新修訂修正《種子法》解讀

楊紅旗，董 薇，李 磊，梁慧珍，郝仰坤

（1.河南省農(nóng)業(yè)科學院芝麻研究中心，河南 鄭州 450002；2.駐馬店市驛城區(qū)農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法大隊，河南 駐馬店 463000）

我國種業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了戶戶留種（1949—1957 年）、四自一輔（1958—1977 年）、四化一供（1978—1995年）、產(chǎn)業(yè)化（1996—2010 年）和現(xiàn)代化（2011 年至今）5 個發(fā)展階段，探索出具有中國特色的社會主義種業(yè)發(fā)展之路[1]。1979 年9 月28 日中共中央通過《關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，強調(diào)走中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路[2]。1989 年1 月20 日國務院發(fā)布首部較完整的種子法規(guī)《種子管理條例》，同年5 日1 日施行。2000 年7 月8 日第九屆全國人大常務委員會通過我國首部《種子法》，同年12 月1 日施行，我國種業(yè)步入法治化發(fā)展道路[3]?！斗N子法》施行20 余年，經(jīng)歷3 次部分條款修正、1 次全面整體修訂，內(nèi)容日趨完善。2004 年第一次修正，修改林木品種和種子相關條款。2013 年第二次修正，修改種子檢驗員考核條款。2015 年首次全面系統(tǒng)修訂，在簡政放權，釋放市場活力；鼓勵創(chuàng)新，明確主體責任；推動種業(yè)體制改革，激勵種子企業(yè)做強、做大等方面取得重大進展。2021 年第三次修正，在加大植物新品種保護力度、建立實質性派生品種制度、增加合法來源抗辯條款等方面取得創(chuàng)新性成果。

1 《種子法》修訂修正歷程

我國種業(yè)法制化建設共經(jīng)歷了立法初創(chuàng)（1978—1999 年）、快速發(fā)展（2000—2015 年）和創(chuàng)新深化3 個發(fā)展階段[4]。2000 年頒布施行的《種子法》開啟我國種子產(chǎn)業(yè)市場化發(fā)展進程，實現(xiàn)種業(yè)格局由計劃經(jīng)濟向市場化方向發(fā)展的轉變[5]。2004 年8 月28 日第十屆全國人大常委會第一次修正《種子法》林木品種和種子相關條款。2013 年6 月29 日第十二屆全國人大常委會第二次修正《種子法》種子檢驗員考核條款。2015 年11月4 日第十二屆全國人大常委會首次全面修訂《種子法》，2016 年1 月1 日起施行。2021 年7 月9 日中央全面深化改革委員會審議通過《種業(yè)振興行動方案》，將修改《種子法》列為重點任務。2021 年12 月24 日十三屆全國人大常委會審議通過《種子法（修正草案）》，刪去兩條，修改9 條，國家主席習近平簽署105 號主席令，2022 年3 月1 日起施行。2022 年中央一號文件提出大力推進種源等農(nóng)業(yè)關鍵核心技術攻關和抓好糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給。2004 年和2013 年兩次修正《種子法》，修改內(nèi)容較少，簡單明了。2015 年全面修訂和2021 年修正，修改內(nèi)容較多，重新構建我國種子法制體系。認真學習、開展多種形式普法宣傳新修訂修正《種子法》，是全面貫徹中央全面深化改革、依法治國戰(zhàn)略布局要求，對于落實現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展決策部署意義重大[6]。

2 2015 年修訂《種子法》解讀

2.1 簡政放權，釋放市場活力

2015 年全面修訂的《種子法》堅持“簡政放權、放管結合”的基本立法精神，是種業(yè)現(xiàn)代化管理的必然選擇[7]；在主要農(nóng)作物和主要林木保留國家、省兩級品種審定制度基礎上，大幅縮減審定范圍；主要農(nóng)作物審定范圍由原來28 種（國家確定稻、玉米、小麥、棉花、大豆，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部確定馬鈴薯、油菜，每省份確定1～2 種）大幅減少至5 種（稻、玉米、小麥、棉花和大豆），原農(nóng)業(yè)部和各省份不再確定主要農(nóng)作物。非主要農(nóng)作物實行品種登記制度，登記目錄由國家農(nóng)業(yè)主管部門發(fā)布施行。育種者向省級農(nóng)業(yè)主管部門提交登記信息和標準樣品，國家農(nóng)業(yè)主管部門統(tǒng)一發(fā)布登記公告。簡化引種程序，同一生態(tài)區(qū)省間引種實行備案制。2015 年新修訂《種子法》維持了原法律的延續(xù)性，明確政府職責由全能型向服務型轉變，強化事中、事后的執(zhí)法和監(jiān)管。

2.2 鼓勵創(chuàng)新，明確種子各方主體責任

全面修訂《種子法》宗旨明確為“發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)，保障國家糧食安全”，省級以上人民政府制定、組織實施農(nóng)林業(yè)“種業(yè)發(fā)展規(guī)劃”[8]。2011 年國務院8 號文件（國發(fā)〔2011〕8 號）提出強化種業(yè)基礎性公益性地位，建立商業(yè)化育種體系等要求，同年全國現(xiàn)代種業(yè)工作會議提出建立現(xiàn)代種業(yè)體系。2013 年國辦109 號文件提出強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位。2015 年修訂《種子法》單列“新品種保護”專章，提升新品種保護位階為法律條文，既可以提高育種創(chuàng)新積極性，也可引導社會資金投資種業(yè)，做強做大種業(yè)。除涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益外，利用財政資金支持形成的育種發(fā)明專利權和植物新品種權歸授權項目承擔者[9]。加大品種侵權處罰力度，侵權賠償數(shù)額最高可達到侵權人獲得利益或權利人損失3 倍。對于無法確定侵權人獲得利益或權利人損失者，賠償數(shù)額最高可達到300 萬元。侵權品種貨值5 萬元以下者，處1 萬～25 萬元罰款；5萬元以上者，處貨值金額5～10 倍罰款，并增加對生產(chǎn)經(jīng)營假劣種子者的禁業(yè)規(guī)定。2021 年施行《民法典》將植物新品種權列為知識產(chǎn)權，植物新品種保護上升到法律地位[10]。明確企業(yè)是種子產(chǎn)業(yè)的主體，對種子質量和種子標簽的真實性負責，種子生產(chǎn)經(jīng)營應當遵守有關技術規(guī)范和行為準則。保障農(nóng)民用種安全，因種子質量問題索賠范圍由種子經(jīng)營者擴展到種子生產(chǎn)者，種子經(jīng)營者和種子生產(chǎn)者均承擔種子質量責任。農(nóng)業(yè)、林業(yè)主管部門負責種子行政執(zhí)法等監(jiān)管職責，種子管理工作上升為政府行為[11]。

2.3 推動種業(yè)體制改革，激勵種子企業(yè)做強做大

2015 年修訂《種子法》新設“扶持政策”專章，制種采種機械購置補貼、種業(yè)生產(chǎn)保險、良種推廣補貼等扶持政策吸納為法律內(nèi)容，積極引導社會資金投資種業(yè)，實行資金和技術雙重扶持[12]。國有科研院所和高等院校重點開展公益性研究。鼓勵種子企業(yè)以市場需求為導向開展商業(yè)化育種，充分利用公益性成果培育適合生產(chǎn)需要的突破性品種，構建利益共享、風險共擔的種業(yè)技術創(chuàng)新體系。常規(guī)種原種生產(chǎn)經(jīng)營許可證審批權下放到縣級。育繁推一體化種子企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營審批權下放到省級，并開辟品種審定綠色通道。充分發(fā)揮種子企業(yè)市場主體責任，推動種業(yè)體制改革發(fā)展，奠定現(xiàn)代種業(yè)制度基礎，引領我國種業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

3 2021 年修正《種子法》解讀

3.1 加大植物新品種保護力度

我國1997 年頒布實施《植物新品種保護條例》，植物新品種保護制度實現(xiàn)從無到有，不斷發(fā)展完善保護制度對育種創(chuàng)新的激勵作用初步顯現(xiàn)，但囿于較短的發(fā)展歷史，仍存在保護環(huán)節(jié)不完整、保護范圍狹窄等制約問題。植物具有生物學、季節(jié)性等獨特特征，植物新品種保護司法實踐中“維權難、取證難”等問題突出，尤其常規(guī)作物、無性繁殖植物以及果樹、蔬菜、花卉、其他觀賞性植物等既屬于繁殖材料，又屬于收獲材料的植物新品種維權更加困難。我國2019 年50 件典型知識產(chǎn)權案例之一的“三紅蜜柚”案之所以敗訴，原因在于我國植物新品種權保護范圍太窄，收獲材料未納入品種權保護范圍[13]。2021 年新修正《種子法》進一步加大植物新品種保護力度，實行全鏈條保護，保護環(huán)節(jié)擴展到生產(chǎn)、繁殖、加工、許諾銷售、銷售、進口、出口和儲存，保護范圍由繁殖材料延伸到未授權植物新品種收獲材料，品種所有權人有更多機會保障合法權益。

3.2 建立實質性派生品種制度

我國加入國際植物新品種保護聯(lián)盟（International Union for the Protection of New Varieties of Plants，UPOV）的時間為1999 年，執(zhí)行1978 年文本，尚未建立實質性派生品種（essential derived variety，EDV）制度。UPOV 1991 年文本引入EDV 制度，旨在鼓勵科技原始創(chuàng)新，從源頭上解決種子同質化問題[14]。吸納UPOV1991 文本精神，打擊模仿、修飾等非創(chuàng)新性育種，鼓勵創(chuàng)新性拓展育種基礎，建立實質性派生品種制度迫在眉睫[15]。借鑒國際通行做法，2021 年新修正《種子法》建立實質性派生品種制度，明確實質性派生品種商業(yè)化使用應征得原始品種所有人許可，支持和鼓勵育種原始創(chuàng)新。

3.3 增加合法來源抗辯條款

2008 年國務院18 號文件（國發(fā)〔2008〕18 號）將植物新品種列入知識產(chǎn)權保護范圍，植物新品種保護上升為國家知識產(chǎn)權戰(zhàn)略。我國現(xiàn)行三大知識產(chǎn)權單行法《專利法》《商標法》和《著作權法》均采用合法來源抗辯制度平衡權利人與善意第三人利益，在保護權利人專有權益的同時兼顧保障正常商業(yè)交易安全[16]。2020 年中央經(jīng)濟工作會議提出大力推動種業(yè)自主創(chuàng)新，加大知識產(chǎn)權保護力度。2021 年施行《民法典》明確植物新品種為知識產(chǎn)權的權利客體，與專利、商標、著作權、商業(yè)秘密等權利客體同等地位[17]。2021 年新修正《種子法》將故意作為植物新品種權侵權行為的懲罰性賠償要件，增加合法來源抗辯條款，不知道侵權但能證明來源合法者，免予承擔侵權責任。合法來源抗辯成立的客觀要件是侵權產(chǎn)品具有明確的來源以及來源合法，主觀要件是抗辯者不知道其使用、許諾銷售或者銷售的產(chǎn)品侵犯他人權利。

3.4 完善法律責任

2018 年中央一號文件提出質量興農(nóng)戰(zhàn)略，種業(yè)競爭步入質量和品牌化時代。加強種子質量監(jiān)管對于促進我國種業(yè)由高速度向高質量發(fā)展轉變意義重大[18]。2021 年新修正《種子法》在違法生產(chǎn)經(jīng)營種子原4 項法律責任基礎上，增加兩項有關種子檢驗檢疫的法律責任，從源頭防控攜帶疫病種子進入市場流通。加大植物新品種權侵犯打擊力度，增加侵權成本，進一步減少或遏制侵權行為發(fā)生。侵權賠償數(shù)額最高可達侵權人獲得利益或權利人損失的5 倍。無法確定侵權人獲得利益或權利人損失者，賠償數(shù)額最高可達到500 萬元。進一步擴大種子違法生產(chǎn)經(jīng)營范圍，提高植物新品種侵權成本，有利于實現(xiàn)我國種業(yè)新時期高質量發(fā)展。

3.5 強化種質資源管理和種子進出口管理

在種業(yè)科技對外合作中，種質資源的利用是種業(yè)合作創(chuàng)新的關鍵因素[19]。做好種質資源保護利用中長期發(fā)展規(guī)劃，適度、分階段放開我國種質資源的對外開發(fā)利用。2021 年新修正《種子法》規(guī)定，農(nóng)作物種質對外合作研究利用由所在省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門審核，報國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門批準，林木種質資源對外合作研究利用報國家林業(yè)草原主管部門批準。農(nóng)作物種子進出口生產(chǎn)經(jīng)營許可證由所在省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門審核，國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門核發(fā)，林木種子進出口生產(chǎn)經(jīng)營許可證由國家林業(yè)草原主管部門核發(fā)。加強種質對外合作利用管理和種子進出口管理，從源頭防范和化解國家農(nóng)作物種質和林木種質潛在風險和危機，保障國家種質安全。

4 結束語

《種子法》是奠定我國現(xiàn)代種業(yè)制度基本框架的大法[20]，是種業(yè)發(fā)展的法律保障，對發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)、保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、促進農(nóng)林業(yè)健康等方面發(fā)揮了至關重要的作用?！斗N子法》施行20 年以來，歷經(jīng)多次修正修訂，尤其2015 年全面修訂和2021 年再次修正，為實現(xiàn)新時期我國種業(yè)振興的科技自強自立、種源自主可控的發(fā)展目標提供法治保障。