重慶城市土地集約利用規(guī)劃管理問題及對策研究

王 艷，彭漫莉

（1.重慶市渝中區(qū)規(guī)劃和自然資源事務中心，重慶市 400010；2.重慶市規(guī)劃和自然資源調(diào)查監(jiān)測院，重慶市 401147）

1 城市土地集約利用規(guī)劃管理背景及現(xiàn)狀

轉(zhuǎn)型期的中國城市正在經(jīng)歷快速的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化改革進程，土地供需矛盾明顯，土地資源出現(xiàn)緊缺趨勢，究其原因，主要包括集約節(jié)約利用程度不高、效率低下等原因，這些客觀上決定了城市的發(fā)展必須走集約化利用道路。在國家背景影響下，重慶市在集約用地管理規(guī)定、用地和規(guī)劃管理機構(gòu)分設、規(guī)劃體系、管理機制等方面做了許多探索和實踐。

2 重慶城市土地集約利用規(guī)劃管理存在的問題

2.1 存量用地效率低，空間開發(fā)利用不夠

2018年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過了國務院機構(gòu)改革方案，組建新的自然資源部。重慶市重新組建了重慶市規(guī)劃和自然資源局，整合了原重慶市國土資源和房屋管理局和原重慶市規(guī)劃局，有效化解了全市節(jié)約集約利用權(quán)責不一的矛盾。但依舊存在如下問題：

一是存量用地使用效率不高的問題。根據(jù)重慶市主城區(qū)建設用地節(jié)約集約用地評價結(jié)果，主城區(qū)低度利用功能區(qū)總量占功能區(qū)總量比例大。另根據(jù)重慶都市區(qū)低效用地調(diào)查結(jié)果顯示，某些區(qū)城鎮(zhèn)低效用地總規(guī)模占建設用地面積比重高達10.84%。

二是立體空間開發(fā)利用不夠的問題。重慶市地上空間開發(fā)較平原城市集約程度較高，主城建成區(qū)平均容積率達2.5。然而，與地上空間高強度開發(fā)形成鮮明對比的是地下空間開發(fā)明顯滯后。同時還存在多頭管理沖突、規(guī)劃缺位、開發(fā)無序等諸多問題亟待研究解決。地上、地下空間開發(fā)不匹配直接導致了停車難、交通擁堵等一系列社會問題。

2.2 專項規(guī)劃缺位，規(guī)劃基礎薄弱

目前，重慶市尚未出臺城市土地集約利用缺乏專項規(guī)劃，導致集約工作推動中遇到一系列問題。比如，城市土地集約利用專項規(guī)劃的缺位，導致相關部門難以達成共識，工作無法形成合力。對城市存量低效用地利用的目標任務、性質(zhì)用途、規(guī)模布局、時序安排和保障措施等無法形成共同的工作目標和責任分工，難以為編制城市土地集約利用規(guī)劃支撐。

2.3 規(guī)劃管理脫節(jié)，執(zhí)法監(jiān)管不力

城市土地集約利用規(guī)劃管理涉及眾多部門，現(xiàn)有管理體制較重視行政審批忽略利用監(jiān)管，導致違法用地、土地閑置、粗放利用、老城區(qū)臟亂差、新城區(qū)“空睡死”等一系列問題。比如，用地計劃批后監(jiān)管缺失浪費大量建設用地指標。存在已征轉(zhuǎn)用未供應土地、已征轉(zhuǎn)用未供應城鎮(zhèn)用地423.72 hm2、已供應未動工土地面積數(shù)量大的情況。同時，新增建設用地供應后監(jiān)管不力、閑置土地現(xiàn)象時有發(fā)生。

2.4 市場機制不全，配置效率不高

目前，城市土地市場化機制仍然極不完善，行政干預嚴重，配置效率依然不高，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是用地尚未實現(xiàn)普遍市場化配置。市場是資源配置最有效的手段，作為生產(chǎn)要素之一的土地，其市場化配置程度直接影響各行各業(yè)土地集約利用的程度。目前，根據(jù)《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權(quán)規(guī)定》（自然資源部39號令）中的經(jīng)營性用地指工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等用地，然而，大量的經(jīng)營性基礎設施和社會事業(yè)用地仍然采用劃撥配置。

二是土地級差地租作用發(fā)揮不夠。城市土地級差地租是郊區(qū)城市化和農(nóng)村城市的直接經(jīng)濟動力，也是城市存量低效土地再開發(fā)的內(nèi)在規(guī)律。然而，城市規(guī)劃并未將土地級差地租規(guī)律作為規(guī)劃的基本規(guī)律遵循，更偏重于城市景觀效果，導致大量的黨政機關等經(jīng)濟效益差的用地單位占據(jù)核心商業(yè)地段，成為核心地段的地標。

3 完善重慶城市土地集約利用規(guī)劃管理的建議

3.1 持續(xù)推進國土空間規(guī)劃

加強土地集約利用職能，解決城市土地集約利用問題，改善和加強宏觀管理。推進職能下放，解決城市土地集約利用管得過多、過細問題，充分發(fā)揮市場主體的積極性?？紤]不同價值取向和實施難度，持續(xù)推進國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將土地利用規(guī)劃等納入國土空間規(guī)劃，從而實現(xiàn)統(tǒng)一行使所有國土空間管制和生態(tài)保護修復職責。

3.2 科學編制集約用地專項規(guī)劃

一是科學定位專項規(guī)劃。在持續(xù)推進國土空間規(guī)劃體系的基礎上，考慮集約利用因素合理編制土地集約節(jié)約專項規(guī)劃，合理確定統(tǒng)籌增量和存量開發(fā)的集約利用目標。制定差異化的集約利用標準，對不同功能區(qū)、不同集約利用度地區(qū)、增量與存量土地的集約利用標準應因地制宜。圍繞規(guī)劃目標明確集約利用的主要任務，做好與城市土地整理規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地供應計劃等相關規(guī)劃的銜接，合理利用城市土地整理的多種模式、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、針對不同用途結(jié)構(gòu)和空間布局的土地供應等相關規(guī)劃的數(shù)據(jù)資料與結(jié)論成果，作為規(guī)劃編制的重要參考依據(jù)，力求城市土地集約利用規(guī)劃上下銜接、定位清晰、功能互補。

二是專家領銜公眾參與。城市土地集約利用規(guī)劃對于廣大人民群眾具有明確的公共利益性，因此規(guī)劃的編制和管理都需要體現(xiàn)公眾的充分參與。為此，規(guī)劃編制過程中應充分聽取社會各方面意見，增強規(guī)劃編制的民主性和科學性，增強編制工作的透明度和公眾參與度，使規(guī)劃能更好地反映實際情況。

3.3 加強相關專題研究

一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化研究。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，是提高土地的集約利用水平的重要途徑。立足于整個城市空間的宏觀、中觀和微觀層次上，借助先進的技術，構(gòu)建城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與土地利用結(jié)構(gòu)的耦合關系，揭示城市土地利用空間變化的規(guī)律、機制、過程及其驅(qū)動因子，根據(jù)城市未來經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢和目標，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理空間布局，其研究成果能夠為促進土地集約利用與可持續(xù)發(fā)展提供科學依據(jù)和技術支撐，對城市土地集約利用規(guī)劃編制與重點工程實施具有重要的實踐意義。

二是城市存量土地挖潛與集約利用規(guī)劃研究。城市土地集約利用水平的提高不僅從用地結(jié)構(gòu)上優(yōu)化，還要在控制城市土地數(shù)量的前提下進行內(nèi)部挖潛，對這一重要途徑的研究是城市土地集約利用規(guī)劃得以順利實施的有效保障。在城市土地集約利用潛力測算的基礎上，針對不同的潛力結(jié)構(gòu)，研究城市存量土地挖潛的主要類型，從舊城改造、城市土地立體化使用等多角度探討挖潛的方法與途徑，其研究成果能夠為城市土地集約利用規(guī)劃編制中的重點工程的設定提供重要的參考。

三是地價與城市土地集約利用作用機制研究。在分析地價與城市土地集約利用的內(nèi)在聯(lián)系的基礎上，運用數(shù)理統(tǒng)計方法揭示二者相互的作用機制，運用地價杠桿調(diào)節(jié)土地利用集約度，制定地價與土地集約利用水平的調(diào)節(jié)系數(shù)等，并將分析結(jié)果與土地級別和地價成果應用于城市土地集約利用規(guī)劃的編制過程中，不僅能夠豐富城市土地集約利用研究方法，還能有效體現(xiàn)土地市場和國家的宏觀調(diào)控對城市土地集約利用的重要影響。

3.4 優(yōu)化規(guī)劃管理體制機制

一是完善規(guī)劃政策體系建設。按照節(jié)約集約用地的原則，運用市場準入門檻、經(jīng)濟杠桿和供地政策，探索建立分區(qū)域、分行業(yè)、分類型的節(jié)約集約用地標準體系，建立健全開發(fā)利用地下空間的法規(guī)政策環(huán)境。

二是健全規(guī)劃實施監(jiān)管機制。要集約利用規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)管和監(jiān)督機制。多部門建立聯(lián)合動態(tài)監(jiān)管機制和共同責任機制，實行專項檢查與經(jīng)常性的監(jiān)督檢查相結(jié)合，綜合運用3S技術等現(xiàn)代高新技術手段對規(guī)劃實施情況進行動態(tài)跟蹤監(jiān)測。加強建設項目用地的批后監(jiān)管。建立健全用地的批后監(jiān)管機制，及時發(fā)現(xiàn)、及時處理閑置及低效利用土地，加大執(zhí)法力度，依法處置違法用地行為，強化約束作用。

三是強化規(guī)劃實施管理制度。加強建設項目用地預審管理。建立健全多部門協(xié)調(diào)的審查機制，嚴格依據(jù)土地用途、管制規(guī)則以及節(jié)約集約用地標準審核項目用地。推進全儲備口徑收儲，建立健全集約利用的價格調(diào)節(jié)機制。健全和完善土地“招拍掛”出讓制度，發(fā)揮地價杠桿調(diào)控作用，規(guī)范經(jīng)營性基礎設施用地地價管理，提高工業(yè)用地出讓最低價標準，規(guī)范土地出讓價格。

四是提高規(guī)劃實施保障能力。建立城市土地集約利用評價信息系統(tǒng)。開展城市土地集約利用狀況動態(tài)分析評價，能適時反映城市土地集約利用狀況，為更好地開展城市土地管理工作奠定基礎。建議建立城市土地集約利用評價信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)是涉及國土、規(guī)劃、統(tǒng)計、經(jīng)貿(mào)等數(shù)據(jù)的一個綜合信息系統(tǒng)，通過調(diào)查數(shù)據(jù)的適時錄入，綜合掌握動態(tài)情況。建立城市土地集約利用管理信息系統(tǒng)，可按照項目依次查閱，便于主管部門審查和掌握土地集約節(jié)約相關情況。

3.5 發(fā)揮市場配置決定作用

一是普遍實行土地有償使用。根據(jù)十八屆三中決定提出的建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使市場在土地資源配置中起決定性作用。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。將經(jīng)營性基礎設施用地和社會事業(yè)用地納入有償使用范圍。新供應基礎設施和社會事業(yè)用地，有序?qū)嵭杏袃斒褂?。已?jīng)以劃撥方式取得國有建設用地使用權(quán)的基礎設施和社會事業(yè)用地中在符合規(guī)劃的前提下，被相關行業(yè)主管部門取消非營利性、公益性項目性質(zhì)，或項目性質(zhì)已變更為經(jīng)營性項目的；以營利為目的，出租劃撥國有建設用地使用權(quán)；或房屋所有權(quán)人將以劃撥方式取得使用權(quán)的國有建設用地上建成的房屋出租的，實行有償使用。

二是及時更新公布基準地價。為真實反映土地市場地價總體水平和變化趨勢，遵循城市土地級差地租客觀規(guī)律，提高土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價入股、授權(quán)經(jīng)營及清產(chǎn)核資、土地收購整理等宗地價格評估的科學性，更為全面提升城市土地利用和規(guī)劃水平，應及時更新公布土地級別基準地價或片區(qū)基準地價，充分應用基準地價科學評價城市土地集約利用效果和科學編制城市規(guī)劃。嚴格按照《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》的要求，城鎮(zhèn)基準地價二年更新一次。向社會公布級別基準地價或區(qū)片基準地價，讓大眾及時、準確了解和明確城鎮(zhèn)價格情況。

三是建立土地增值收益分配機制。隨著經(jīng)濟形勢的變化，特別是土地市場的完善，土地價值顯化機制的提升，土地出現(xiàn)了大幅增值，原有的土地收益分配制度已經(jīng)無法適應新形勢的需求，導致了政府土地收益流失與管理失范、土地增值收益回收不合理等問題，不利于社會公平發(fā)展。為解決城市土地集約規(guī)劃和政策不配套，存量低效用地難以再開發(fā)利用，應建立獎勵機制和分配機制，完善土地二級市場規(guī)則。