寧夏深化用水權(quán)改革的路徑分析

郄玥穎，王彥兵，暴路敏，徐陽，王懷博

（寧夏水文水資源監(jiān)測預(yù)警中心，銀川 750021）

寧夏是我國經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，四分之三的土地地處干旱地帶，降水稀少，水資源匱乏，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要依靠過境黃河水。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快以及人民生活水平的提高，生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水需求不斷增加，水資源短缺形勢將更加嚴(yán)峻。有效解決發(fā)展需求與水資源約束的矛盾，是寧夏實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展必須解決的首要問題。寧夏深化用水權(quán)改革，具有較好的水資源管理和水權(quán)改革工作基礎(chǔ)，有助于貫徹中央生態(tài)文明建設(shè)決策部署、探索建立水流產(chǎn)權(quán)制度、完善現(xiàn)代水治理體系。

1 用水權(quán)的內(nèi)涵

用水權(quán)，即水的使用權(quán)，是各用水單位和個(gè)人依照法律規(guī)定獲得的水的使用和收益的權(quán)利，是各級政府水行政主管部門代表國家管理水資源的權(quán)利。水資源的所有權(quán)歸屬國家，用水權(quán)是國家保障用水戶在法定范圍內(nèi)取用水行為的基本權(quán)利，明確了水行政主管部門管理水的權(quán)責(zé)。水資源屬于國家所有的法律規(guī)定決定了所有權(quán)與使用權(quán)相分離，而收益權(quán)、經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)、取水權(quán)等用水權(quán)從屬于所有權(quán)[1]。各級政府的水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)既要代表國家利益管好所有權(quán)，又要代表用水戶的公共利益管好使用權(quán)。

用水權(quán)包括4 種類型。一是管理權(quán)，主要是指流域內(nèi)水行政主管部門代表國家，通過用水總量控制指標(biāo)分解、地下水管控指標(biāo)確定、取水許可管理、用水權(quán)交易審批等行為行使水資源的管理權(quán)。二是取水權(quán)，主要是指直接從地下、江河、湖泊等水資源中依法取水的權(quán)利。它是為必須改變自然狀態(tài)下的水的空間位置，才可以對水進(jìn)行利用而設(shè)立的重要權(quán)益。三是經(jīng)營權(quán)，主要是指權(quán)益主體對國家授予其經(jīng)營的水資源享有依法處置的權(quán)利，權(quán)益主體須在已獲得取水權(quán)的前提下行使經(jīng)營權(quán)。四是收益權(quán)，主要是指用水戶獲取基于用水權(quán)而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益，它是人們因獲取追加財(cái)產(chǎn)而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。收益權(quán)是用水權(quán)在經(jīng)濟(jì)方面的實(shí)現(xiàn)形式，該權(quán)利的行使可以為用水權(quán)所有人帶來經(jīng)濟(jì)收益。

2 寧夏用水問題識別

目前，寧夏水資源利用面臨著總量不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、效率不高三重難題。

2.1 水資源總量不足

寧夏人均水資源占有量為603 m3，不到全國平均水平的三分之一，居全國倒數(shù)第三位。根據(jù)國務(wù)院黃河“八七”分水方案，寧夏可耗用黃河地表水分配量為40 億m3。今后一個(gè)時(shí)期，寧夏用水需求呈剛性增加，供用水矛盾日益加劇，水依舊是全區(qū)發(fā)展的最大瓶頸。當(dāng)前，部分用水得不到保障，部分農(nóng)田尤其是位于灌區(qū)末梢的農(nóng)田和生態(tài)移民農(nóng)田因缺水無法充分灌溉，農(nóng)村生活用水定額不足40 L，鹽堿地改良洗鹽用水不足，能源化工基地諸多項(xiàng)目用水存在缺口。據(jù)估算，寧夏現(xiàn)狀缺水4.3 億m3。按照與全國同步實(shí)現(xiàn)基本現(xiàn)代化的目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水缺口巨大。預(yù)計(jì)到2025 年、2030 年、2035年，寧夏取水口徑缺水總量為6.57 億m3、8.65 億m3、14.3 億m3。

2.2 用水結(jié)構(gòu)不優(yōu)

2021年，寧夏農(nóng)業(yè)用水占全區(qū)用水總量的83.5%，引黃灌區(qū)以高耗水作物為主，水稻、玉米種植面積占比接近50%；工業(yè)用水倚重倚能，化工、電力、冶金、煤炭等高耗水工業(yè)占全區(qū)工業(yè)用水量的85%；城鄉(xiāng)用水不平衡，城市人均用水是農(nóng)村的3 倍多。作為西北地區(qū)糧食主產(chǎn)區(qū)，寧夏2021 年耕地面積約為1 198 427 hm2，按照2021 農(nóng)業(yè)灌溉單位面積（667 m2）實(shí)際取水量532 m3計(jì)算，取水指標(biāo)接近30 億m3。寧夏是我國煤炭主采區(qū)，全區(qū)規(guī)模以上工業(yè)原煤產(chǎn)量為8 151.6 萬t，煤炭加工用水均大于1 m3/t，占工業(yè)用水的1/4 以上，煤炭開采和洗選業(yè)工業(yè)廢水排放量達(dá)4 577.43 萬t。農(nóng)業(yè)用水占比過大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展無水可用，各地招商引資難度大。

2.3 用水效率不高

2021年，寧夏全區(qū)萬元地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）用水量為151 m3，是全國平均水平的2.9 倍。農(nóng)業(yè)大水漫灌，全區(qū)近60%的耕地仍沿用傳統(tǒng)大排大灌的耕作方式，供港蔬菜、設(shè)施蔬菜等靠抽取大量地下水維系生產(chǎn)，獲得利潤。目前，寧夏灌溉水有效利用系數(shù)為0.561，低于全國0.568 的平均水平。工業(yè)廢水量大，2021 年全區(qū)萬元工業(yè)增加值用水量為25.3 m3，遠(yuǎn)高于沿黃其他省區(qū)用水水平。大量消耗導(dǎo)致大量排放，工業(yè)廢水排放量占全區(qū)廢水排放量的30%。生活用水跑冒滴漏，據(jù)測算，全區(qū)城市公共供水管網(wǎng)漏損率達(dá)11%，每年漏損水量為3 410 萬m3。中水利用率低，城市綠化、環(huán)衛(wèi)灑水基本上用的都是自來水或地下水。

3 深化用水權(quán)改革的意義

水資源關(guān)系糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會安全、生態(tài)安全與國家安全。用水權(quán)改革聚焦高質(zhì)量發(fā)展，服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，以市場化手段推進(jìn)水資源配置，從根本上扭轉(zhuǎn)粗放落后的發(fā)展方式，推動水資源向高效益的工業(yè)、高產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)流動。通過騰籠換鳥，挖掘潛力、高效利用，以有限的水資源發(fā)展高效產(chǎn)業(yè)，保高質(zhì)產(chǎn)能，提高資源產(chǎn)出率、利用率和生產(chǎn)率。

3.1 深化用水權(quán)改革是新時(shí)代治水思路的必行之舉

寧夏要牢牢把水資源作為最大剛性約束，重視黃河流域生態(tài)保護(hù)，推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。一方面，要補(bǔ)短板，統(tǒng)籌考慮上下游、左右岸、干支流，統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，按照確有需要、生態(tài)安全、可以持續(xù)的原則，在充分節(jié)水的前提下，研究謀劃優(yōu)化水資源配置的戰(zhàn)略格局。另一方面，要強(qiáng)監(jiān)管，在寧夏全區(qū)可用水總量框架下，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略布局，提出各區(qū)域各業(yè)用水的控制性指標(biāo)，加強(qiáng)對取用水行為的監(jiān)管，堅(jiān)決抑制不合理用水需求，推進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，真正做到以水定需、空間均衡，確保人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局與水資源水生態(tài)水環(huán)境承載能力相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)。用水權(quán)改革是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，著眼黃河安瀾健康的具體舉措，通過制定管控方案，將水資源重新優(yōu)化分配到各市縣，建立總量控制、指標(biāo)到縣、分區(qū)管理、空間均衡的配水體系，從根本上優(yōu)化用水結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變用水方式、提高用水效率，實(shí)現(xiàn)水資源集約高效利用。

3.2 深化用水權(quán)改革是完善要素市場化配置體制機(jī)制的必然要求

當(dāng)前，國家明確提出，要推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)與碳排放權(quán)市場化交易。用水權(quán)改革更是在水資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)上先行一步，可以完善水資源要素配置體系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，引導(dǎo)水資源向高效益高效率領(lǐng)域流轉(zhuǎn)。水權(quán)交易可以促進(jìn)資源的優(yōu)化配置，提高資源利用效率。以前，在發(fā)展過程中，一遇到缺水問題，寧夏部分工業(yè)園區(qū)就去找政府要水。寧夏公共資源交易中心建立了用水權(quán)交易平臺，部分用水戶把節(jié)余的水放到平臺公開售賣，有需求的工業(yè)企業(yè)可通過競價(jià)拍得用水權(quán)指標(biāo)。2021年以來，寧夏公共資源交易中心共完成水權(quán)交易91筆，交易水量為5 721 萬m3，金額為3.2 億元，有效盤活了水市場，用水思路實(shí)現(xiàn)了從向政府要水到朝市場找水的轉(zhuǎn)變[2]。

3.3 深化用水權(quán)改革倒逼轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、挖潛力

多數(shù)農(nóng)業(yè)用水戶灌溉方式粗放，節(jié)水意識淡薄，水費(fèi)按面積收取，種植區(qū)多采用漫灌或畦灌，計(jì)量設(shè)施安裝不到位，實(shí)際用水與標(biāo)準(zhǔn)定額相差較大。深化用水權(quán)改革以來，各地根據(jù)分配到本地的用水總量，按照全行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)體系，將農(nóng)業(yè)用水權(quán)逐級分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組和干渠，確權(quán)到有效計(jì)量單元。壓減高耗水作物種植面積，發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，優(yōu)先保障枸杞、灘羊等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展用水，促進(jìn)水資源向高利用率、高附加值、高效益的產(chǎn)業(yè)流動[3]。農(nóng)業(yè)用水實(shí)行按水量收費(fèi)，改變過去按面積均攤、用多用少交費(fèi)一樣的模式，促進(jìn)群眾節(jié)水意識的普遍提高。鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)開發(fā)利用非常規(guī)水源，非常規(guī)水源利用量不受年度用水總量控制指標(biāo)和年度用水計(jì)劃的限制，超出年度分配指標(biāo)的非常規(guī)水源利用量不計(jì)入年度考核用水總量統(tǒng)計(jì)。對于享有黃河水指標(biāo)作為生態(tài)補(bǔ)水的河湖，若利用再生水穩(wěn)定進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)水，則可以置換出納入管控部分的黃河水指標(biāo)用水權(quán)。這樣可有效提高非常規(guī)水利用效率，推動節(jié)水減排和綠色發(fā)展。

4 推進(jìn)改革的建議

目前，寧夏用水權(quán)改革在制度設(shè)計(jì)、確權(quán)發(fā)證、要素賦能、入市交易等環(huán)節(jié)已實(shí)現(xiàn)了部分突破，但仍存在一些問題需要解決。為此，筆者提出改革建議。

4.1 加快推動用水權(quán)國家立法

基于重大改革有法有據(jù)的原則，建議將用水權(quán)確權(quán)、收儲、交易，用水權(quán)證發(fā)放及有償使用費(fèi)征收等納入修訂后的《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》中，為全面推進(jìn)用水權(quán)改革提供上位法支撐，使其能夠行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

4.2 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)計(jì)量監(jiān)測體系建設(shè)

完善計(jì)量監(jiān)測設(shè)施是開展水權(quán)交易的基礎(chǔ)[4-5]，目前，寧夏工業(yè)領(lǐng)域和城鄉(xiāng)居民生活用水基本實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)計(jì)量，農(nóng)業(yè)作為水權(quán)交易的最大節(jié)水戶，用水計(jì)量還不到位。為了促成各類交易，建議強(qiáng)化農(nóng)業(yè)計(jì)量監(jiān)測體系建設(shè)，發(fā)揮水量監(jiān)測基礎(chǔ)性作用，建設(shè)覆蓋全面、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、信息共享的水資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管平臺。嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)測設(shè)施與用水項(xiàng)目同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步運(yùn)行的原則，無監(jiān)測設(shè)施的用水項(xiàng)目不得審批、核準(zhǔn)、備案和驗(yàn)收。

4.3 積極促進(jìn)各類用水權(quán)交易

寧夏水資源短缺問題與企業(yè)發(fā)展的矛盾突出，用水權(quán)交易是用好用活水資源、提高水資源利用效率的最佳途徑。建議按照國務(wù)院建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作部署，逐步將用水權(quán)交易納入公共資源交易平臺體系，實(shí)現(xiàn)所有用水權(quán)交易在公共資源交易平臺進(jìn)行，做到應(yīng)進(jìn)必進(jìn)，從而破解用水戶惜水壁壘，提高各行業(yè)用水戶交易積極性。

5 結(jié)論

寧夏氣候干旱，降水稀少，水資源匱乏，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要依靠過境黃河水。目前，總量不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、效率不高是寧夏水資源利用的三大挑戰(zhàn)。深化用水權(quán)改革是寧夏新時(shí)代治水思路的必行之舉，是完善要素市場化配置體制機(jī)制的必然要求，可以倒逼自身轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、挖潛力。未來，為了推進(jìn)用水權(quán)改革，要加快推動用水權(quán)國家立法，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)計(jì)量監(jiān)測體系建設(shè)，積極促進(jìn)各類用水權(quán)交易。