規(guī)劃管制下土地發(fā)展權(quán)受限的多情景測(cè)度：數(shù)量與價(jià)值

宋 敏，易路平，張安錄

（1. 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院，湖北 武漢 430073；2. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

土地資源作為稀缺的生產(chǎn)要素，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要載體和重要組成部分［1］，也是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素［2］。新《土地管理法》提出，國(guó)土空間規(guī)劃編制要以“提升國(guó)土空間開發(fā)、保護(hù)的質(zhì)量和效率”為目標(biāo)。這就需要土地要素配置結(jié)構(gòu)不斷升級(jí)，從而在協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)［3］、拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)［4］等方面發(fā)揮重要作用。中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期處于保護(hù)與發(fā)展的矛盾中，需要面對(duì)土地要素在農(nóng)業(yè)部門和非農(nóng)部門之間配置的權(quán)衡。2019年5月發(fā)布的《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》指出，要以空間規(guī)劃體系為基礎(chǔ)，國(guó)土空間用途管制為手段，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。通過規(guī)劃措施進(jìn)行國(guó)土空間用途管制是對(duì)自然資源與生態(tài)環(huán)境要素進(jìn)行強(qiáng)制性保護(hù)的有效途徑，它在一定程度上有效保障了中國(guó)的糧食安全和生態(tài)安全，緩解了非農(nóng)建設(shè)用地低效無(wú)序擴(kuò)張的亂象。然而規(guī)劃管制將國(guó)土空間人為地劃分為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”（主要是優(yōu)先開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)的區(qū)域）和“生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)”（主要是限制開發(fā)和禁止開發(fā)的區(qū)域），它在一定程度上限制了后者非農(nóng)部門的土地要素供給量，抑制了土地在要素市場(chǎng)的自由流動(dòng)［5］，制約了其開發(fā)利用土地資源發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的權(quán)利，繼而催生土地利用管制區(qū)內(nèi)、外利益群體“暴損”“暴利”的福利非均衡問題以及“效率”與“公平”的矛盾［6］，導(dǎo)致區(qū)域間經(jīng)濟(jì)水平差距逐步擴(kuò)大［7］。土地發(fā)展權(quán)交易為解決上述問題提供了有效的解決方案。作為一種面向市場(chǎng)的政策工具，它在減少土地消耗、遏制城市擴(kuò)張、協(xié)調(diào)不同管制區(qū)域間的利益平衡方面表現(xiàn)出很高的效率［8］。中國(guó)雖尚未設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，但存在如地票交易、異地代保等土地發(fā)展權(quán)交易的實(shí)踐［9］，相關(guān)的理論與實(shí)踐探討日益豐富。但是，因規(guī)劃管制的分區(qū)控制和保護(hù)區(qū)限制開發(fā)引起的土地資源發(fā)展權(quán)受限問題，尤其是受限數(shù)量與價(jià)值量的核算問題仍未得到充分研究，而這正是土地發(fā)展權(quán)交易機(jī)制得以運(yùn)行的核心問題。有鑒于此，文章試圖基于C-D生產(chǎn)函數(shù)模型探究規(guī)劃管制下土地發(fā)展權(quán)受限數(shù)量與價(jià)值量的測(cè)算方法，并以湖北省為例進(jìn)行實(shí)證。本研究對(duì)于構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)交易機(jī)制，解決國(guó)土空間用途管制引起的效率與公平問題具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 文獻(xiàn)綜述

1.1 土地要素與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

關(guān)于土地要素與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。已有研究通過實(shí)證分別探討了土地要素投入對(duì)不同產(chǎn)業(yè)［10］、城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)［11］等的作用，主要基于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角構(gòu)建具有一般意義的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)分析模型，以研究土地要素投入對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的影響。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)正處于高速城鎮(zhèn)化及快速經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然依賴土地要素的投入［12］。學(xué)者們驗(yàn)證了中國(guó)傳統(tǒng)的“以地謀發(fā)展”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的推動(dòng)作用［13］，發(fā)現(xiàn)了城市建設(shè)用地規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正向非線性關(guān)系［14］，揭示了不同城市在建設(shè)用地與經(jīng)濟(jì)規(guī)模增長(zhǎng)的協(xié)同性方面存在差異［15］。

關(guān)于土地要素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)及作用機(jī)制。已有研究基于土地的資源、資產(chǎn)二重性，選取“城市建設(shè)用地面積”［16］“市轄區(qū)建成區(qū)土地面積”［17］“建設(shè)用地總面積”［18］等變量表征土地要素的投入，運(yùn)用C-D 生產(chǎn)函數(shù)分析土地要素對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)度。另有研究則關(guān)注了土地要素參與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的機(jī)制，發(fā)現(xiàn)土地要素投入不僅會(huì)直接促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)［19］，還會(huì)通過增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［13］、帶動(dòng)勞動(dòng)力要素和資本要素流動(dòng)［20］等方式間接帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。進(jìn)一步地，還發(fā)現(xiàn)不同地域［21］的土地要素投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)有顯著異質(zhì)性。

1.2 規(guī)劃管制對(duì)土地要素投入的影響

土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)權(quán)能中財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種體現(xiàn)，是變更土地利用性質(zhì)、提高土地利用強(qiáng)度并獲利的權(quán)利［22］。規(guī)劃管制措施會(huì)約束土地要素在非農(nóng)部門的投入，從而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這表現(xiàn)為土地發(fā)展權(quán)受到抑制。研究發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃管制措施制約了土地要素的流動(dòng)，從而有可能為規(guī)劃管制區(qū)內(nèi)、外的相關(guān)利益主體帶來“暴損”（wipeout losses）、“暴利”（windfall gains），引發(fā)社會(huì)福利非均衡問題［6，23］。在規(guī)劃管制的基礎(chǔ)上構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)交易市場(chǎng)能有效保護(hù)開敞空間與農(nóng)用地，控制城市規(guī)模增長(zhǎng)［24］。一些學(xué)者研究還發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃管制措施不僅限制了規(guī)劃管制區(qū)內(nèi)土地的發(fā)展權(quán)，還會(huì)對(duì)周圍一定范圍內(nèi)的土地開發(fā)造成一定影響［9］，并在此基礎(chǔ)上對(duì)規(guī)劃管制區(qū)內(nèi)的居民福利受損以及補(bǔ)償問題［25］進(jìn)行了探討。

1.3 土地發(fā)展權(quán)數(shù)量和價(jià)值的測(cè)度與實(shí)現(xiàn)

土地發(fā)展權(quán)受限數(shù)量和價(jià)值測(cè)度是構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)交易機(jī)制的重點(diǎn)和難點(diǎn)。針對(duì)土地發(fā)展權(quán)受限數(shù)量的研究，有學(xué)者以糧食安全為切入視角，通過測(cè)算地區(qū)耕地面積的盈余或赤字情況計(jì)算地區(qū)耕地發(fā)展權(quán)受限數(shù)量［26］；部分學(xué)者通過規(guī)劃基期與目標(biāo)年間“新增建設(shè)用地占有耕地總量”表征一段時(shí)間內(nèi)地區(qū)土地發(fā)展權(quán)受限數(shù)量［27］；進(jìn)一步地，還有學(xué)者通過計(jì)算土地發(fā)展權(quán)“供給區(qū)”和“需求區(qū)”的最佳開發(fā)密度，確定地區(qū)的最優(yōu)土地開發(fā)量，從而得到受限且需要轉(zhuǎn)移的土地發(fā)展權(quán)數(shù)量［28］。對(duì)于土地發(fā)展權(quán)價(jià)值的測(cè)度，“定義法”［22］“假想市場(chǎng)法”［29］“特征價(jià)格法［30］”等是目前常用的土地發(fā)展權(quán)價(jià)格測(cè)度方法。但不同方法計(jì)算的側(cè)重有所不同，故計(jì)算出的土地發(fā)展權(quán)價(jià)值差異較大，因此其測(cè)度理論和方法仍有待探討。美國(guó)的可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)（Transferable Development Rights，TDR）與可購(gòu)買發(fā)展權(quán)（Purchase for Development Rights ，PDR）、荷蘭的空間發(fā)展權(quán)漂移（Space for Space）、德國(guó)的規(guī)劃許可機(jī)制（Tradable Planning Permits，TPP）［7］等實(shí)踐表明，土地發(fā)展權(quán)可以通過市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)。

1.4 文獻(xiàn)評(píng)述

現(xiàn)有研究對(duì)土地要素在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用有一致的認(rèn)識(shí)?；谕恋氐馁Y源資產(chǎn)二重性，許多學(xué)者使用不同變量表征土地要素投入進(jìn)行實(shí)證研究，揭示了土地要素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)和作用機(jī)制，由此關(guān)注到了規(guī)劃管制對(duì)土地要素投入的制約及由此產(chǎn)生的土地發(fā)展權(quán)受限問題。但已有研究尚存在兩方面不足：一是多聚焦于耕地這一地類的發(fā)展權(quán)受限問題而未能對(duì)農(nóng)業(yè)部門整體土地利用方式的發(fā)展權(quán)受限數(shù)量給予足夠的關(guān)注，且多種價(jià)值測(cè)算方法產(chǎn)生了差異明顯的測(cè)算結(jié)果；二是在當(dāng)前政府財(cái)政支出壓力普遍較大的情況下，通過橫向轉(zhuǎn)移支付對(duì)土地發(fā)展權(quán)受限區(qū)域進(jìn)行足額補(bǔ)償面臨巨大挑戰(zhàn)，但現(xiàn)有研究對(duì)此考慮不足，影響對(duì)土地發(fā)展權(quán)受限地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)目刹僮餍院蛯?shí)現(xiàn)程度。由此可見，有關(guān)土地發(fā)展權(quán)受限數(shù)量與價(jià)值的研究仍有待拓展。由于土地資源是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵要素，而規(guī)劃管制會(huì)影響不同區(qū)域土地資源要素的投入量并進(jìn)而影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因此本研究嘗試從土地要素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)角度來測(cè)度區(qū)域土地發(fā)展權(quán)的受限數(shù)量與價(jià)值，同時(shí)考慮地區(qū)橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力的差異，以不同程度地縮小“生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)”與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距為目標(biāo)設(shè)置多種情景，探討規(guī)劃管制下土地發(fā)展權(quán)受限的數(shù)量和價(jià)值測(cè)度的思路和方法，并以湖北省為例進(jìn)行實(shí)證。

2 研究思路與方法

已有研究表明，處于快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)體都離不開土地要素的投入［16］。然而圍繞糧食安全、生態(tài)安全等目標(biāo)而制定不同形式的規(guī)劃管制，客觀上制約了土地要素在不同部門間的流動(dòng)，限制了管制區(qū)域內(nèi)土地要素在非農(nóng)部門的投入，這在一定程度上會(huì)阻礙區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。即各類規(guī)劃管制措施通過分區(qū)制定國(guó)土空間用途管制規(guī)則、安排國(guó)土空間開發(fā)秩序，人為地將土地資源劃分為“生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”［31］。就當(dāng)前中國(guó)實(shí)行的主體功能區(qū)規(guī)劃而言，位于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的土地利用以保護(hù)為主要導(dǎo)向，區(qū)內(nèi)土地主要提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品，屬于“生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)”；位于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的土地利用以開發(fā)為主要導(dǎo)向，區(qū)內(nèi)土地主要提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品，屬于“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”。前者側(cè)重保護(hù)糧食用地與生態(tài)用地，以農(nóng)業(yè)用地為主；后者側(cè)重發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，以非農(nóng)用地為主。

相較農(nóng)業(yè)部門而言，非農(nóng)部門的發(fā)展是地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。受制于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃，被劃歸為“生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)”的省份由于設(shè)置了大量的限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，其非農(nóng)部門可投入的土地資源愈發(fā)稀缺，掣肘非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而與處于“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”的省份在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面逐漸產(chǎn)生差距，土地的發(fā)展權(quán)受限問題由此產(chǎn)生。造成管制制度失效的主要原因在于市場(chǎng)失靈以及缺乏對(duì)發(fā)展權(quán)受限地區(qū)的合理補(bǔ)償［7］。因此，建立土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償機(jī)制是疏解區(qū)域間資源保護(hù)與土地開發(fā)矛盾、調(diào)整規(guī)劃管制下區(qū)域間利益分配關(guān)系的重要途徑［9］，而揭示土地發(fā)展權(quán)的受限數(shù)量及其價(jià)值則是建立該交易機(jī)制的基礎(chǔ)和關(guān)鍵步驟。

2.1 區(qū)域劃分

以各省份范圍內(nèi)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域面積之和占行政區(qū)總面積的比重作為分類指標(biāo)。運(yùn)用自然斷點(diǎn)法將30個(gè)省份（因數(shù)據(jù)可得性等原因，研究未涉及港澳臺(tái)和西藏）初步劃為兩類：其中占比較高的（0.27～0.81）劃歸“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”，占比較低的（0.00～0.27）劃歸“生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)”，即土地發(fā)展權(quán)受限區(qū)。然后參考各省份非農(nóng)部門從業(yè)人口數(shù)量與經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出等客觀指標(biāo)對(duì)上述分區(qū)結(jié)果進(jìn)行修正以確定最終分區(qū)結(jié)果。

2.2 C-D生產(chǎn)函數(shù)模型優(yōu)化

微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，當(dāng)兩種商品的邊際收益相等時(shí)，即為兩種商品達(dá)到最優(yōu)配置的重要標(biāo)志。若兩種商品的邊際收益不相等，則存在資源流動(dòng)的驅(qū)動(dòng)力。若將土地要素在農(nóng)業(yè)部門的邊際收益作為土地從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移至非農(nóng)部門的邊際成本，將其在非農(nóng)部門的邊際收益作為其邊際收益，則只有當(dāng)兩者相等時(shí)，土地資源才能實(shí)現(xiàn)在兩部門間的最優(yōu)配置，反之就應(yīng)將土地資源更多地配置到邊際收益更高的生產(chǎn)部門。

C-D 生產(chǎn)函數(shù)是探究生產(chǎn)要素與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的經(jīng)典模型，本研究對(duì)已有研究［32］優(yōu)化了解釋變量的選取。結(jié)合湖北省實(shí)際，以第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值表征農(nóng)業(yè)部門產(chǎn)出Ya，以二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之和表征非農(nóng)部門產(chǎn)出Yna。鑒于資本要素投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生促進(jìn)的作用不僅依賴于當(dāng)年的固定資產(chǎn)要素投入，前期投入的資本存量在進(jìn)行折舊處理后也參與了當(dāng)期經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，故本研究采用資本存量表征資本要素［16-17］，即參考李穎［33］提出的永續(xù)盤存法，計(jì)算2009—2018年湖北省農(nóng)業(yè)部門和非農(nóng)部門資本存量表征農(nóng)業(yè)部門資本要素投入Ka與非農(nóng)部門資本要素投入Kna。其中，以2009年湖北省資本存量為基期資本存量，折舊率參考相關(guān)研究結(jié)果［21］，設(shè)定為5%。對(duì)于農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)力要素La與非農(nóng)部門勞動(dòng)力要素Lna變量，則分別以第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)和二、三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)之和進(jìn)行表征。農(nóng)業(yè)部門土地要素投入Landa與非農(nóng)部門土地要素投入Landna變量，分別以農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地面積數(shù)據(jù)進(jìn)行表征。此外，考慮到不同部門土地要素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)應(yīng)是投入該部門生產(chǎn)活動(dòng)的全部土地，因此將各部門用于生產(chǎn)活動(dòng)的所有用途的土地面積納入該部門土地要素投入指標(biāo)統(tǒng)計(jì)，其中農(nóng)業(yè)部門土地要素投入指標(biāo)用耕地、園地、林地、草地、水域面積、設(shè)施農(nóng)用地、田坎、溝渠面積的加總來表示，非農(nóng)業(yè)部門土地要素投入指標(biāo)用城鎮(zhèn)村及工礦用地、交通運(yùn)輸用地面積、水工建筑用地的加總來表示。運(yùn)用C-D 函數(shù)模擬農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)部門的生產(chǎn)過程：

則農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)部門的土地要素經(jīng)濟(jì)邊際收益MRa、MRna可表示為：

由于農(nóng)業(yè)用地不僅能在市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益，還具有生態(tài)效益，因此農(nóng)業(yè)部門的土地要素生態(tài)邊際收益MRe參考謝高地等［34］的研究成果，表示為：

其中，Di與Si分別表示第i類農(nóng)業(yè)用地的單位面積生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值當(dāng)量與第i類農(nóng)業(yè)用地面積。則農(nóng)業(yè)部門土地要素的邊際收益MRA為農(nóng)業(yè)部門土地要素的經(jīng)濟(jì)邊際收益與生態(tài)邊際收益的加總，即：

2.3 經(jīng)濟(jì)差距測(cè)算

受規(guī)劃管制的影響，土地發(fā)展權(quán)受限會(huì)直接減少地區(qū)非農(nóng)部門土地要素的投入，從而影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，故測(cè)算地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差距是計(jì)算土地發(fā)展權(quán)數(shù)量的關(guān)鍵。采用湖北省統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，通過二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值指數(shù)，將2008—2018年湖北省非農(nóng)部門GDP 換算為2018年可比價(jià)格。計(jì)算得到2009—2018年間，湖北省非農(nóng)部門GDP 占全省GDP 總量的90.64%～92.08%，而同時(shí)期全國(guó)這一數(shù)據(jù)為90.4%～93%，故用非農(nóng)部門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平表示地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r具有一定的可行性。相較于非農(nóng)部門GDP，非農(nóng)部門人均GDP 更能真實(shí)地表征地區(qū)當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。為了消除人口的數(shù)量差異造成的各省非農(nóng)部門產(chǎn)出的不可比性，文章通過比較一定時(shí)期內(nèi)某“生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)”代表性省份的非農(nóng)部門年人均GDP的值W*與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”各省非農(nóng)部門年人均GDP的均值Wecono，得到兩者的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距ΔW。

其中：

式中：t0、t1分別為研究期間的起、止年份；I表示“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”內(nèi)的各個(gè)省份，n表示“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”省份總個(gè)數(shù)；當(dāng)I為某“生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)”代表性省份時(shí)，即為W*。

2.4 設(shè)置經(jīng)濟(jì)差距縮小的不同情景

考慮到“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”各省份的財(cái)政收入水平與支出能力的限制，現(xiàn)階段可能無(wú)法對(duì)“生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)”省份的土地發(fā)展權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)完全補(bǔ)償。因此，為兼顧土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)暮侠硇耘c跨區(qū)橫向補(bǔ)償?shù)目尚行?，依次設(shè)置ΔQ縮小m%的不同情景。

2.5 計(jì)算土地發(fā)展權(quán)受限數(shù)量及價(jià)值

基于毛振強(qiáng)等［35］提出的土地要素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率，以非農(nóng)部門年人均GDP表征經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況，可求得在其他生產(chǎn)要素投入不變的條件下，不同的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情景應(yīng)追加投入的土地要素?cái)?shù)量△Q，即為“生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)”代表性省份土地發(fā)展權(quán)的受限數(shù)量。

以非農(nóng)部門年人均GDP 表征Yna，則由公式（2）可得到土地要素投入對(duì)該部門年人均GDP的彈性ρ。

進(jìn)而由當(dāng)期農(nóng)地價(jià)格Pa與非農(nóng)用地價(jià)格Pna可得出該省份土地發(fā)展權(quán)受限的價(jià)值量V。

3 實(shí)證研究

3.1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

湖北省位于長(zhǎng)江中游，全省國(guó)土總面積18.59×104km2，既是中國(guó)實(shí)施中部崛起戰(zhàn)略的重要省份，又是重要商品糧棉油生產(chǎn)基地。《湖北省主體功能區(qū)規(guī)劃（2010—2020）》是該省國(guó)土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，也是實(shí)現(xiàn)該省經(jīng)濟(jì)布局、人口分布和資源環(huán)境三位一體空間均衡的必要前提和有力保障。2020年是該規(guī)劃主要目標(biāo)的預(yù)期實(shí)現(xiàn)年，歷經(jīng)十年的規(guī)劃管制，土地用途管制成效已然形成。該省主體功能區(qū)以限制開發(fā)區(qū)域與禁止開發(fā)區(qū)域?yàn)橹?，占全省?guó)土面積的78.42%，且經(jīng)預(yù)測(cè)算可知湖北省歸屬“生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)”，為土地發(fā)展權(quán)受限區(qū)域。故文章選取湖北省作為“生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)”的代表性省份展開研究。

湖北省主體功能區(qū)規(guī)劃將全省國(guó)土空間劃分為重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，其中各主體功能區(qū)的戰(zhàn)略定位及規(guī)劃面積指標(biāo)見表1。

表1 湖北省主體功能區(qū)概況

采用2009—2018年湖北省時(shí)間序列數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。為保證數(shù)據(jù)的可比性與連續(xù)性土地要素投入數(shù)據(jù)源自自然資源部“土地調(diào)查成果共享應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)”和湖北省自然資源廳官網(wǎng)；選取“湖北省征地片區(qū)綜合地價(jià)”的最高值表征湖北省當(dāng)期農(nóng)業(yè)部門土地要素價(jià)格的最高值。因?yàn)檎鞯仄瑓^(qū)綜合地價(jià)是基于區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地的質(zhì)量等級(jí)，綜合考量地類、產(chǎn)值、區(qū)位、經(jīng)濟(jì)水平、居民最低生活保障等因素對(duì)片區(qū)內(nèi)不同級(jí)別農(nóng)用地平均價(jià)格進(jìn)行的評(píng)估，其定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)綜合反映了片區(qū)內(nèi)農(nóng)用地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值?？紤]到數(shù)據(jù)的可獲得性，當(dāng)期農(nóng)地價(jià)格參考2009、2014、2019年湖北省人民政府官網(wǎng)公布的湖北省征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，取歷年全省最高值的均值。選取“湖北省綜合地價(jià)水平值”表征湖北省非農(nóng)部門土地要素價(jià)格。綜合地價(jià)水平值是指某一時(shí)點(diǎn)城市商服用地、住宅用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地等建設(shè)用地地價(jià)的平均值，當(dāng)期非農(nóng)用地價(jià)格參考湖北省自然資源廳公開的2012—2019年全省綜合地價(jià)水平值的均值。其余數(shù)據(jù)均源自《湖北省統(tǒng)計(jì)年鑒（2010—2020年）》和各省統(tǒng)計(jì)年鑒。主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)見表2。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)

3.2 結(jié)果與分析

3.2.1 生產(chǎn)要素彈性

本研究以湖北省2009—2018年省域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、資本要素、勞動(dòng)力要素、土地要素?cái)?shù)據(jù)為樣本，利用Stata/SE15.0 作為計(jì)量分析軟件，對(duì)各生產(chǎn)要素與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間的關(guān)系進(jìn)行回歸分析。將式（1）、（2）兩邊同時(shí)取自然對(duì)數(shù)后，進(jìn)行普通最小二乘法回歸分析，估算出農(nóng)業(yè)部門和非農(nóng)部門的資本、勞動(dòng)力、土地等生產(chǎn)要素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性系數(shù)，見表3。

表3 生產(chǎn)要素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)彈性估計(jì)結(jié)果

傳統(tǒng)的C-D 生產(chǎn)函數(shù)一般假設(shè)資本和勞動(dòng)力的替代彈性為1，即假設(shè)生產(chǎn)過程是規(guī)模報(bào)酬不變的，且并沒有將土地作為一般生產(chǎn)要素納入生產(chǎn)過程進(jìn)行考慮。但作為中部崛起戰(zhàn)略的重要支點(diǎn)，湖北省土地要素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用不容忽視。2009—2018年，湖北省科技進(jìn)步顯著，總體生產(chǎn)效率得到了一定提升，全省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并非處于規(guī)模報(bào)酬不變的階段，故在計(jì)算過程中并沒有設(shè)立規(guī)模報(bào)酬不變這一假設(shè)前提。由表3可知，農(nóng)業(yè)部門和非農(nóng)部門絕大部分待估參數(shù)通過了T 值檢驗(yàn)，在10%、5%和1%的置信水平上顯著，回歸擬合較好，說明生產(chǎn)要素的投入對(duì)農(nóng)業(yè)部門和非農(nóng)部門的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)均有顯著影響。農(nóng)業(yè)部門土地要素投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性為負(fù)，說明在只考慮經(jīng)濟(jì)收益的條件下，勞動(dòng)力要素和資本要素投入不變，僅增加土地要素投入量對(duì)農(nóng)業(yè)部門經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促進(jìn)作用非常有限；非農(nóng)部門土地要素投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性為正且最大，驗(yàn)證了現(xiàn)階段在非農(nóng)部門生產(chǎn)過程中“土地要素是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)力”的客觀事實(shí)。通過觀察待估參數(shù)結(jié)果可知，農(nóng)業(yè)部門各生產(chǎn)要素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性之和小于0（α+β+γ＜0），只有勞動(dòng)力要素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性為正且大于1。這表明，現(xiàn)階段湖北省農(nóng)業(yè)部門生產(chǎn)效率，尤其是農(nóng)地資源的生產(chǎn)效率處于一個(gè)高點(diǎn)，并且存在農(nóng)地閑置和撂荒的現(xiàn)象，由此降低了農(nóng)地資源的利用效率。土地要素投入存在邊際報(bào)酬遞減的問題，這與近年來湖北省存在農(nóng)業(yè)部門勞動(dòng)力人數(shù)逐年轉(zhuǎn)移，人力資源嚴(yán)重短缺導(dǎo)致農(nóng)村土地撂荒的事實(shí)相符。在只考慮經(jīng)濟(jì)收益的情景下，湖北省農(nóng)業(yè)部門經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地要素的投入并不十分依賴，即僅增加土地要素的投入難以有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)部門的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更應(yīng)著眼于提高農(nóng)業(yè)技術(shù)、增加勞動(dòng)力要素投入、減少農(nóng)地撂荒現(xiàn)象從而提高土地利用效率。非農(nóng)部門各生產(chǎn)要素對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性之和大于1（χ+δ+ε＞1），表明在湖北省的社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中，非農(nóng)部門生產(chǎn)活動(dòng)總體處于規(guī)模報(bào)酬遞增階段，即研究期間非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然依賴生產(chǎn)要素，尤其是資本和土地要素的投入，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、提高非農(nóng)部門從業(yè)人口綜合素質(zhì)，增加包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)要素的投入量有利于非農(nóng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。進(jìn)一步觀察發(fā)現(xiàn)，γ＜α+β、ε＞χ+δ，表明研究期間農(nóng)業(yè)部門土地要素的投入較易被勞動(dòng)力要素和資本要素投入替代；非農(nóng)部門的土地要素投入難以被勞動(dòng)力要素和資本要素投入替代，這再次表明農(nóng)業(yè)部門的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地要素投入依賴性較弱，而非農(nóng)部門經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地要素的投入依賴性較強(qiáng)。因此，限制開發(fā)區(qū)域與禁止開發(fā)區(qū)域（“生態(tài)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)區(qū)”）由于受到規(guī)劃管制的約束，限制了土地要素在非農(nóng)部門的投入，會(huì)在一定程度上阻礙當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。

3.1.2 土地邊際收益

基于表3 的估計(jì)結(jié)果以及對(duì)農(nóng)業(yè)部門土地要素生態(tài)邊際效益的估算，由式（3）—（6）得到湖北省歷年農(nóng)地與非農(nóng)用地的邊際收益，見表4。

表4結(jié)果表明，湖北省農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門土地要素投入的邊際收益均為正值且都逐年遞增，前者的邊際收益年際間變化不大，而后者的邊際收益快速遞增。非農(nóng)部門土地的邊際收益是農(nóng)業(yè)部門土地邊際收益的17.03～44.14 倍，并隨著年份變動(dòng)差異逐年增大。這很好解釋了在高昂機(jī)會(huì)成本的驅(qū)動(dòng)下，土地要素由農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移的客觀現(xiàn)實(shí)，同時(shí)也反映出因規(guī)劃管制的存在，土地發(fā)展權(quán)受到限制且其價(jià)值難以顯化并得到補(bǔ)償?shù)膯栴}。

表4 湖北省土地要素投入的邊際收益 /（108元/hm2）

3.1.3 區(qū)域劃分結(jié)果

基于Arcgis10.2 的自然斷點(diǎn)分級(jí)功能，共有14 個(gè)省份被初步劃歸到“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”，考慮到遼寧、河北、山東、河南是勞動(dòng)力大省，但非農(nóng)部門年人均GDP 較低；廣西、貴州的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后，最后將北京、天津、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、重慶等8 個(gè)省市劃歸為“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)區(qū)”，其余22 個(gè)省份劃歸為“生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)”，則2009—2018年間湖北省及“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”非農(nóng)部門年人均GDP見表5。

表5 2009—2018年非農(nóng)部門年人均GDP /（元/（a·人））

3.1.4 土地發(fā)展權(quán)受限數(shù)量及價(jià)值

以10%為間隔設(shè)置不同的發(fā)展情景，由式（10）測(cè)算出湖北省非農(nóng)部門在不受規(guī)劃限制的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情形下為達(dá)到“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”同等經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)在理論上應(yīng)當(dāng)更多投入的土地要素的數(shù)量，即可得到湖北省土地發(fā)展權(quán)受限數(shù)量△Q，見表6。

表6 2009—2018年不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展情景下湖北省土地發(fā)展權(quán)受限數(shù)量 /104 hm2

當(dāng)期農(nóng)地價(jià)格Pa參考2009、2014、2019年湖北省人民政府頒布的湖北省征地區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，取歷年最高值的均值為514.97萬(wàn)元/hm2；當(dāng)期非農(nóng)用地價(jià)格Pna參考湖北自然資源廳公布的2012—2019全省綜合地價(jià)水平值的均值，為1406.84萬(wàn)元/hm2。則由式（11）可得到2009—2018年，處于生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)的湖北省在不同的發(fā)展情景下的土地發(fā)展權(quán)受限價(jià)值量V（見表7）。

表7 2009—2018年不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展情景下湖北省土地發(fā)展權(quán)受限價(jià)值量 /108元

結(jié)果表明，在湖北省與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”的經(jīng)濟(jì)水平差距縮小10%～100%的不同發(fā)展情景下，2009—2018年間湖北省土地發(fā)展權(quán)受限的數(shù)量最低為0.53×104hm2，最高為5.35×104hm2。因此，該時(shí)期湖北省土地發(fā)展權(quán)受限價(jià)值量最低為477.01×108元，相當(dāng)于同時(shí)期“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”8個(gè)省份GDP總量的0.02%。若完全消除差距，即使湖北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平完全達(dá)到“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”的同等水平，則湖北省土地發(fā)展權(quán)受限價(jià)值量為4770.12×108元，相當(dāng)于同時(shí)期“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”各省份GDP總量的0.19%。由于農(nóng)業(yè)部門土地要素單價(jià)取值為研究期內(nèi)全省最高值的均值，存在高估的可能；而非農(nóng)部門土地要素單價(jià)取值為研究期內(nèi)全省綜合地價(jià)水平值的均值，而非價(jià)值更高的商服用地地價(jià)水平值的均值，存在低估的可能。根據(jù)式（11），受限的土地發(fā)展權(quán)單價(jià)是由后者減去前者得到的，故計(jì)算得到的土地發(fā)展權(quán)受限價(jià)值可能存在一定的低估。

4 結(jié)論與政策啟示

本研究基于要素投入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的視角，提出了處于規(guī)劃管制下的“生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)”省份在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展情景下土地發(fā)展權(quán)受限數(shù)量及價(jià)值量的測(cè)度方法，并選取湖北省作為“生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)”的代表性省份進(jìn)行實(shí)證，主要結(jié)論如下。

土地要素投入對(duì)湖北省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要影響?，F(xiàn)階段土地要素投入對(duì)湖北省農(nóng)業(yè)部門經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用不明顯，但非農(nóng)部門土地要素投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有重要貢獻(xiàn)。對(duì)于非農(nóng)部門這一地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎而言，土地要素投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的彈性為5.994，增加非農(nóng)部門土地要素投入有利于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

高額的機(jī)會(huì)成本是土地資源由農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移的重要潛在驅(qū)動(dòng)力?，F(xiàn)階段湖北省非農(nóng)部門土地的邊際收益是農(nóng)業(yè)部門土地邊際收益的17.03～44.14倍，高昂的機(jī)會(huì)成本對(duì)土地要素由農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移形成巨大的潛在推力。但受制于規(guī)劃管制措施，處在“生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)”省份的土地要素實(shí)際上難以配置到邊際效益更高的非農(nóng)部門，這導(dǎo)致了土地發(fā)展權(quán)受限的問題，引發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的矛盾。

規(guī)劃管制背景下，對(duì)受限的土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償具有必要性和可行性。橫向轉(zhuǎn)移支付能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)保護(hù)事權(quán)與支出責(zé)任的匹配，是提升生態(tài)服務(wù)、提供地區(qū)生態(tài)服務(wù)能力和積極性的有效方式，而補(bǔ)償量處于橫向轉(zhuǎn)移支付可承受范圍內(nèi)是構(gòu)建和實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付的前提條件［36-38］。在兼顧土地發(fā)展權(quán)合理補(bǔ)償與地方政府財(cái)政支出能力的條件下，本研究通過設(shè)置2009—2018年湖北省與“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距縮小10%～100%的不同情境，發(fā)現(xiàn)：湖北省應(yīng)當(dāng)受到補(bǔ)償?shù)耐恋匕l(fā)展權(quán)受限量處于0.53×104hm2～5.35×104hm2之間，對(duì)應(yīng)的價(jià)值量占同時(shí)期“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)”總GDP 的比重較低（0.02%～0.19%）。因此，通過橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式使受益地地方政府對(duì)土地發(fā)展權(quán)受限省份進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償具有一定的可行性。

由此可得到如下政策啟示：①開展土地發(fā)展權(quán)受限補(bǔ)償?shù)闹贫冉ㄔO(shè)是處理土地發(fā)展權(quán)利益爭(zhēng)奪的內(nèi)在訴求。分區(qū)是體現(xiàn)用途管制空間性的基礎(chǔ)，無(wú)論主體功能區(qū)規(guī)劃、土地用途管制還是國(guó)土空間用途管制，都不可避免會(huì)引發(fā)部分區(qū)域土地發(fā)展權(quán)受限的問題，因此建立規(guī)劃管制的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，完善配套制度是確保管制制度有效實(shí)施的必然選擇。②從土地產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和利益分配機(jī)制改革兩方面量化和落實(shí)土地發(fā)展權(quán)，消除規(guī)劃管制導(dǎo)致的土地權(quán)益分配失衡。一方面，通過土地發(fā)展權(quán)制度設(shè)計(jì)界定和落實(shí)土地發(fā)展權(quán)的歸屬，從產(chǎn)權(quán)安排上處置土地資源初始配置的不均衡；另一方面，在明確土地發(fā)展權(quán)受限數(shù)量及價(jià)值量的基礎(chǔ)上，通過財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付或產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制等方式補(bǔ)償土地發(fā)展權(quán)受限地區(qū)，從交易結(jié)果上消除土地資源配置結(jié)果的不公平。③以實(shí)現(xiàn)完全補(bǔ)償為目標(biāo)，使土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償水平隨地方政府財(cái)政支出能力的提升而提高。在當(dāng)前各地財(cái)政支出能力有限的情況下，可以底線補(bǔ)償情景為起點(diǎn)弱化經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾，并隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方政府財(cái)政支出能力的提升逐漸加大支出規(guī)模，實(shí)現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)受限完全補(bǔ)償?shù)那榫?，使生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)區(qū)土地資源生態(tài)服務(wù)的供給能力與積極性得到完全激勵(lì)，從而使生態(tài)服務(wù)提供的數(shù)量達(dá)到社會(huì)最優(yōu)水平。