審計(jì)監(jiān)督對(duì)扶貧貸款目標(biāo)偏離的治理作用研究

蘇航玉

一、引言

打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，是黨在十九大報(bào)告中提出的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，對(duì)如期全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)具有十分重要的意義。2020年是我國消滅絕對(duì)貧困的一年，而扶貧開發(fā)“貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)”。精準(zhǔn)扶貧意在將扶貧對(duì)象更加細(xì)化瞄準(zhǔn)到個(gè)人（徐瑋，2019），防止平均數(shù)掩蓋大多數(shù)。2013—2017年，中國農(nóng)村貧困人口減少了5564萬人，每年減少1391萬人。隨著絕對(duì)貧困的快速消滅和精準(zhǔn)扶貧的逐步深入，剩余貧困人口的脫貧難度越來越大，絕對(duì)貧困也轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)貧困。

金融扶貧是我國重要的扶貧手段之一，如何通過金融扶貧為貧困戶提供識(shí)別更為精準(zhǔn)、更有效的特惠金融促進(jìn)脫貧是我國扶貧工作面臨的重要任務(wù)。我國貧困人口普遍面臨著信貸約束問題，成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、收益低是導(dǎo)致農(nóng)村信貸薄弱的重要因素（李明賢和葉慧敏，2012），小額扶貧貸款即是我國針對(duì)貧困戶貸款難的問題所采取的針對(duì)性舉措。雖然小額扶貧貸款在一定程度上緩解了交易成本配給，但在推進(jìn)的過程中，仍然出現(xiàn)了貸款被富裕和較為富裕的群體所“俘獲”而偏離深度貧困人口的現(xiàn)象（程恩江和劉西川，2010）。

中國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶有明顯的政府主導(dǎo)性，政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及相關(guān)制度建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用，地方政府官員在整個(gè)過程中扮演著積極角色（蔣德權(quán)等，2015）。地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要?jiǎng)恿碓词堑胤焦賳T的晉升激勵(lì)。改革開放以來轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長成為考核地方官員績效的一項(xiàng)重要指標(biāo)，引發(fā)了地方官員之間圍繞經(jīng)濟(jì)增長的政治競(jìng)爭，即所謂的“政治錦標(biāo)賽”（周黎安等，2015）。在“錦標(biāo)賽競(jìng)爭”壓力下，地方官員有很強(qiáng)的動(dòng)機(jī)推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)的貧困戶脫貧，以獲得政治晉升資本。但地方官員可能由于客觀的條件限制或主觀上的政治動(dòng)機(jī)而采取機(jī)會(huì)主義行為，以“數(shù)字脫貧”“形式脫貧”來實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)。

我國金融機(jī)構(gòu)和政府之間存在著普遍的政治關(guān)聯(lián)，政治家會(huì)為了政治目的而非社會(huì)目標(biāo)控制銀行資源(Shleifer＆Vishny，1994)，從而導(dǎo)致信貸資金的錯(cuò)誤配置。具體到扶貧領(lǐng)域，地方政府官員可能會(huì)通過主動(dòng)對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)施加政治影響，或采取默許縱容等方式，加劇小額扶貧貸款偏向相對(duì)富裕的群體，偏離深度貧困戶。

扶貧資金是貧困群眾的“救命錢”、“保命錢”，一分一厘都不能亂花。“十三五”規(guī)劃綱要明確提出，要建立扶貧政策落實(shí)情況跟蹤審計(jì)機(jī)制。政府審計(jì)是考核和提拔被審計(jì)官員的重要依據(jù)，將記載進(jìn)入被審計(jì)官員的本人檔案，直接關(guān)系到該官員的晉升，必將對(duì)其起到一定的威懾作用（蒲丹琳和王善平，2014）。扶貧審計(jì)作為政府審計(jì)的重要一環(huán)，有利于以國家的權(quán)威性發(fā)揮震懾的作用，抑制地方官員在扶貧工作中的瀆職行為，同時(shí)提高金融機(jī)構(gòu)發(fā)放小額扶貧貸款的準(zhǔn)確性，減少目標(biāo)偏離現(xiàn)象。

因此，本文基于我國扶貧工作中發(fā)放小額扶貧貸款存在的目標(biāo)偏離現(xiàn)象，從地方官員的行為動(dòng)機(jī)出發(fā)，研究地方官員治理究竟會(huì)對(duì)扶貧中的小額扶貧貸款目標(biāo)偏離現(xiàn)象產(chǎn)生什么作用？扶貧審計(jì)是否能影響地方官員的行為進(jìn)而影響小額扶貧貸款的目標(biāo)偏離？

本文的貢獻(xiàn)如下：（1）從金融機(jī)構(gòu)和貧困戶供求雙方的角度分析了二者如何產(chǎn)生惡性循環(huán)導(dǎo)致了小額扶貧貸款的目標(biāo)偏離，豐富了精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)經(jīng)營俘獲的相關(guān)文獻(xiàn)；（2）以政治晉升激勵(lì)為基礎(chǔ)，研究了地方官員治理如何影響小額扶貧貸款的發(fā)放，拓展了政治晉升激勵(lì)相關(guān)后果的研究；（3）以政府審計(jì)的預(yù)防、揭露和抵御功能為基礎(chǔ)，分析了政府審計(jì)如何緩解小額扶貧貸款的目標(biāo)偏離現(xiàn)象，為進(jìn)一步推進(jìn)政府審計(jì)在精準(zhǔn)扶貧中的應(yīng)用提供了理論支持。

二、小額扶貧貸款目標(biāo)偏離

（一）小額扶貧貸款現(xiàn)狀

我國自20世紀(jì)90年代引入以孟加拉國為主的小額扶貧貸款模式，發(fā)展到如今的政府、正規(guī)金融機(jī)構(gòu)和非政府組織在全國各地的全面開展，參與小額信貸的機(jī)構(gòu)不斷增加，初步形成了包括銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、新型金融機(jī)構(gòu)、小額貸款公司、公益性小額信貸項(xiàng)目等組成的多元化的農(nóng)戶小額信貸供給體系。據(jù)人民銀行統(tǒng)計(jì)，目前單從農(nóng)村信用社獲得貸款的農(nóng)戶數(shù)已達(dá)8242萬戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的33.5%。近年來，各部門對(duì)農(nóng)村金融扶持政策支持力度逐年加大，通過實(shí)行稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)以及差別存款準(zhǔn)備金率等，促進(jìn)各類金融機(jī)構(gòu)加大涉農(nóng)信貸投入。一定程度上緩解了貧困戶的資金困難，推動(dòng)脫貧致富。

但隨著扶貧工作的深入開展和扶貧難度的逐漸增大，小額扶貧貸款發(fā)揮的作用逐漸減小。根據(jù)張世春（2010）的調(diào)查結(jié)果，受訪貧困戶中有52.08%的信貸需求沒有得到滿足，有72.97%的貧困農(nóng)戶因?yàn)闆]有抵押擔(dān)?；蜻€款能力而被拒絕貸款。而實(shí)際貸款發(fā)放則明顯偏向農(nóng)戶中的中高收入群體，出現(xiàn)了目標(biāo)偏離現(xiàn)象。

（二）小額扶貧貸款目標(biāo)偏離原因

1.金融機(jī)構(gòu)有效供給不足

小額扶貧貸款的目的就是為了解決貧困戶的資金不足問題，而這恰恰是金融機(jī)構(gòu)不愿向貧困群體發(fā)放貸款的原因。從供給角度來說，需要扶貧的對(duì)象不僅僅是缺乏資金，缺乏資產(chǎn)以擔(dān)保借款，往往還缺乏專業(yè)知識(shí)和技能，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性（Carter et al.，2007），貧苦戶即使獲得了貸款也難以脫貧致富，甚至還可能血本無歸。金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款面臨著較高的壞賬風(fēng)險(xiǎn)，為了保證借款的安全性，金融機(jī)構(gòu)會(huì)采取嚴(yán)格的資格審查來篩選借款人。金融機(jī)構(gòu)大都是以盈利為目的，即使是非盈利性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，也至少要求能夠持續(xù)經(jīng)營，但小額扶貧貸款往往要求低息和無擔(dān)保，而且貧困戶的居住分散、交通不便，金融機(jī)構(gòu)與貧困戶之間存在較高的信息不對(duì)稱，獲取貧困戶的真實(shí)情況所需的成本過高，金融機(jī)構(gòu)缺乏發(fā)放小額扶貧貸款的積極性，最終結(jié)果就是將貧困群體拒之門外。

同時(shí)在我國脫貧攻堅(jiān)的大背景下，從中央到地方各級(jí)均有具體的扶貧指標(biāo)任務(wù)，小額扶貧貸款發(fā)放額和覆蓋率作為其中的重要衡量指標(biāo)被納入地方扶貧考核，金融機(jī)構(gòu)在硬指標(biāo)約束下，理性的選擇就是將貸款偏向還款能力較強(qiáng)的富裕群體以實(shí)現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)性和公益性的統(tǒng)一”。

2.貧困戶有效需求不足

從小額扶貧貸款的需求角度來說，貧困戶自身缺乏脫貧手段，即使獲取了貸款也無處可用；這部分貧困戶缺乏足夠的儲(chǔ)蓄，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差，擔(dān)憂獲得貸款后無法償還而對(duì)借貸持抵觸心理；另一部分貧困戶不僅缺乏脫貧手段，更缺乏脫貧動(dòng)機(jī)，滿足于自身的貧困狀況和國家救濟(jì)，更有甚者，因不愿失去貧困身份的“福利”而拒絕脫貧。也就是說，深度貧困戶不參與小額扶貧貸款的原因并在于其不敢貸、不想貸。

同時(shí)，小額扶貧貸款的低利率等優(yōu)惠條件吸引了貧困戶中較為富裕的那部分群體去獲取貸款，這部分人有一定的償債能力和脫貧意愿，主動(dòng)貸款的行為也迎合了金融機(jī)構(gòu)放貸的需求。

3.金融機(jī)構(gòu)與深度貧困戶存在信息不對(duì)稱

小額扶貧貸款政策相關(guān)信息由政府有關(guān)部門向社會(huì)公布，最終由相關(guān)負(fù)責(zé)人傳遞到個(gè)人，最后由符合貸款條件的貧困戶向金融機(jī)構(gòu)借款，金融機(jī)構(gòu)審核后發(fā)放貸款。在整個(gè)環(huán)節(jié)中，貧困戶與地方政府就扶貧貸款相關(guān)信息存在著信息不對(duì)稱，金融機(jī)構(gòu)與貧困戶就貧困戶自身資信狀況存在著信息不對(duì)稱，使得供需雙方無法真正對(duì)接。

在我國農(nóng)村社會(huì)，村干部實(shí)際控制著基層諸多的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)資源（楊善華、王紀(jì)芒，2005）。從村干部到村民的信息傳遞主要是通過多種非正式渠道進(jìn)行，由村干部的私人談話和村民互相交流，這種信息傳遞模式妨礙了村民獲得準(zhǔn)確而充分的政策信息。當(dāng)小額扶貧貸款信息傳遞到村級(jí)組織，由于扶貧貸款有限，作為理性人的村干部傾向于通過壟斷信息將貸款占為己有或有選擇性地傳遞信息給私人關(guān)系密切的群體，使得小額扶貧貸款難以下沉到貧困戶。

Stiglitz（1990）指出，農(nóng)戶和銀行間的信息不對(duì)稱是發(fā)展中國家農(nóng)戶存在信貸配給的主要原因。相對(duì)于非貧困戶，貧困群體在信息不對(duì)稱程度上更高（Rosenzweig &Binswanger，1993；Pellegrina，2011），與城市居民貸款和企業(yè)貸款不同，前兩者一般有穩(wěn)定的收入來源和足夠的資產(chǎn)抵御風(fēng)險(xiǎn)，且易于評(píng)估和證實(shí)。而貧困戶所在地往往距金融機(jī)構(gòu)所在地較遠(yuǎn)，且基礎(chǔ)設(shè)施落后，貧困戶要想前往金融機(jī)構(gòu)貸款需要付出極大的時(shí)間精力，甚至有的貧困戶無法負(fù)擔(dān)前往借款的路費(fèi)；當(dāng)貧困戶提交借款申請(qǐng)后，金融機(jī)構(gòu)也難以審核貧困戶的真實(shí)情況，如果金融機(jī)構(gòu)僅為了極少數(shù)申請(qǐng)者而前往貧困村實(shí)地調(diào)查又需要付出過高的成本卻只獲得微不足道的收益，所以金融機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中往往采取比較粗放的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于可能存疑的申請(qǐng)一律拒絕。反過來貧困戶出于貸款申請(qǐng)可能被拒絕的預(yù)期而不愿白費(fèi)力氣申請(qǐng)貸款，從而雙方陷入惡性循環(huán)，小額扶貧貸款逐漸偏離目標(biāo)群體。

三、地方官員治理

（一）地方官員扶貧的機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)

中國的地方官員在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演了一個(gè)非常重要的角色（徐現(xiàn)祥等，2007），尤其在扶貧工作中更需要地方官員因地制宜推進(jìn)扶貧攻堅(jiān)。中國的經(jīng)濟(jì)增長很大程度上來源于地方官員的推動(dòng)，而地方官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力則來源于政治晉升激勵(lì)（周黎安，2005，2007）。中國是政治集權(quán)和經(jīng)濟(jì)分權(quán)相結(jié)合的國家，地方官員由上級(jí)任命而不是地方選舉（蒲丹琳和王善平，2014），垂直的政治體制決定了地方官員是“向上負(fù)責(zé)”，中央通過將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為考核地方官員升遷的依據(jù)以引發(fā)地方官員圍繞經(jīng)濟(jì)增長的政治競(jìng)爭。隨著我國精準(zhǔn)扶貧工作的不斷深入，扶貧指標(biāo)如脫貧人口、脫貧率、小額扶貧貸款發(fā)放數(shù)額、覆蓋率等均被納入地方官員的政績考核，引導(dǎo)地方官員推進(jìn)扶貧工作。

地方官員本質(zhì)上的身份是代理人，其與上級(jí)政府存在委托代理關(guān)系，存在著信息不對(duì)稱與目標(biāo)不一致（K litga rd，1988）。中央制定扶貧政策并將之作為政績考核指標(biāo)的目的在于推動(dòng)地方干部參與扶貧工作，而地方官員作為“理性人”，其首要目標(biāo)在于為自身獲取政治資本，那么其就有動(dòng)機(jī)利用信息不對(duì)稱進(jìn)行機(jī)會(huì)主義行為。首先，各地的扶貧工作開展情況差異較大，雖然上級(jí)擁有對(duì)于各個(gè)領(lǐng)域的決策權(quán)，但上級(jí)進(jìn)行決策需要下級(jí)提供信息，上級(jí)政府不可能具體了解每個(gè)貧困村每個(gè)貧困戶的信息，只能依賴于下級(jí)的反饋，而上級(jí)并不能準(zhǔn)確辨別下級(jí)反饋的真?zhèn)巍Ｆ浯?，上?jí)政府為了獲取晉升資本，會(huì)通過向下級(jí)攤牌扶貧指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)，從而將晉升激勵(lì)層層向下傳導(dǎo)并不斷放大。再次，中國地方官員之間的政治錦標(biāo)賽取決于各自的相對(duì)成績而不是絕對(duì)成績，地方官員不僅要做到完成指標(biāo)，而且需要完成的比其他人好才可能獲取晉升，加之官員晉升往往還面臨著年齡限制的壓力，迫使地方官員在任期內(nèi)關(guān)注于取得短期政績以避免被淘汰。因此，地方官員有動(dòng)機(jī)也有能力利用其掌握的轄區(qū)內(nèi)扶貧工作的相關(guān)信息，以“指標(biāo)扶貧“”形式脫貧”等短期行為實(shí)現(xiàn)上級(jí)攤牌的扶貧任務(wù)。最后，上級(jí)政府同樣也需要實(shí)現(xiàn)扶貧指標(biāo)以在競(jìng)爭中獲勝，因此往往會(huì)對(duì)下級(jí)的“指標(biāo)扶貧”采取默許甚至鼓勵(lì)的態(tài)度，各級(jí)政府之間形成惡性循環(huán)使得扶貧趨于形式化。

（二）地方官員與小額扶貧貸款

金融機(jī)構(gòu)是發(fā)放小額扶貧貸款的主體，我國金融機(jī)構(gòu)與地方政府存在著密切的政治關(guān)聯(lián)，在政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)環(huán)境中，金融資源的配置會(huì)服從行政權(quán)力的意志。政府行為是官員行為“加總”的結(jié)果，事實(shí)上是官員決策的體現(xiàn)（周黎安，2008）。地方官員為了在政治錦標(biāo)賽中獲勝，往往會(huì)采取各種手段攫取金融資源（劉瑞明和白永秀，2007）。地方官員通過對(duì)金融機(jī)構(gòu)施加影響雖不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但卻符合政治邏輯（蔣德權(quán)等，2015；劉智勇等，2020），小額扶貧貸款發(fā)放額、覆蓋率等指標(biāo)易于實(shí)現(xiàn)、周期短、見效快，能夠直接有效地滿足地方官員的政績需求。而且一般來說小額扶貧貸款的期限較長，地方官員僅需考慮任期內(nèi)的政績，至于借款對(duì)象、借款用途、借款能否收回已不在其考慮范圍內(nèi)。

但正如前文所述，金融機(jī)構(gòu)因其“嫌貧愛富”的本質(zhì)缺乏動(dòng)力發(fā)放小額扶貧貸款。一旦政府官員對(duì)金融機(jī)構(gòu)施加行政影響，金融機(jī)構(gòu)迫于壓力只得完成政府規(guī)定的貸款指標(biāo)，于是金融機(jī)構(gòu)也會(huì)采取機(jī)會(huì)主義行為，將小額扶貧貸款從深度貧困群體偏向較為富裕群體，以在完成行政指標(biāo)的同時(shí)保證自身資金安全。同時(shí)，政府官員為了完成扶貧指標(biāo)也會(huì)默許甚至鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在形式上發(fā)放小額扶貧貸款，如此一來，二者形成惡性循環(huán)加劇了小額扶貧貸款的目標(biāo)偏離。

四、審計(jì)監(jiān)督的抑制作用

（一）政府審計(jì)監(jiān)督地方政府受托責(zé)任履行

審計(jì)最初的產(chǎn)生就是為了解決委托代理雙方的信息不對(duì)稱，其本質(zhì)目標(biāo)是為了保障和促進(jìn)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效履行（蔡春，2001）。地方官員作為中央政府的代理人，受托行使職權(quán)以實(shí)現(xiàn)扶貧等社會(huì)管理職責(zé)。中央政府為了確保地方官員公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的有效履行，在行政權(quán)力及經(jīng)濟(jì)權(quán)力上都賦予了地方政府較大的自主權(quán)，形成了中央與地方的分權(quán)治理模式。但委托人與代理人的利益最大化并不一致，地方官員有傾向采取機(jī)會(huì)主義行為。中央政府受制于信息不對(duì)稱，難以直接了解地方官員的履職情況和貧困地區(qū)的真實(shí)脫貧情況，雖然地方官員有責(zé)任定期報(bào)告，但中央政府難以辨別真?zhèn)危瑹o法對(duì)地方官員的行為采取有效約束。中央政府在賦予地方政府權(quán)力的同時(shí)，為了抑制地方官員在晉升激勵(lì)下的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，需要政府審計(jì)對(duì)地方官員在扶貧工作中的受托責(zé)任履行情況進(jìn)行全面審查。

國家審計(jì)是國家治理體系的重要一環(huán)，是確保公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任全面有效履行的特殊機(jī)制（Hepworth，1995；王會(huì)金等，2012）。我國的國家審計(jì)屬于典型的行政型體制，我國的國家審計(jì)機(jī)關(guān)主要由政府部門領(lǐng)導(dǎo)。其中，最高審計(jì)機(jī)關(guān)由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)則是由地方政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)共同領(lǐng)導(dǎo)。地方審計(jì)機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)上以審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)為主，可以代表中央政府對(duì)地方政府的公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行狀況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，中央政府根據(jù)各省區(qū)地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督情況進(jìn)行統(tǒng)籌決策和獎(jiǎng)懲處罰，以規(guī)范地方政府的行為，保障和促進(jìn)地方政府公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效履行。

（二）政府審計(jì)改善地方官員治理的機(jī)制

政府審計(jì)是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的制度安排（劉家義，2012），有預(yù)防、揭示和抵御三方面的功能。其中預(yù)防功能主要體現(xiàn)在事前監(jiān)督，政府審計(jì)擁有足夠的權(quán)力和能力，一方面政府審計(jì)通過對(duì)扶貧工作面臨的情況充分調(diào)查，減少中央政府面臨的信息不對(duì)稱，明確地方官員在扶貧工作中的目標(biāo)責(zé)任，限制地方官員牟利的空間；另一方面政府審計(jì)依靠國家強(qiáng)制力賦予足夠的懲罰力度，審計(jì)問責(zé)制度能夠在地方官員開展扶貧工作前就形成足夠的威懾，對(duì)其機(jī)會(huì)主義傾向進(jìn)行遏制，促進(jìn)扶貧資金及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)監(jiān)管的有效性（劉靜，2016；呂勁松，2018）。揭示功能主要體現(xiàn)在事中監(jiān)督，政府審計(jì)通過有效的信息披露，對(duì)地方官員在扶貧工作中的行為進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)地方官員扶貧工作的履行情況及時(shí)公告，一旦發(fā)現(xiàn)地方官員存在機(jī)會(huì)主義行為或是小額扶貧貸款在發(fā)放中存在目標(biāo)偏離現(xiàn)象，及時(shí)向上級(jí)政府和社會(huì)公眾公開，地方官員不但會(huì)面臨社會(huì)聲譽(yù)的下降，還會(huì)喪失政治前途。因此地方官員在面臨政府審計(jì)揭示的問題時(shí)會(huì)及時(shí)糾正其行為。政府審計(jì)的抵御功能則主要體現(xiàn)在事后評(píng)價(jià)，政府審計(jì)通過建立有效的責(zé)任履行評(píng)價(jià)機(jī)制，在每一階段的扶貧工作結(jié)束后，對(duì)小額扶貧貸款發(fā)放的合規(guī)合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)貸款的流向和償還率進(jìn)行審查，判斷存在目標(biāo)偏離的，不僅要向直接責(zé)任人進(jìn)行追責(zé)，更重要的是總結(jié)出現(xiàn)目標(biāo)偏離的原因，并為下一輪的小額扶貧貸款發(fā)放提出針對(duì)性的建議。

五、結(jié)論

2020年是全面建成小康社會(huì)的收官之年，也是脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝之年。自我國開展精準(zhǔn)扶貧以來，小額扶貧貸款作為金融扶貧的重要項(xiàng)目，對(duì)我國消滅貧困做出了重要貢獻(xiàn)。但隨著脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入深度貧困地區(qū)，逐漸出現(xiàn)了違法違規(guī)現(xiàn)象，小額扶貧貸款呈現(xiàn)出由深度貧困戶偏向較富裕群體的趨勢(shì)。那么設(shè)計(jì)初衷是為了解決貧困戶貸款難問題的小額扶貧貸款，為何在實(shí)際執(zhí)行中卻出現(xiàn)了相反的結(jié)果？又應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)小額扶貧貸款的目標(biāo)偏離現(xiàn)象？

本文基于小額扶貧貸款供需雙方，即金融機(jī)構(gòu)和貧困戶的角度出發(fā)，分析認(rèn)為二者間有效供需不足，再加上二者間存在的信息不對(duì)稱，惡性循環(huán)導(dǎo)致了小額扶貧貸款的目標(biāo)偏離。進(jìn)一步，將地方官員治理這一因素加入后，發(fā)現(xiàn)地方官員有動(dòng)機(jī)和能力利用信息不對(duì)稱以進(jìn)行“數(shù)字扶貧”，而上級(jí)政府的默許支持則形成惡性循環(huán)加劇了目標(biāo)偏離問題。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)有動(dòng)機(jī)和能力目標(biāo)偏離，地方官員的縱容鼓勵(lì)則形成惡性循環(huán)。因此，從貧困戶、金融機(jī)構(gòu)，到地方官員、上級(jí)政府間由于信息不對(duì)稱形成了三個(gè)惡性循環(huán)，造成了小額扶貧貸款的目標(biāo)偏離現(xiàn)象。最后，本文研究了政府審計(jì)作為緩解信息不對(duì)稱的重要機(jī)制，如何通過事前、事中和事后在整個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)地方官員的行為進(jìn)行約束，通過明確目標(biāo)責(zé)任、及時(shí)披露信息和充分總結(jié)經(jīng)驗(yàn)以解決小額扶貧貸款的目標(biāo)偏離。

以上述研究為基礎(chǔ)，本文提供如下政策啟示：

第一，金融機(jī)構(gòu)要在小額扶貧貸款批準(zhǔn)階段進(jìn)行嚴(yán)格審查，確保貸款流向真正貧困群體。同時(shí)利用財(cái)政貼息等政策，盡量為貧困戶提供低利率無擔(dān)保等優(yōu)惠條件，吸引貧困戶申請(qǐng)貸款。貸款發(fā)放后要進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，把握資金流向，控制資金風(fēng)險(xiǎn)。

第二，改進(jìn)地方官員的考核方式，不能只看指標(biāo)不看效果，防止“數(shù)字出官”“數(shù)字脫貧”。而且要建立扶貧長效考核機(jī)制，即使地方官員已經(jīng)離任，仍對(duì)其任期內(nèi)的扶貧違規(guī)行為進(jìn)行追責(zé)。

第三，要加強(qiáng)政府審計(jì)的監(jiān)督作用，擴(kuò)大政府審計(jì)范圍，對(duì)扶貧工作全方位監(jiān)控。豐富審計(jì)披露的形式，綜合運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、發(fā)布會(huì)和專門審計(jì)報(bào)告等方式將小額扶貧貸款的發(fā)放情況及時(shí)向有關(guān)部門和社會(huì)公眾公開。