我國農(nóng)村水電安全監(jiān)管體系研究

王 歡，鄭 城，季健康

(1.水利部產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)研究所，浙江 杭州 310012；2. 浙江省水資源水電管理中心(省水土保持監(jiān)測中心)，浙江 杭州 310020)

0 引 言

農(nóng)村水電作為清潔可再生能源之一，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)節(jié)能減排、改善民生福祉、推動鄉(xiāng)村振興等方面都發(fā)揮了重要作用，其安全運(yùn)行不僅影響自身效益的發(fā)揮，還關(guān)系到人民群眾的生命和財產(chǎn)安全[1]。加強(qiáng)農(nóng)村水電安全監(jiān)管，保障農(nóng)村水電站的生產(chǎn)運(yùn)行安全，是各級水行政主管部門的重要職責(zé)，也是充分挖掘小水電社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的基本前提。多年來，國家部委、省市、縣均開展了大量的探索和嘗試，先后在農(nóng)村水電安全生產(chǎn)大檢查、農(nóng)村水電安全管理年檢、農(nóng)村水電安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)等方面進(jìn)行了探索，逐步形成了有效的安全監(jiān)管體系。

1 我國農(nóng)村水電安全監(jiān)管體系建設(shè)歷程

1.1 農(nóng)村水電安全生產(chǎn)大檢查

2000年以來，為切實抓好農(nóng)村水電站的安全生產(chǎn)工作，水利部每年對農(nóng)村水電站組織開展安全生產(chǎn)大檢查，就檢查目標(biāo)、要求、主要內(nèi)容、時間安排等提出要求，通過電站自查、縣級檢查、省市兩級抽查等程序，從檢查中找隱患、抓整改，成為隱患查找和治理的主要抓手。之后，水利部每年下發(fā)開展全國農(nóng)村水電安全生產(chǎn)大檢查的通知，確保農(nóng)村水電度汛安全和工程安全。從當(dāng)前的視角看，當(dāng)時的水電站安全監(jiān)管模式略顯單一。

1.2 農(nóng)村水電站安全管理年檢

為加強(qiáng)水電站安全監(jiān)督和管理，提升農(nóng)村水電站管理水平，保障安全生產(chǎn)，水利部于2006年4月14日出臺了《農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)管理分類及年檢辦法》(水電〔2006〕146號)，將水電站的管理水平確定為A、B、C、D四類；并確定了水電站類別實行首次申報與年度檢驗制度，要求各地遵照執(zhí)行[2]。按照水利部統(tǒng)一部署，浙江省水利廳、安監(jiān)局、電力局在充分考慮本省農(nóng)村水電站實際和特點的基礎(chǔ)上，于2008年7月18日頒布了《浙江省農(nóng)村水電站安全管理年檢辦法(試行)》(浙水電〔2008〕10號)[3]，明確了年檢管理、年檢程序、年檢結(jié)果公布和懲罰措施等，為做好安全管理年檢工作提供了重要依據(jù)。同年，選取富陽、余姚、永嘉、上虞、安吉、浦江、柯城、仙居、縉云9個縣(市、區(qū))開展農(nóng)村水電站安全管理年檢試點工作，并于2019年在全省范圍內(nèi)全面啟動農(nóng)村水電站安全管理年檢工作。通過全面實施安全管理年檢工作，農(nóng)村水電站的安全管理工作得到有效規(guī)范，安全管理水平顯著提高。2012年7月18日，浙江省水利廳根據(jù)4年安全管理年檢工作的實施情況，對試行稿的安全管理年檢辦法進(jìn)行了局部修訂，頒布了《浙江省農(nóng)村水電站安全管理年檢辦法》(浙水電〔2012〕5號)[4]。修訂后，年檢周期不再以“運(yùn)行25年”為界限區(qū)分為2年或3年，而是統(tǒng)一改為3年；對于運(yùn)行達(dá)到或超過25年的水電站，在申報年檢時需同時提供近3年內(nèi)有相應(yīng)資質(zhì)的檢測單位出具的檢測報告。

廣東省人民政府也根據(jù)水利部關(guān)于實行水電站管理分類和年檢的有關(guān)要求，因地制宜提出了具有本地特色的小水電管理辦法[5]。該辦法明確了小水電站應(yīng)實行安全管理分類和定期檢驗制度，規(guī)定了小水電規(guī)劃與建設(shè)管理、安全生產(chǎn)管理、生產(chǎn)經(jīng)營及并網(wǎng)管理要求，并對違規(guī)建設(shè)與運(yùn)行、違反最小下泄流量要求、未按整改要求處理安全隱患的水電站給出了處罰依據(jù)。根據(jù)《廣東省小水電管理辦法》要求，廣東省水利廳于2012年4月20日印發(fā)了《廣東省小水電站定期檢驗管理暫行辦法》(粵水農(nóng)電〔2012〕17號)[6]，規(guī)定了定期檢驗時間、內(nèi)容、檢驗程序、檢驗結(jié)果分級、結(jié)果處理等，進(jìn)一步規(guī)范了小水電站的管理，保障小水電站的安全運(yùn)行。

1.3 農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

為探索更為切實可行的農(nóng)村水電安全監(jiān)管模式，貫徹落實《國務(wù)院安委會關(guān)于深入開展企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的指導(dǎo)意見》(安委〔2011〕4號)[7]等文件精神，水利部于2013年9月30日頒布了《農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)評級實施辦法(暫行)》(水電〔2013〕379號)，進(jìn)一步落實農(nóng)村水電站企事業(yè)單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任，強(qiáng)化安全基礎(chǔ)管理，規(guī)范安全生產(chǎn)行為，促進(jìn)農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)工作的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化[8]。2014年3月6日，水利部農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)評級相關(guān)工作的通知》(水電農(nóng)電便〔2014〕18號)[9]，在全國范圍內(nèi)加快推進(jìn)農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)評級工作。水電安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評審標(biāo)準(zhǔn)參照了美國質(zhì)量管理學(xué)家戴明教授的質(zhì)量管理理論，從水電站制度建設(shè)、生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施、現(xiàn)場操作等方面制定了13大類評審項目，建立了全面、完善的農(nóng)村水電安全監(jiān)管體系。2019年1月21日，水利部對上述評審標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修訂[10]，評審項目在原先13大類的基礎(chǔ)上整合為8大類，成為當(dāng)前農(nóng)村水電安全監(jiān)管的主要內(nèi)容。

浙江省水利廳按照水利部加快推進(jìn)農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的要求，結(jié)合本省農(nóng)村水電運(yùn)行管理實際和特點，于2013年聯(lián)合浙江省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局出臺了《浙江省農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)評級實施辦法(暫行)》(浙水電〔2013〕15號)[11]，并自2014年起在全省啟動單站裝機(jī)容量1 000 kW以上水電站的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，取得了良好成效。截至2020年底，浙江省763座1 000 kW以上的農(nóng)村水電站已全部完成標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)評級，并有序組織了復(fù)評工作。同樣，湖南、廣東等省亦出臺了符合本省實際的標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)評級管理辦法[12_13]。

此外，為全面實現(xiàn)全省農(nóng)村水電站標(biāo)準(zhǔn)化管理，浙江省水利廳于2017年3月28日發(fā)布了適用于1 000 kW以下的常規(guī)農(nóng)村水電站和無人值班運(yùn)行水電站的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評審標(biāo)準(zhǔn)[14]，進(jìn)一步推進(jìn)1 000 kW以下電站安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建工作。2022年5月6日，浙江省溫州市率先制定了溫州市1 000 kW以下小水電站安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建三年行動計劃[15]，并根據(jù)1 000 kW以下小水電站的運(yùn)行管理實際，提出了其在標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建時應(yīng)重點落實“有人員、有經(jīng)費、有兩票、有三制、有安全鑒定、有檢測試驗、有標(biāo)志標(biāo)識、有應(yīng)急管理”的“八有”創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)；要求各地要按照小水電實際，指導(dǎo)水電站分類制定常用可固定內(nèi)容的典型工作票和典型操作票，確保制度可執(zhí)行、預(yù)案可操作、臺賬可持續(xù)，具有很好的示范推廣作用。

1.4 其他探索和嘗試

除浙江省外，其他省份也在農(nóng)村水電安全生產(chǎn)監(jiān)管方面進(jìn)行了探索。如江西省水利廳于2012年9月13日頒布了《江西省農(nóng)村水電站安全監(jiān)督管理辦法》(贛水農(nóng)電字〔2012〕82號)[16]，福建省水利廳于2014年7月14日印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村水電站安全監(jiān)督管理工作的通知》(閩水農(nóng)電〔2014〕3號)[17]等，切實加強(qiáng)了農(nóng)村水電站的安全監(jiān)督管理，規(guī)范了電站安全“雙主體”責(zé)任落實，保障了農(nóng)村水電站的生產(chǎn)安全和運(yùn)行安全。

2015年6月25日，水利部發(fā)布了《農(nóng)村水電安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查導(dǎo)則》(水電〔2015〕242號)，旨在規(guī)范開展農(nóng)村水電安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查行為，提高監(jiān)督檢查工作績效[18]。該導(dǎo)則重點就地方各級水行政主管部門農(nóng)村水電安全監(jiān)管履職情況、農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)“雙主體”履職情況的檢查內(nèi)容進(jìn)行了明確，對在建和已建農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查具體工作內(nèi)容及工作流程進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，突出了監(jiān)督檢查的針對性和可操作性。為動態(tài)掌握農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)狀況，根據(jù)水利部“水電〔2015〕242號”文件要求，溫州市水利局、安監(jiān)局、電力局聯(lián)合印發(fā)了《溫州市農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查指導(dǎo)意見(試行)》(溫水政發(fā)〔2016〕50號)，在浙江省率先推行農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)“紅、黃、綠”三色管理，切實提高農(nóng)村水電站安全監(jiān)管的針對性和有效性[19]。

為著力解決一些地方因監(jiān)管責(zé)任不落實、監(jiān)管基礎(chǔ)薄弱、專業(yè)能力不強(qiáng)、監(jiān)管手段不夠等原因而導(dǎo)致安全生產(chǎn)事故時有發(fā)生等問題，水利部于2018年10月10日印發(fā)了《水利部關(guān)于全面加強(qiáng)農(nóng)村水電安全監(jiān)管工作的通知》(水電〔2018〕245號)[20]，要求各級水行政主管部門落實農(nóng)村水電站“三個責(zé)任人”、定期組織開展農(nóng)村水電站隱患排查、全面加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。為落實上述文件要求，進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)農(nóng)村水電安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查工作，水利部于2019年2月1日發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)農(nóng)村水電安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查工作的通知》(水電〔2019〕19號)[21]，就監(jiān)督檢查的對象和內(nèi)容、組織與實施、結(jié)果及應(yīng)用等進(jìn)行了明確。以上兩個文件成為當(dāng)前國內(nèi)開展農(nóng)村水電安全監(jiān)管的主要依據(jù)。

2 存在的問題

2.1 安全監(jiān)管機(jī)制不完善

(1)已有的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評審辦法不能完全滿足農(nóng)村水電發(fā)展現(xiàn)狀。目前水利部及各省制定的農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評審辦法主要是針對單站裝機(jī)1 000 kW以上的農(nóng)村水電站，與1 000 kW以下水電站現(xiàn)狀出入較大，特別是在“兩票三制”執(zhí)行、人員配置、安全生產(chǎn)資金投入等標(biāo)準(zhǔn)方面，1 000 kW以下水電站難以達(dá)到已有評審辦法的要求。此外，隨著當(dāng)前農(nóng)村水電站智能化改造和現(xiàn)代化提升工作的推進(jìn)，已有標(biāo)準(zhǔn)也難以適用于全面智能化、智慧化的水電站。

(2)現(xiàn)有的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查內(nèi)容不夠全面。針對已建農(nóng)村水電站，水行政主管部門采用的檢查表主要為水利部于2015年印發(fā)的《農(nóng)村水電安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查導(dǎo)則》(水電〔2015〕242號)中的附表3或水利部于2019年印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)農(nóng)村水電安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查工作的通知》(水電〔2019〕19號)中的附表4，前者重點檢查安全生產(chǎn)制度配備、設(shè)備設(shè)施運(yùn)行管理等方面，對單站裝機(jī)1 000 kW以下水電站適應(yīng)性不強(qiáng)；后者重點檢查安全生產(chǎn)責(zé)任落實等方面，在設(shè)備設(shè)施運(yùn)行管理方面，對水電站重點設(shè)備的覆蓋性不足。

2.2 安全監(jiān)管手段創(chuàng)新不足

目前水利主管部門對于已建農(nóng)村水電站的安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查主要依賴于現(xiàn)場檢查、臺賬查閱、暗訪暗查等方式進(jìn)行，檢查結(jié)束后向被檢查單位簽發(fā)整改通知書，水電站根據(jù)整改通知書進(jìn)行整改。這樣的安全監(jiān)管模式在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村水電站的安全生產(chǎn)，但難以構(gòu)建水電站安全管理的縱向脈絡(luò)，與當(dāng)前大數(shù)據(jù)、云計算等新技術(shù)的融合應(yīng)用不足，與智慧水利體系下的安全監(jiān)管數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展要求還存在差距，安全監(jiān)管全過程的動態(tài)監(jiān)管尚未有效開展。

2.3 農(nóng)村水電安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)水平參差不平

自2014年水利部全力推動農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作以來，全國各地的農(nóng)村水電站積極貫徹落實有關(guān)要求，浙江省更是在2020年底即已全面完成省內(nèi)單站裝機(jī)1 000 kW以上農(nóng)村水電站的標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建工作，其他省份農(nóng)村水電站的標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)評級工作推進(jìn)相對較慢。但由于缺少有效的激勵手段，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)評級工作難以在單站裝機(jī)1 000 kW以下的水電站推行；而這類水電站因經(jīng)濟(jì)效益相對較差，安全生產(chǎn)投入難以保障，累積的安全隱患相對較多，是安全監(jiān)管的重點對象。即使是已完成安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建的水電站，由于監(jiān)管手段不足，水電站標(biāo)準(zhǔn)化管理大多停留在表面(特別是二級、三級電站)，難以持續(xù)改進(jìn)、提升安全生產(chǎn)管理水平，大部分電站僅在創(chuàng)建當(dāng)年能保持較好的風(fēng)貌。

3 強(qiáng)化農(nóng)村水電安全監(jiān)管的建議

3.1 完善農(nóng)村水電安全監(jiān)管機(jī)制

(1)完善安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)評級管理辦法。建議在現(xiàn)有評審辦法的基礎(chǔ)上增加電站智能化運(yùn)行、集約化管理的評審內(nèi)容；或?qū)ｉT出臺針對智能化運(yùn)行、集約化管理電站的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)評級管理辦法。鼓勵各省市出臺適用于當(dāng)?shù)貑握狙b機(jī)1 000 kW以下水電站的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化達(dá)標(biāo)評級管理辦法。

(2)完善安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查內(nèi)容。地方水利主管部門可結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村水電運(yùn)行管理實際，在水利部已有文件的基礎(chǔ)上出臺更能反映當(dāng)?shù)剞r(nóng)村水電安全生產(chǎn)工作現(xiàn)狀的監(jiān)督檢查辦法(表)；尤其是適用于單站裝機(jī)1 000 kW以下的小微型水電站的監(jiān)督檢查辦法(表)，兼顧安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化已達(dá)標(biāo)水電站和未開展標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建水電站的檢查重點。

(3)建立動態(tài)監(jiān)管機(jī)制。針對安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化已達(dá)標(biāo)水電站安全管理水平持續(xù)改進(jìn)績效不佳，以及農(nóng)村水電站對安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查提出的整改要求整改不到位等問題，建議各地水利主管部門建立農(nóng)村水電站動態(tài)監(jiān)管機(jī)制，對水電站實行分類監(jiān)督、差異化管理。對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為進(jìn)行累計記分，達(dá)到一定條件后進(jìn)行警示，必要時建議采取撤銷標(biāo)準(zhǔn)化證書或電網(wǎng)限制等懲戒措施；對每次監(jiān)督檢查結(jié)果優(yōu)秀的水電站建立有關(guān)激勵措施。建議各地將水電站動態(tài)監(jiān)管結(jié)果作為水電站取水許可審批監(jiān)管的重要條件，督促水電站持續(xù)提升安全管理水平。

3.2 創(chuàng)新農(nóng)村水電安全監(jiān)管手段

積極推進(jìn)農(nóng)村水電安全監(jiān)管工作信息化、智慧化建設(shè)，充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新一代信息技術(shù)建設(shè)農(nóng)村水電安全監(jiān)管平臺，實現(xiàn)農(nóng)村水電安全監(jiān)管信息化、數(shù)字化，有效開展安全監(jiān)管全過程的動態(tài)監(jiān)管。充分應(yīng)用大數(shù)據(jù)等新技術(shù)分析當(dāng)前小水電安全生產(chǎn)整體趨勢，提煉共性問題，緊抓薄弱環(huán)節(jié)，為不斷改進(jìn)小水電安全監(jiān)管工作筑牢基礎(chǔ)。

3.3 深化農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

繼續(xù)深化農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，規(guī)范水電站運(yùn)行管理。對已完成安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建的水電站，嚴(yán)格按要求開展復(fù)評工作。對未開展安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建的水電站，尤其是單站裝機(jī)1 000 kW以上的水電站，應(yīng)全面實施安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化管理。對單站裝機(jī)1 000 kW以下的水電站，各地可參考溫州市對1 000 kW以下電站重點落實安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化“八有”創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)的做法，因地制宜，鼓勵其開展標(biāo)準(zhǔn)化創(chuàng)建。

4 結(jié) 語

本文對我國農(nóng)村水電安全監(jiān)管體系的建設(shè)歷程進(jìn)行了梳理研究，對當(dāng)前農(nóng)村水電安全監(jiān)管中存在的主要問題進(jìn)行深入分析，提出了強(qiáng)化農(nóng)村水電安全監(jiān)管的建議，有助于各地水利主管部門更有效地開展農(nóng)村水電安全監(jiān)管工作?？傮w來看，農(nóng)村水電安全監(jiān)管體系雖已初步建成，但與新時代水利改革發(fā)展總基調(diào)的要求仍有一定差異。因此，各地要結(jié)合自身農(nóng)村水電運(yùn)行和管理實際，探索建立符合自身特色的農(nóng)村水電安全監(jiān)管模式，繼續(xù)深化農(nóng)村水電站安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，完善農(nóng)村水電安全監(jiān)管制度體系，建設(shè)農(nóng)村水電安全監(jiān)管平臺，實現(xiàn)農(nóng)村水電安全監(jiān)管全過程的動態(tài)管理，切實提升農(nóng)村水電安全管理水平。