范圍做具體規(guī)定，僅指出禁止令的適用可以綜合考慮行為人的環(huán)境違法行為持續(xù)存在，且會(huì)對(duì)周邊環(huán)境造成較大影響，如不及時(shí)制止，可能造成生態(tài)環(huán)境不可逆或進(jìn)一步的損害、環(huán)保行政機(jī)關(guān)證據(jù)充足且搜集證據(jù)程序合法等因素。而以重慶市萬(wàn)州區(qū)人民法院為代表對(duì)禁止令的適用情形予以概括列舉式規(guī)定①（一）違反規(guī)定向庫(kù)區(qū)水域或其他水體排放、傾倒或者處置工業(yè)固體廢物、城鎮(zhèn)垃圾和其他有害物質(zhì)的環(huán)境案件；（二）違反規(guī)定向大氣排放含有毒物質(zhì)的廢氣和粉塵的環(huán)境案件；（三）隨意傾倒、堆放工業(yè)廢物、生活垃圾等固體廢物的環(huán)境案件；（四）嚴(yán)重侵害環(huán)境，影響惡劣的其他環(huán)境案件。。兩種規(guī)定方式各有優(yōu)劣，前一種方式可適用范圍廣泛，環(huán)境污染、生態(tài)破壞領(lǐng)域均可適用，但可識(shí)別度較??；后一種方式雖具有較高的可識(shí)別度，但適用范圍較窄。

表1 地方頒布的環(huán)境保護(hù)禁止令相關(guān)文件

表2 地方頒布的首例環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令

（一）禁止令適用情形分層化處理的前提條件

禁止令的適用情形不應(yīng)局限于實(shí)踐中出現(xiàn)的 《環(huán)境保護(hù)法》第60、61和63條規(guī)定的情形，但在適用上應(yīng)遵循比例原則。法院在確定是否準(zhǔn)予頒發(fā)禁止令時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)人是否存在環(huán)境違法行為、被申請(qǐng)人的環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為是否具有現(xiàn)實(shí)而緊迫的重大風(fēng)險(xiǎn)、是否會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成難以彌補(bǔ)的損害或者難以修復(fù)的程度等因素綜合考量。但 “申請(qǐng)人是否具有較大的勝訴可能性”這一因素不應(yīng)列入綜合考量范圍，因?yàn)榻沽钆c訴訟程序并無(wú)必然關(guān)聯(lián)性，其并不以?xún)稍鞂?duì)立、言辭辯論為原則，基于頒布禁止令的時(shí)間緊迫性很難要求法院在短時(shí)間內(nèi)且信息不充分的情形下作出勝訴率的預(yù)判；且 “被申請(qǐng)人的環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為是否具有現(xiàn)實(shí)而緊迫的重大風(fēng)險(xiǎn)”等因素的考量已經(jīng)凸顯了頒布禁止令的急迫性和必要性，也就無(wú)需額外考慮勝訴率問(wèn)題。

禁止令的適用情形除了考慮是否造成生態(tài)環(huán)境損害以及造成多大程度的生態(tài)環(huán)境損害之外，還應(yīng)明晰禁止令的適用是為解決 《行政強(qiáng)制法》第53條或第59條環(huán)保行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的行政決定因無(wú)自力強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，而對(duì)環(huán)境違法行為人持續(xù)存在的環(huán)境違法行為無(wú)能為力的困境。因此還須說(shuō)明禁止令可以針對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)作出的何種行政決定予以適用。

在行政法上 “任何行政決定都會(huì)發(fā)生實(shí)施問(wèn)題，但不是任何行政決定都會(huì)發(fā)生執(zhí)行問(wèn)題”[15]，“行政法中的行政命令、行政確認(rèn)、行政給付、行政許可、行政處罰、行政措施、行政征收、行政征用、行政裁決、行政賠償、行政補(bǔ)償、行政復(fù)議等行政行為，其內(nèi)質(zhì)都是一種行政決定”[15]。雖然上述行政決定類(lèi)型均會(huì)發(fā)生實(shí)施問(wèn)題，但只有行政命令、行政征收、行政征用、行政處罰以及部分行政裁決和行政復(fù)議會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題。通過(guò)對(duì)我國(guó)環(huán)境法律體系中環(huán)境基本法、環(huán)境污染防治法、自然資源與能源法、生態(tài)環(huán)境保護(hù)法和環(huán)境綜合管理法中所包含的31部環(huán)境保護(hù)單行法律或法規(guī)中環(huán)保行政機(jī)關(guān)可以對(duì)環(huán)境違法行為人作出的行政決定類(lèi)型 （如表3所示）進(jìn)行概括總結(jié)，得出申誡類(lèi)、查封扣押類(lèi)、繳納金錢(qián)類(lèi)、責(zé)令改正類(lèi)、責(zé)令限期改正類(lèi)①在行政法領(lǐng)域責(zé)令改正是一個(gè)包容性很強(qiáng)的概念，因?yàn)椴煌倪`法行為、不同的違法形態(tài)有不同的改正方式，因而責(zé)令改正有不同的表現(xiàn)形式。根據(jù)現(xiàn)有法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，責(zé)令改正還有多種 “變體”形式，例如責(zé)令停止發(fā)布廣告、責(zé)令停止侵權(quán)等，它們?cè)诒硎錾暇胸?zé)令改正的形式。參見(jiàn)李孝猛:《責(zé)令改正的法律屬性及其適用》，《法學(xué)》2005年第2期。等行政決定，這些行政決定中責(zé)令改正類(lèi)與責(zé)令限期改正類(lèi)無(wú)論在行政法上界定為行政處罰還是行政命令，均會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題。

表3 現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)單行法律中環(huán)保行政機(jī)關(guān)可作出的行政決定類(lèi)型

但實(shí)踐中這些環(huán)境保護(hù)行政決定并非僅是單獨(dú)適用，而是可以多種組合同時(shí)適用，例如:在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)以 “非訴行政執(zhí)行、《水污染防治法》和裁定書(shū)”三者為關(guān)鍵詞，搜索得到181篇文書(shū)，從中選擇出支持環(huán)保機(jī)關(guān)非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)的文書(shū)，并對(duì)環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)作出的行政決定進(jìn)行分析，主要存在以下三種情況:一是行政機(jī)關(guān)同時(shí)作出行政處罰與責(zé)令立即整改環(huán)境違法行為的行政命令①參見(jiàn) （2021）遼11行審復(fù)2號(hào)盤(pán)錦市生態(tài)環(huán)境局非訴執(zhí)行審查行政裁定書(shū)。；二是行政機(jī)關(guān)只作出行政處罰等行政決定，但行政決定書(shū)中同時(shí)包含 “責(zé)令停止環(huán)境違法行為”的意思表示②參見(jiàn) （2020）蘇08執(zhí)復(fù)23號(hào)盱眙縣環(huán)境保護(hù)局與盱眙三河金旺生豬養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)合作社非訴執(zhí)行裁定書(shū)。；三是行政機(jī)關(guān)雖沒(méi)有作出 “責(zé)令停止環(huán)境違法行為”，但通過(guò)作出的其他行政決定有停止違法行為之意，如責(zé)令拆除暗管以停止環(huán)境違法行為③參見(jiàn) （2016）湘06行審26號(hào)岳陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)局與汨羅市博磊裝飾材料有限公司非訴執(zhí)行審查裁定書(shū)。。因此禁止令的適用一般是針對(duì)廣義的 “責(zé)令改正類(lèi)”和 “責(zé)令限期改正類(lèi)”行政決定。

（二）禁止令的適用情形 “以行政決定本身是否具有期限限制”予以分層處理

地方司法經(jīng)驗(yàn)和文件暴露了地方實(shí)踐對(duì)禁止令的適用情形并無(wú)明確、統(tǒng)一規(guī)定的現(xiàn)實(shí)情況。在無(wú)自力強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)依照 《行政強(qiáng)制法》第53條或第59條申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行其行政決定之內(nèi)容前，以確有禁止令適用的必要性與緊迫性為前提條件，賦予其為保護(hù)生態(tài)環(huán)境之需的禁止令申請(qǐng)資格。

應(yīng)針對(duì)環(huán)境違法行為人已經(jīng)造成生態(tài)環(huán)境損害和尚未造成生態(tài)環(huán)境損害的不同情況，結(jié)合環(huán)保行政機(jī)關(guān)作出的行政決定類(lèi)型，對(duì)禁止令的適用情形進(jìn)行分層處理。第一層是以行為人的環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為造成或可能造成生態(tài)環(huán)境損害，環(huán)保行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令改正類(lèi)行政決定，行為人仍持續(xù)實(shí)施環(huán)境違法行為，環(huán)保行政機(jī)關(guān)由此向法院申請(qǐng)禁止令，以發(fā)揮其暫時(shí)性、預(yù)防性保護(hù)生態(tài)環(huán)境之價(jià)值；第二層是以行為人的環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為已經(jīng)或可能造成生態(tài)損害或者持續(xù)、反復(fù)造成損害的情況下，環(huán)保行政機(jī)關(guān)已對(duì)行為人作出責(zé)令限期改正類(lèi)行政決定，行政機(jī)關(guān)在行政相對(duì)人經(jīng)過(guò)規(guī)定期限，逾期仍不改正的情況下可向法院申請(qǐng)禁止令。

四、鑒往知來(lái):環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令的規(guī)范適用

表1中地方頒布的禁止令實(shí)施辦法，對(duì)禁止令適用的申請(qǐng)、審查、執(zhí)行等程序進(jìn)行了不同程度的規(guī)定。此外司法實(shí)踐中有關(guān)禁止令的適用也進(jìn)行了一定的創(chuàng)新，例如禁止令的執(zhí)行人員較為多元，除了法院環(huán)境資源審判庭的法官或者執(zhí)行局的有關(guān)人員，還有環(huán)境行政執(zhí)法人員、地方政府官員、公安機(jī)關(guān)或者涉事企業(yè)所轄派出所的工作人員等。但事實(shí)上這一創(chuàng)新亦違反了行政職權(quán)法定原則的要求，《行政強(qiáng)制法》第13條規(guī)定:“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定?！睙o(wú)論法院是將執(zhí)行實(shí)施權(quán)委托給行政機(jī)關(guān)行使，還是和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，抑或是讓行政機(jī)關(guān)作為協(xié)助執(zhí)行人，事實(shí)上是使沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)取得了強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施權(quán)，這明顯違背了行政職權(quán)法定的原則[16]（P204－205）。另外，鄭州二七區(qū)法院發(fā)布的禁止令還對(duì)禁止令的申請(qǐng)主體進(jìn)行了創(chuàng)新④鄭州二七區(qū)法院在司法實(shí)踐中禁止令的申請(qǐng)主體除環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)外，還包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作委員會(huì)等主體。參見(jiàn)“鄭州二七區(qū)法院發(fā)布環(huán)保禁止令 違者處罰”，網(wǎng)址:http://henan.sina.com.cn/news/2018-06-28/detailiheqpwqx8629131.shtml，最后訪問(wèn)日期2019年3月16日。。但正如前面所述，地方司法實(shí)踐的創(chuàng)新也暴露了問(wèn)題所在，這些創(chuàng)新并非都是合理合法的。環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令在司法實(shí)踐中普遍適用的現(xiàn)象是客觀存在的，但為了充分發(fā)揮這一程序的制度優(yōu)勢(shì)，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范適用亦必不可少。

環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令兼具訴訟程序與非訴程序的特點(diǎn)，這是對(duì)其進(jìn)行規(guī)范適用的前提。從設(shè)置該制度的根本目的出發(fā)，意味著禁止令的申請(qǐng)、審查以及執(zhí)行等程序控制的削弱。司法實(shí)踐中法院為縮短頒發(fā)禁止令的時(shí)間，會(huì)在接到行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考察，這一舉措大為縮短頒布禁止令的時(shí)間，甚至接到申請(qǐng)當(dāng)日或次日便可發(fā)出禁止令。禁止令作為一項(xiàng)生發(fā)于實(shí)踐的新興制度，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其自身特點(diǎn)設(shè)置獨(dú)特的構(gòu)成要件，不能為其他制度所湮沒(méi)。禁止令適用于環(huán)保非訴行政執(zhí)行之前，依環(huán)保行政機(jī)關(guān)單方申請(qǐng)而開(kāi)始，基于禁止令高效性要求、需要最大程度地發(fā)揮為生態(tài)環(huán)境提供暫時(shí)性保護(hù)之功效，因而不具備雙方當(dāng)事人通過(guò)舉證、質(zhì)證、辯論等階段確定基本法律事實(shí)的條件，當(dāng)然這就有可能導(dǎo)致禁止令的錯(cuò)誤或?yàn)E用，應(yīng)給予雙方當(dāng)事人尤其是被申請(qǐng)人一定程度的程序權(quán)利保障，因此便需要進(jìn)一步明確禁止令的申請(qǐng)、審查和執(zhí)行程序的規(guī)則設(shè)計(jì)。

（一）禁止令的申請(qǐng)條件

1.申請(qǐng)人有證據(jù)證明行為人正在實(shí)施環(huán)境違法行為。環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令以申請(qǐng)人即環(huán)保行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)為啟動(dòng)前提，此處的環(huán)保行政機(jī)關(guān)應(yīng)采廣義理解，不僅指生態(tài)環(huán)境廳（局），還包括自然資源廳 （局）、水利廳 （水務(wù)局）、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳 （局、委）、林業(yè)和草原局等廣義上的環(huán)保行政機(jī)關(guān)，至于其他主體則可以作為支持申請(qǐng)者參與其中。但環(huán)保行政機(jī)關(guān)向法院提出禁止令申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供相關(guān)的證據(jù)證明具備適用禁止令的條件。因?yàn)榄h(huán)保行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)禁止令的前提是行為人拒不履行行政決定之內(nèi)容，致使生態(tài)環(huán)境損害存在發(fā)生或進(jìn)一步擴(kuò)大之風(fēng)險(xiǎn)，因生態(tài)環(huán)境損害的特殊性，一旦發(fā)生便是持續(xù)性、難以量化性、永久性的，因而對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的損害或者風(fēng)險(xiǎn)通常被視為 “難以彌補(bǔ)的損害”，且環(huán)保行政機(jī)關(guān)在對(duì)環(huán)境違法行為人作出諸如 “責(zé)令改正、責(zé)令限期改正”等行政決定時(shí)，其實(shí)已經(jīng)對(duì)行為人是否存在環(huán)境違法行為有了一定的預(yù)判。因此環(huán)保行政機(jī)關(guān)提交的可以是在行政執(zhí)法階段已經(jīng)形成的、相對(duì)成熟的證明行為人存在環(huán)境違法行為的證據(jù)材料，分為實(shí)質(zhì)性材料和程序性材料，其中實(shí)質(zhì)性材料包括證明環(huán)境違法行為存在的相關(guān)證據(jù)、責(zé)令停止環(huán)境違法行為的文書(shū)及相關(guān)法律依據(jù)、查處環(huán)境違法行為的行政立案、調(diào)查的相關(guān)證據(jù)以及行政機(jī)關(guān)作出行政決定后環(huán)境違法行為仍然存續(xù)的相關(guān)證據(jù)等；而程序性材料主要是申請(qǐng)書(shū)應(yīng)當(dāng)包含當(dāng)事人基本信息、環(huán)境違法與損害基本情況、申請(qǐng)禁止令的具體內(nèi)容和范圍。

2.申請(qǐng)禁止令無(wú)需提供擔(dān)保。在討論禁止令申請(qǐng)是否需要提供擔(dān)保這一問(wèn)題之前，首先需要明晰要求提供擔(dān)保的目的何在？在美國(guó)中間禁令制度中禁止令要求申請(qǐng)人必須提供擔(dān)保主要有兩個(gè)目的，但這兩個(gè)目的的出發(fā)點(diǎn)都是為了當(dāng)禁令簽發(fā)存在錯(cuò)誤時(shí)，對(duì)被申請(qǐng)人的權(quán)利予以救濟(jì)[17]。但同時(shí)也規(guī)定了在特殊情形下，禁止令可不以提供擔(dān)保為前提，其中 “公共利益會(huì)因提供擔(dān)保而受損和申請(qǐng)人經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，足以承擔(dān)錯(cuò)誤簽發(fā)臨時(shí)禁令給被申請(qǐng)人造成的損害賠償”[17]這兩點(diǎn)可以為環(huán)境保護(hù)非訴行政禁止令的申請(qǐng)無(wú)需擔(dān)保提供依據(jù)支撐。首先，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院頒發(fā)禁止令，是出于社會(huì)管理和維護(hù)環(huán)境公益的目的，激勵(lì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)及時(shí)采取行動(dòng)，充分發(fā)揮其作為環(huán)境公共利益維護(hù)者的積極作用；其次，“行政機(jī)關(guān)繳納的申請(qǐng)費(fèi)來(lái)源于國(guó)家財(cái)政，而人民法院收取的申請(qǐng)費(fèi)又歸于國(guó)家財(cái)政，因而繳納申請(qǐng)費(fèi)確無(wú)意義”[11]（P323）。因?yàn)闊o(wú)論是行政機(jī)關(guān)還是人民法院對(duì)禁止令申請(qǐng)或?qū)彶殄e(cuò)誤，給被申請(qǐng)人造成損失的，被申請(qǐng)人均有權(quán)依照 《國(guó)家賠償法》的相關(guān)規(guī)定申請(qǐng)賠償予以救濟(jì)，因而不會(huì)出現(xiàn)因禁止令頒發(fā)有誤給被申請(qǐng)人造成損失而無(wú)法獲得救濟(jì)的情形，基于以上兩點(diǎn)，環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令的申請(qǐng)環(huán)保行政機(jī)關(guān)無(wú)需繳納擔(dān)保費(fèi)用。

（二）禁止令的審查方式與程序保障

1.設(shè)置差異化的禁止令審查方式。禁止令的適用規(guī)則包括申請(qǐng)、審查、執(zhí)行等事項(xiàng)，其中審查方式應(yīng)為禁止令適用的核心問(wèn)題。《行政強(qiáng)制法》第57、58條規(guī)定非訴強(qiáng)制執(zhí)行的審查方式一般是書(shū)面審查，在明顯缺乏事實(shí)根據(jù)、有法律、法規(guī)的明確規(guī)定、或有其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的情形下，允許法院以聽(tīng)取意見(jiàn)的方式進(jìn)行審查。在行政法領(lǐng)域此種審查方式明顯不利于相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，因此飽受詬病。雖然有學(xué)者主張 “在我國(guó)環(huán)保非訴案件行政強(qiáng)制執(zhí)行制度中引進(jìn)聽(tīng)證制度”[18]，但環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令屬于臨時(shí)性救濟(jì)措施，其審查程序規(guī)則設(shè)置要傾向于救濟(jì)受損生態(tài)環(huán)境的時(shí)間效率需求，審查核發(fā)須高效快捷，基于其與非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的側(cè)重點(diǎn)不同，行政法上設(shè)置制度應(yīng)該更加側(cè)重于對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益的維護(hù)，禁止令的設(shè)置需要能夠充分救濟(jì)已經(jīng)發(fā)生或者可能發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害，應(yīng)將生態(tài)環(huán)境公共利益放在優(yōu)先位次，如果對(duì)禁止令的審查要求規(guī)定得過(guò)于嚴(yán)格或者強(qiáng)行要求禁止令的審查均需要組織聽(tīng)證程序，已然違背制度設(shè)置的初衷。因此人民法院對(duì)環(huán)保行政機(jī)關(guān)提出的禁止令申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)以對(duì)申請(qǐng)的程序材料和實(shí)質(zhì)材料的書(shū)面審查為主。但同時(shí)也必須給予雙方當(dāng)事人，尤其是環(huán)境違法行為人最低的程序保障，給予相對(duì)人正式或非正式陳述意見(jiàn)、表達(dá)觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)[19]。

前文已述，申請(qǐng)禁止令的法律依據(jù)可以是 《行政強(qiáng)制法》第53條亦可以是第59條，因此應(yīng)根據(jù)法律依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的不同設(shè)置差異化的審查方式。一般情況下，通過(guò)詢(xún)問(wèn)等方式聽(tīng)取申請(qǐng)人及被申請(qǐng)人的意見(jiàn)，必要時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘查的方式對(duì)禁止令的申請(qǐng)進(jìn)行審查。但在案件十分緊急的情況下無(wú)法詢(xún)問(wèn)、現(xiàn)場(chǎng)勘查的可以依據(jù) 《行政強(qiáng)制法》第59條之規(guī)定進(jìn)行程序簡(jiǎn)化，在對(duì)提交的材料書(shū)面審查后，徑行發(fā)出禁止令，責(zé)令被申請(qǐng)人立即停止環(huán)境違法行為。關(guān)于特別緊急情況下人民法院可以依環(huán)保行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)徑行頒發(fā)禁止令在比較法上也是有先例可循的，《瑞士民事訴訟法》第265條特別臨時(shí)措施規(guī)定 “于特別緊迫情形，尤其是權(quán)利有不能實(shí)現(xiàn)的危險(xiǎn)時(shí)，法院得未經(jīng)聆訊對(duì)方當(dāng)事人，立即命令采取預(yù)防措施”[20]。當(dāng)然在緊急情況下即使禁止令已經(jīng)發(fā)出，法院仍需進(jìn)行事后的程序補(bǔ)正，對(duì)該案禁止令的頒布條件通過(guò)詢(xún)問(wèn)以及現(xiàn)場(chǎng)勘查等方式進(jìn)行事后審查。在非緊急情況下如果同時(shí)滿(mǎn)足被申請(qǐng)人對(duì)禁止令提出異議并提供相應(yīng)證據(jù)，且被申請(qǐng)人提出聽(tīng)證請(qǐng)求，人民法院可以根據(jù)審查情況組織聽(tīng)證會(huì)。將禁止令的審查方式分一般情形與特殊情形予以區(qū)別對(duì)待的差異化處理，也較為符合美國(guó)中間禁令制度確立的采用一般性的審查標(biāo)準(zhǔn)和特殊情形下的審查標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的禁令審查標(biāo)準(zhǔn)[17]。

2.為當(dāng)事人提供最低程度的程序保障與救濟(jì)。環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令的本質(zhì)，是為防止環(huán)保行政機(jī)關(guān)因無(wú)自力強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而陷入面對(duì)行政相對(duì)人繼續(xù)實(shí)施環(huán)境違法行為無(wú)能為力的窘境，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害后果的發(fā)生或進(jìn)一步擴(kuò)大，而不是為了認(rèn)定環(huán)保行政機(jī)關(guān)作出的行政決定正確與否，該禁止令的實(shí)施是要高效迅捷地預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害后果的惡化，環(huán)保行政機(jī)關(guān)作出的行政決定是否合適以及行政決定內(nèi)容的具體執(zhí)行問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)留待此后的行政訴訟程序或者非訴行政執(zhí)行程序予以解決。因此基于禁止令的預(yù)防性與臨時(shí)性等特點(diǎn)，為當(dāng)事人尤其是被申請(qǐng)人提供的程序保障與救濟(jì)應(yīng)當(dāng)是最低限度的。“有權(quán)利必有救濟(jì)”，因禁止令的被申請(qǐng)人仍享有起訴權(quán)為其提供充分保障，所以沒(méi)有必要為禁止令設(shè)置上訴救濟(jì)[19]。申請(qǐng)復(fù)議的方式可以較為快捷地為被申請(qǐng)人提供程序權(quán)利保障，由上一級(jí)法院進(jìn)行復(fù)議審查，但禁止令作為維護(hù)環(huán)境公共利益的重大舉措，有預(yù)防生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生或進(jìn)一步嚴(yán)重之效，因此復(fù)議期間不應(yīng)停止禁止令的正常執(zhí)行。如果人民法院頒發(fā)禁止令確有錯(cuò)誤的，被申請(qǐng)人可以主張國(guó)家賠償。

（三）禁止令的執(zhí)行主體、根據(jù)和程序

1.禁止令的執(zhí)行主體是法院。非訴行政執(zhí)行領(lǐng)域的裁執(zhí)分離模式一直是行政法領(lǐng)域熱議的話題，所謂裁執(zhí)分離模式即是指 “法院負(fù)責(zé)對(duì)行政決定的合法性進(jìn)行審查，并作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定，對(duì)裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，具體執(zhí)行工作交由法院外的相關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”[21]。隨著2018年 《最高人民法院關(guān)于適用 〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》的發(fā)布，權(quán)力部門(mén)對(duì)于推進(jìn)裁執(zhí)分離模式的熱情有所減弱，并且基本確定了非訴行政執(zhí)行的主體為人民法院?；谛姓殭?quán)法定原則的考慮，環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令的執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)是法院，可以具體化為由法院執(zhí)行局或者環(huán)境資源審判庭負(fù)責(zé)執(zhí)行。而包括環(huán)保行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的其他主體雖然可以參與到禁止令的執(zhí)行過(guò)程之中，但不宜作為委托主體、聯(lián)合執(zhí)法主體或者協(xié)助執(zhí)行主體。

2.設(shè)置特殊的禁止令法律文書(shū)形式。實(shí)踐中人民法院準(zhǔn)予頒發(fā)禁止令，一般是比照準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行程序，作出準(zhǔn)予頒發(fā)禁止令的裁定書(shū)，信陽(yáng)市、重慶市頒布的地方文件亦作出相同規(guī)定①《信陽(yáng)市環(huán)境資源保護(hù)禁止令實(shí)施規(guī)定 （試行）》第8條、《重慶市萬(wàn)州區(qū)人民法院關(guān)于三峽庫(kù)區(qū)試行環(huán)境保護(hù)禁止令的意見(jiàn)》:“經(jīng)審查符合相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的，由本院裁定準(zhǔn)許環(huán)保行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，并作出環(huán)境保護(hù)禁止令，責(zé)令被申請(qǐng)人立即停止環(huán)境違法行為，不符合條件的，裁定不予準(zhǔn)許?！?。但通過(guò)裁定方式頒布禁止令存在實(shí)體和程序原理上的雙重障礙。在實(shí)體上，裁定書(shū)并不具有可執(zhí)行性的具體內(nèi)容；在程序上，裁定書(shū)適用于程序性事項(xiàng)和部分實(shí)體事項(xiàng)，而禁止令卻兼具實(shí)體與程序的雙重屬性。禁止令既然作為一種新出現(xiàn)的特殊法律制度，訴訟文書(shū)也應(yīng)作相應(yīng)變通，根據(jù)環(huán)保行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)經(jīng)審查所做出的準(zhǔn)予執(zhí)行禁止令的裁定，需要進(jìn)一步將裁定的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具有可執(zhí)行內(nèi)容的獨(dú)立的禁止令狀，使其具有真正的執(zhí)行功能。但即便如此，禁止令狀也不具有既判力。首先，禁止令的根本目的在于預(yù)防環(huán)境違法行為的進(jìn)一步發(fā)生與擴(kuò)大，該制度的高時(shí)效性要求對(duì)被申請(qǐng)人的程序權(quán)利保障僅能達(dá)到最低程度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到既判力理論所要求的對(duì)當(dāng)事人程序性權(quán)利保障的程度[22]；其次，禁止令與非訴程序具有通約性，法院作出是否頒發(fā)禁止令的裁決并非是對(duì)基本法律事實(shí)的確認(rèn)，禁止令期限超過(guò)，仍可能進(jìn)入行政訴訟或非訴行政執(zhí)行程序，此時(shí)既判力的客體范圍尚不存在。英美法系禁令申請(qǐng)的案件，法官最后的裁決是直接使用 “禁令”而非 “判決”，這也說(shuō)明 “英美法系的禁令是一個(gè)獨(dú)立運(yùn)行的程序系統(tǒng)，它并行于我們所理解的訴訟判決程序”[19]，因此無(wú)論是從禁止令對(duì)被申請(qǐng)人的程序保障程度較低，還是由于禁止令的臨時(shí)性導(dǎo)致其既判力的客體范圍不存在的角度，從裁定書(shū)轉(zhuǎn)化而來(lái)的禁止令狀都不具有既判力效果。

3.執(zhí)行程序?qū)哟位幚怼Ｇ笆鲆呀?jīng)提到由于申請(qǐng)禁止令法律依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不同從而設(shè)置了差異化的審查方式，那么禁止令的執(zhí)行在一般情形下與緊急情形下自然存在區(qū)別。因此，禁止令的執(zhí)行程序應(yīng)按照一般情況下與緊急情況下的不同分別規(guī)定，緊急情況下可以不聽(tīng)取對(duì)方當(dāng)事人的意見(jiàn)，最遲不晚于48小時(shí)作出裁定，準(zhǔn)予頒發(fā)禁止令的，應(yīng)當(dāng)立即開(kāi)始執(zhí)行，之后應(yīng)及時(shí)通知被申請(qǐng)人；非緊急情況法院應(yīng)在聽(tīng)取雙方意見(jiàn)或者進(jìn)行實(shí)地考察后最遲五日內(nèi)決定是否做出裁定，準(zhǔn)予做出禁止令的，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)開(kāi)始執(zhí)行。

（四）具有獨(dú)特性的禁止令效力規(guī)定

1.禁止令的直接效力。禁止令一經(jīng)法院頒布即發(fā)生效力，行為人應(yīng)當(dāng)按照裁定書(shū)或者禁止令之內(nèi)容立即停止環(huán)境違法行為。需要指出的是，環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令僅是暫時(shí)性之命令，環(huán)保行政機(jī)關(guān)在 《行政強(qiáng)制法》第53條規(guī)定的期限屆滿(mǎn)之日起合理期限內(nèi)不申請(qǐng)執(zhí)行的或法院在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)本案不應(yīng)當(dāng)頒發(fā)禁止令的，禁止令自動(dòng)失效或準(zhǔn)予撤銷(xiāo)。

2.禁止令的效力終止。環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令的效力終止問(wèn)題主要是終止時(shí)間和終止方式。如表4所示，地方禁止令實(shí)施辦法對(duì)環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令終止的規(guī)定主要不同集中在兩方面:一是禁止令終止時(shí)間的起算點(diǎn)。一種是以 《行政強(qiáng)制法》第53條規(guī)定的期限屆滿(mǎn)之日作為起算點(diǎn)，一種是以禁止令送達(dá)被申請(qǐng)人之日作為起算點(diǎn)。二是禁止令的效力終止方式。有的禁止令有效期屆滿(mǎn)后效力自動(dòng)終止，有的需要法院行使解除禁止令效力的方式終止。

表4 地方頒布文件對(duì)環(huán)境保護(hù)禁止令效力存續(xù)期間的規(guī)定

行政決定作出后履行期屆滿(mǎn)前的禁止令和行政救濟(jì)期屆滿(mǎn)后的禁止令，在存續(xù)期間上顯然不能同等對(duì)待，行政決定作出后履行期屆滿(mǎn)前禁止令的存續(xù)期間可以規(guī)定為自禁止令頒發(fā)之日起至行為人履行完畢行政決定之日止。而行政救濟(jì)期屆滿(mǎn)后禁止令的效力存續(xù)期間可以自禁止令頒發(fā)之日起至 《行政強(qiáng)制法》第53條規(guī)定的期限屆滿(mǎn)之日起三十日內(nèi)。在上述禁止令的存續(xù)期間內(nèi)，考慮到禁止令涉及剝奪被申請(qǐng)人程序性權(quán)利的時(shí)效利益，因此應(yīng)當(dāng)賦予被申請(qǐng)人在有證據(jù)證明緊急情況已消除等不宜繼續(xù)執(zhí)行禁止令的情形下，請(qǐng)求提前解除禁止令的權(quán)利，此時(shí)如果法院經(jīng)審查認(rèn)為確實(shí)不宜繼續(xù)執(zhí)行禁止令，可以提前解除禁止令，否則禁止令的效力應(yīng)當(dāng)在期限屆滿(mǎn)后自動(dòng)終止。

五、結(jié) 語(yǔ)

在當(dāng)前環(huán)保理念日益興盛的背景下，生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)方式呈現(xiàn)出以損害賠償救濟(jì)為主向高度重視修復(fù)性救濟(jì)和預(yù)防性救濟(jì)轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。環(huán)境保護(hù)非訴行政執(zhí)行禁止令改變了環(huán)保行政機(jī)關(guān)面對(duì)環(huán)境違法行為人持續(xù)存在的環(huán)境違法行為，因無(wú)自力強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)而無(wú)能為力的窘境，很好地詮釋環(huán)境公共利益司法保護(hù)與行政執(zhí)法保護(hù)之間的關(guān)系，解決了環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法強(qiáng)制力保障之間存在的 “空窗期”。但因僅具 “地方探索身份”，其司法適用仍面臨范圍受限、程序不規(guī)范等難題，需通過(guò)交錯(cuò)運(yùn)用訴訟與非訟程序法理，遵循 “環(huán)保行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)——法院審查”的單邊結(jié)構(gòu)，從確定申請(qǐng)條件、完善審查方式與程序、明晰執(zhí)行主體、根據(jù)、程序及權(quán)利救濟(jì)等方面進(jìn)行具體規(guī)則設(shè)計(jì)。行政權(quán)一向被視為公共利益的代表，環(huán)境公共利益應(yīng)當(dāng)主要由行政權(quán)維護(hù)，禁止令是完善環(huán)境行政執(zhí)法手段的重要舉措，而環(huán)境司法應(yīng)充分發(fā)揮在行政不作為或亂作為時(shí)的補(bǔ)位功能，且未來(lái)環(huán)境公益訴訟的主要發(fā)展方向應(yīng)為環(huán)境行政公益訴訟。