透視我國城市綜合災(zāi)害防御能力建設(shè)及其提升方略*

孔 鋒，韓淑云，王一飛

(1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文與發(fā)展學(xué)院，北京 100083；2.清華大學(xué) 應(yīng)急管理研究基地，北京 100084；3.北京減災(zāi)協(xié)會(huì)，北京 100089；4.中國氣象局氣象干部培訓(xùn)學(xué)院，北京100081)

1 綜合災(zāi)害防御能力的時(shí)代需求

自2012年以來，習(xí)近平總書記根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展特征和新時(shí)代社會(huì)矛盾的轉(zhuǎn)變，站在新的歷史階段，從總體國家安全觀和國家治理能力/治理體系現(xiàn)代化的角度對自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治提出了一系列新理念、新思想和新方略[1-2]。特別是2018年10月10日習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第三次會(huì)議強(qiáng)調(diào)要研究提高我國自然災(zāi)害防治能力，建立高效科學(xué)的自然災(zāi)害防治體系，提高全社會(huì)自然災(zāi)害防治能力，為保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和國家安全提供有力保障[3]。從災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)的角度來看，自然災(zāi)害防治能力包含了災(zāi)前、災(zāi)發(fā)、災(zāi)中和災(zāi)后的階段，是多個(gè)階段中的綜合災(zāi)害防御能力的體現(xiàn)[4]，因此，加強(qiáng)綜合災(zāi)害防御能力不僅關(guān)系國計(jì)民生，而且事關(guān)國家治理能力和治理體系的建設(shè)，是貫徹統(tǒng)籌發(fā)展和安全理念的重要措施[5]，是融入和保障新發(fā)展格局的有效抓手，也是推動(dòng)國家在“十四五”期間高質(zhì)量發(fā)展的安全保障要求。

2 綜合災(zāi)害防御能力的時(shí)代內(nèi)涵

綜合災(zāi)害防御能力是自然災(zāi)害防治工作的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中以預(yù)防為主，防抗救相結(jié)合。綜合防御能力強(qiáng)調(diào)災(zāi)害防御能力的提高，貫穿于災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的全流程，內(nèi)涵上包括災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的預(yù)防(prevention)、準(zhǔn)備(preparation)、反應(yīng)(response)和恢復(fù)(recovery)階段[6-8]。行政管理上要求常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，業(yè)務(wù)實(shí)踐上要求從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，綜合治理上要求從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，改革理念上從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，其目的就是全面提升全社會(huì)抵御自然災(zāi)害的綜合防范能力。綜合災(zāi)害防御能力的時(shí)代內(nèi)涵反映了其在綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作方面的“兩個(gè)堅(jiān)持和三個(gè)轉(zhuǎn)變”，是凝聚災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理、國家可持續(xù)發(fā)展、應(yīng)對氣候變化、生態(tài)文明建設(shè)、美麗中國建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等國家發(fā)展理念和戰(zhàn)略的關(guān)鍵發(fā)展點(diǎn)和增長點(diǎn)。

從災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的結(jié)構(gòu)體系來看，綜合災(zāi)害防御能力包括了物理防御能力、社會(huì)防御能力和文化防御能力(圖1)[7]，其所涉及的人口、資源、環(huán)境及科學(xué)、技術(shù)、管理等層面的建設(shè)目標(biāo)與當(dāng)前正在進(jìn)行的第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查(2020-2022年)所要達(dá)到的內(nèi)容目標(biāo)相一致[9]。

圖1 綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的結(jié)構(gòu)體系

從災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)踐的功能體系來看，綜合災(zāi)害防御能力在業(yè)務(wù)實(shí)踐中體現(xiàn)為制度系統(tǒng)化適應(yīng)能力、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和識(shí)別能力、備災(zāi)與應(yīng)急響應(yīng)能力、技術(shù)裝備與工程防御能力、經(jīng)濟(jì)支撐與減災(zāi)保障能力、部門聯(lián)動(dòng)與社會(huì)保障能力和國際災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)交流合作能力等方面，其反映了綜合減災(zāi)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、部門協(xié)同、制度設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、國際合作等體制機(jī)制方面的新時(shí)代綜合業(yè)務(wù)需求的內(nèi)涵(圖2)[1]。

圖2 綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范的功能體系

綜合災(zāi)害防御能力的時(shí)代內(nèi)涵要求其與國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配。當(dāng)前我國較為落后的綜合災(zāi)害防御能力與國家綜合國力和全球發(fā)展目標(biāo)有差距，補(bǔ)齊這一差距是提升和完善綜合災(zāi)害防御能力的時(shí)代內(nèi)涵中的應(yīng)有之義。

3 快速城鎮(zhèn)化背景下城市重大災(zāi)害防御能力建設(shè)的內(nèi)在需求

3.1 快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢

城市是我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，是財(cái)富和人口的聚集地。自1949年10月新中國成立以來，我國的城鎮(zhèn)化率得到了大幅提升。1949年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率僅為10.64%，2011年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率首超50%[10]，2020年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過了60%。根據(jù)現(xiàn)有我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測，到2030年中國的城鎮(zhèn)化率將升至75%[9]。中國城鎮(zhèn)化率的快速提升主要得益于三大支柱：①我國城市群尤其是超大城市群的快速興起和發(fā)展集聚優(yōu)勢，同時(shí)可緩解大城市?。虎谑芤嬗谛乱淮呖萍夹畔⒓夹g(shù)的應(yīng)用，我國的智慧城市高質(zhì)量建設(shè)將減少城市交通擁堵、安全風(fēng)險(xiǎn)隱患和城市環(huán)境污染；③鄉(xiāng)村振興背景下我國農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和現(xiàn)代化有助提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，推動(dòng)農(nóng)村人口遷入城市[10]。

3.2 城市重大災(zāi)害防御能力建設(shè)的內(nèi)在需求

隨著財(cái)富和人口在城市地區(qū)的不斷集聚，城市可持續(xù)發(fā)展對安全保障的訴求將不斷提升[3]。2018年11月中共中央 國務(wù)院出臺(tái)了《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》[11]，其從城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市建設(shè)和大城市病治理的角度，提出了解決超大城市可持續(xù)發(fā)展及其與周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同建設(shè)的理念，其目的在于探索超大城市、特大城市等人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)有序疏解功能、有效治理“大城市病”的優(yōu)化開發(fā)模式。2019年國家發(fā)展改革委出臺(tái)了《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》(發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號(hào))[12]，明確要求健全跨行政區(qū)社會(huì)治理體系，完善突發(fā)公共事件聯(lián)防聯(lián)控、災(zāi)害事件預(yù)防處理和緊急救援等聯(lián)動(dòng)機(jī)制。但是在快速城鎮(zhèn)化、信息化、工業(yè)化和全球氣候變暖背景下，城市地區(qū)各類極端天氣氣候事件和各類自然災(zāi)害頻發(fā)，給城市的安全發(fā)展帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這與城市安全發(fā)展的訴求是相矛盾的。因此，完善和加強(qiáng)城市地區(qū)的綜合災(zāi)害防御能力尤其是應(yīng)對重大災(zāi)害的防御能力有迫切的政策需求和現(xiàn)實(shí)需求。

4 城市重大災(zāi)害防御能力建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

4.1 我國城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)概況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國70%以上的城市、50%以上的人口分布在氣象、地震、地質(zhì)、海洋等災(zāi)害的高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)；58%的國土、82%的省會(huì)、60%的地級市、54%的縣城處于Ⅶ度及以上地震高烈度區(qū)；69%的國土面積存在較高滑坡、泥石流、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)有關(guān)研究機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，在直接造成人員傷亡的9大類自然災(zāi)害中，我國有3種居于全球首位，分別是滑坡、熱帶氣旋和寒潮，洪澇災(zāi)害排第2位，風(fēng)暴潮排第3位，地震災(zāi)害排第5位[5]。我國高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域主要分布在京津唐、長江三角洲、珠江三角洲、汾渭平原、兩湖平原、淮河流域、四川盆地及其西部邊緣山區(qū)、云南高原、東北平原等城市群地區(qū)。這些地區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等級高值區(qū)比例相對較大，一方面顯示其自然致災(zāi)因子的種類多、頻次高、相對強(qiáng)度大；另一方面也顯示由于這些地區(qū)人口密度和地均財(cái)富相對較高，如果對自然災(zāi)害設(shè)防水平不高，則因?yàn)?zāi)造成的遇難人數(shù)就會(huì)較多或直接經(jīng)濟(jì)損失量就會(huì)較大。綜上，這些高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)對我國城市的安全發(fā)展造成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，尤其是我國東部人口稠密和財(cái)富聚集的地區(qū)已成為高自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等級區(qū)域[13]。

4.2 城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的物理防御能力挑戰(zhàn)

城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的物理防御能力主要是通過工程性的結(jié)構(gòu)減災(zāi)和風(fēng)險(xiǎn)防御措施來實(shí)現(xiàn)。例如，城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和預(yù)警平臺(tái)工程、城市生態(tài)建設(shè)工程、城市建筑和工程設(shè)施的設(shè)防工程、城市重大地質(zhì)地貌災(zāi)害治理工程等。從物理防御能力來看，我國多數(shù)城市建設(shè)過程中缺乏城市發(fā)展規(guī)劃科學(xué)論證或論證存在重大缺陷，導(dǎo)致城市發(fā)展規(guī)劃從功能和布局上不能適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的綜合災(zāi)害防御的要求。因而，這就給當(dāng)代和未來城市安全發(fā)展帶來可以預(yù)見的隱患。隨著城市不斷發(fā)展，城市決策者首先要解決的就是因破壞城市原有的地理景觀格局和生態(tài)環(huán)境而導(dǎo)致的各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)問題。這就需要開展大量的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范物理工程建設(shè)，這一方面帶來了嚴(yán)峻的公共財(cái)政資金壓力，另一方面老舊社區(qū)和高災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的物理防御工程也給政府決策帶來了管理和技術(shù)層面的諸多問題。例如，在城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害的物理防御工程建設(shè)方面，由于一些老舊城區(qū)的排水管網(wǎng)上都有新的建筑群，無法拆遷，即便發(fā)現(xiàn)了問題，也難以得到及時(shí)有效的追加投入和維護(hù)更新，這就導(dǎo)致城市整體防洪能力不斷減弱，只能打補(bǔ)丁，發(fā)現(xiàn)一處補(bǔ)一處，且排水管網(wǎng)改造項(xiàng)目面臨審批，建設(shè)也跟不上，導(dǎo)致城市排水系統(tǒng)建設(shè)滯后。目前城市重建排水系統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)成本十分高昂[14]。地下管廊每公里的靜態(tài)造價(jià)平均要1億元左右，如果按高標(biāo)準(zhǔn)施工，每公里至少要1.3億元，這還沒有計(jì)入管廊運(yùn)營后的巨額維護(hù)和更新費(fèi)用[3]。城市部分地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施滯后，應(yīng)急響應(yīng)物資不足，導(dǎo)致物理防御能力在時(shí)空分布上的明顯差異，尤其是在遠(yuǎn)城區(qū)和中心城區(qū)面臨重大自然災(zāi)害時(shí)，難以協(xié)同運(yùn)作，導(dǎo)致大都市圈整體的物理防御效力明顯降低。

4.3 城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)防御能力挑戰(zhàn)

城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)防御能力建設(shè)主要通過非工程性的市場措施來實(shí)現(xiàn)減輕或轉(zhuǎn)移、分?jǐn)倿?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，以達(dá)到提升社會(huì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范凝聚力的目的。例如，政府通過動(dòng)員措施，鼓勵(lì)廣大民眾和各類機(jī)構(gòu)積極參與災(zāi)害保險(xiǎn)。再如，政府通過強(qiáng)制性的保險(xiǎn)政策措施，讓相關(guān)領(lǐng)域參與保險(xiǎn)，同時(shí)通過政策性保險(xiǎn)準(zhǔn)入機(jī)制鼓勵(lì)和吸引保險(xiǎn)公司和再保險(xiǎn)公司參與到城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范中。從社會(huì)防御能力來看，我國針對城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)防御能力建設(shè)主要依賴于政府，而其他社會(huì)主體參與不足，尤其是市場作用的發(fā)揮嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)達(dá)國家約30%的自然災(zāi)害損失可通過保險(xiǎn)機(jī)制來賠償，而包含我國在內(nèi)的發(fā)展中國家的平均災(zāi)害損失保險(xiǎn)覆蓋率僅為1%。2008年我國的南方低溫冰凍雨雪災(zāi)害和汶川地震及2010年玉樹地震造成的直接經(jīng)濟(jì)損失分別為1 517億元、8 451億元和640億元人民幣，保險(xiǎn)賠償分別為50億元、16.6億元和80萬元，分別為災(zāi)害直接經(jīng)濟(jì)損失的3.3%、0.2%和0.01%。相比之下，美國2005年卡特里娜颶風(fēng)和2008年艾克颶風(fēng)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失分別為1 250億美元和383億美元，其中保險(xiǎn)賠付分別為622億美元和185億美元，分別占直接經(jīng)濟(jì)損失的49.8%和48.3%[7]。此外，我國巨災(zāi)保險(xiǎn)損失的主要賠償對象是大型工廠、商業(yè)公司和富裕家庭，只有一小部分用于分散普通個(gè)人特別是貧困家庭的損失。例如，2008年汶川地震發(fā)生后，拉法基瑞安水泥有限公司一家就承擔(dān)了保險(xiǎn)賠償總額的三分之一。我國巨災(zāi)損失賠償機(jī)制主要依靠社會(huì)捐贈(zèng)，且其未有效用于風(fēng)險(xiǎn)防范階段，這種方式面對災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)的緊急處置明顯滯后，不能達(dá)到快速減災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)的預(yù)期目標(biāo)。由此可以看出，我國城市地區(qū)在社會(huì)防御能力的市場機(jī)制建設(shè)和發(fā)展方面嚴(yán)重不足，亟待發(fā)展多種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和分?jǐn)偣ぞ撸绕涫菫?zāi)害保險(xiǎn)、災(zāi)害彩票、災(zāi)害債券、災(zāi)害基金、指數(shù)保險(xiǎn)、對沖基金等[1]。除此之外，城市的遠(yuǎn)城區(qū)往往是外來人口和流動(dòng)人口的聚集地，“城中村”由于種種歷史原因和缺乏遠(yuǎn)見的城市規(guī)劃及管理，導(dǎo)致房屋和設(shè)施老舊問題突出，災(zāi)害管理不到位，安全隱患問題突出，致使“城中村”在重大自然災(zāi)害面前極其脆弱，一旦處置不當(dāng)、欠缺或滯后，極易發(fā)生群傷群亡的重大災(zāi)害事件。當(dāng)前的綜合災(zāi)害社會(huì)防御能力建設(shè)方面對于區(qū)域協(xié)同考慮不足，在面臨跨區(qū)域的重大災(zāi)害時(shí)，災(zāi)害跨區(qū)應(yīng)對往往會(huì)因管理上的“破窗效應(yīng)”而影響全局。因此，跨區(qū)域的綜合災(zāi)害社會(huì)防御能力也是當(dāng)前政府決策者需要從頂層制度設(shè)計(jì)層面考慮的重要內(nèi)容之一。

4.4 城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的人文防御能力挑戰(zhàn)

城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的人文防御能力主要是通過災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)教育和培訓(xùn)、災(zāi)害自救互救技能提升來實(shí)現(xiàn)。在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的新形勢下，各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)虛擬現(xiàn)實(shí)教育和培訓(xùn)已成為一種可以模仿親身體驗(yàn)的選擇，有助于城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的人文防御能力的提升。從人文防御能力來看，我國城市綜合災(zāi)害中的風(fēng)險(xiǎn)防范教育和自救互救能力雖有一定的提升，但因群體差異和區(qū)域差異而存在諸多缺陷。在群體差異上，因城市相比農(nóng)村的熟人社會(huì)而言是陌生人社會(huì)，因此，災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)教育協(xié)同和自救互救方面相比農(nóng)村缺乏群眾基礎(chǔ)，目前依靠城市基層社區(qū)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)宣傳教育重“演”而輕“練”，且因社區(qū)的不同群體差異，多數(shù)青年人往往因日常工作缺乏彼此鄰里之間的交流，且對社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)綜合特征缺乏科學(xué)和全面的認(rèn)識(shí)。社區(qū)組織的各類災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)科普宣傳也因多種因素而缺乏有效參與。社區(qū)的老年人往往因?yàn)槲幕?、健康和家庭差異而不能科學(xué)準(zhǔn)確了解災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防范教育和自救互救技能。在區(qū)域差異上，城市尤其是超大城市的高檔小區(qū)和普通小區(qū)存在基礎(chǔ)救災(zāi)設(shè)備準(zhǔn)備上的差異。高檔小區(qū)的后勤保障全面，各類救災(zāi)設(shè)備相比普通小區(qū)而言齊備且更新管理和日常巡視及時(shí)。普通小區(qū)限于人力物力和財(cái)力資源限制，上述救災(zāi)設(shè)備的配備和更新管理明顯缺乏。隨著自媒體的快速發(fā)展，城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)因其話題性往往能夠短時(shí)間內(nèi)快速傳播，甚至畸形化傳播，形成災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)輿情，給政府和社會(huì)造成嚴(yán)重壓力和巨大影響。例如，一旦災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)輿情偏離本質(zhì)，如果政府不能夠快速有效予以治理，其往往能夠深刻地影響到城市社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)輿情也成為了人文防御能力建設(shè)方面不得不考慮的重要方面。

4.5 互聯(lián)互通下城市綜合災(zāi)害防御能力建設(shè)中的關(guān)鍵挑戰(zhàn)

總體而言，我國當(dāng)前多數(shù)城市的災(zāi)害防御能力尤其是應(yīng)對重大災(zāi)害的防御能力普遍欠缺。雖然我國很多城市的平均災(zāi)害防御能力在國家防災(zāi)減災(zāi)和應(yīng)急管理相關(guān)的政策導(dǎo)向下有了一定的提升，但是特殊防御能力還很欠缺，尤其是面臨特殊高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)段和地段的防御能力不足，容易形成“木桶效應(yīng)”。在互聯(lián)互通的城市地區(qū)，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)處的災(zāi)害防御能力的短板往往會(huì)影響整個(gè)城市的生命線通達(dá)能力，從而在結(jié)構(gòu)體系和功能體系上影響著城市自身發(fā)展及其與外部區(qū)域的聯(lián)系。城市災(zāi)害防御能力的核心在于災(zāi)前的預(yù)防，而這一點(diǎn)恰恰是我國多數(shù)城市防御能力頂層制度設(shè)計(jì)和業(yè)務(wù)實(shí)踐中的不足。以城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害為例，“城市看?！钡默F(xiàn)象在我國大中城市地區(qū)不斷上演，甚至在蘭州這樣的西部內(nèi)陸城市地區(qū)也頻繁發(fā)生。這既有因全球變暖造成的暴雨增多的自然因素有關(guān)系，但更多的是頂層制度設(shè)計(jì)及彼此協(xié)同與城市自身快速發(fā)展過程中的不合理因素所造成的，從而導(dǎo)致城市應(yīng)對暴雨內(nèi)澇災(zāi)害的防御能力不足，最終致使城市暴雨內(nèi)澇人員傷亡和損失愈演愈烈。思深方益遠(yuǎn)，謀定而后動(dòng)。因此，在國家“十四五”期間乃至更長的一段發(fā)展時(shí)期內(nèi)，城市決策者應(yīng)將城市暴雨內(nèi)澇作為一個(gè)重要抓手，以海綿城市建設(shè)為目標(biāo)，并將其與城市應(yīng)對氣候變化和生態(tài)文明建設(shè)國家戰(zhàn)略有效統(tǒng)籌起來，著眼統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控工作實(shí)踐，圍繞如何完善城市發(fā)展戰(zhàn)略布局、做到化危為機(jī)、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，從“堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略”“優(yōu)化和穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈”“完善城市化戰(zhàn)略”“調(diào)整優(yōu)化科技投入和產(chǎn)出結(jié)構(gòu)”“實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生”“加強(qiáng)應(yīng)急管理體系建設(shè)”等方面，作出戰(zhàn)略謀劃和重要部署，為實(shí)踐“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)提供重要遵循。

5 提升城市地區(qū)綜合災(zāi)害防御能力的戰(zhàn)略對策

城市地區(qū)綜合災(zāi)害防御能力的提升是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及面廣、體系龐大，絕非政府或市場單獨(dú)可以承擔(dān)，而需全社會(huì)共同參與，共建城市安全共同體。因此，完善和提升我國城市地區(qū)綜合災(zāi)害防御能力需要從頂層制度設(shè)計(jì)的高度，在城市防御能力建設(shè)、城市安全管理制度和績效考核、城市決策者應(yīng)急管理理念和安全管理建設(shè)、基層社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理方面開展具有制度性、系統(tǒng)性和科學(xué)性的工作。

從防御能力建設(shè)來看，亟需大力提升城市地區(qū)的物理防御能力、社會(huì)防御能力和人文防御能力建設(shè)。城市防災(zāi)減災(zāi)是一個(gè)系統(tǒng)工程，要通過自然生態(tài)系統(tǒng)工程改善城市韌性，尤其是要關(guān)注災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)較高的社區(qū)。在物理防御能力上，國家應(yīng)借助第一次全國自然災(zāi)害綜合風(fēng)險(xiǎn)普查的契機(jī)，全面了解不同城市地區(qū)的物理防御能力水平，尤其是針對城市高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)和重點(diǎn)區(qū)，開展綜合物理防御能力的科學(xué)評估，盡快找出短板并予以科學(xué)應(yīng)對。城市管理者要逐步實(shí)現(xiàn)對老舊社區(qū)的升級改造，破除現(xiàn)有不合理的或違規(guī)的非居住建筑。在社會(huì)防御能力上，政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策積極鼓勵(lì)市場參與到城市綜合災(zāi)害防御能力體系建設(shè)中來。多元化的鼓勵(lì)以保險(xiǎn)機(jī)制為主體的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和分?jǐn)倷C(jī)制參與城市建設(shè)，提升其在城市相關(guān)領(lǐng)域和行業(yè)中的參與深度和廣度。此外，加強(qiáng)政策引導(dǎo)和政策工具的作用，避免出現(xiàn)過度扎堆，外來務(wù)工人員過度密集居住的現(xiàn)象，督促和引導(dǎo)城市基層社區(qū)開展綜合風(fēng)險(xiǎn)隱患排查工作。在人文防御能力上，城市管理者要建立市、區(qū)、街道、社區(qū)四級聯(lián)動(dòng)的城區(qū)運(yùn)行管理體系，制定相關(guān)的政策措施和規(guī)章制度，開展、加強(qiáng)和完善城市網(wǎng)格化治理，通過網(wǎng)格化治理推動(dòng)基層社區(qū)人文防御能力建設(shè)的創(chuàng)新和提升。加強(qiáng)社區(qū)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力和水平，落實(shí)責(zé)任主體，定時(shí)定點(diǎn)排查社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患，實(shí)施網(wǎng)格化、地毯式管理，織密社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防線，做到全面覆蓋、不留死角。網(wǎng)格化治理的責(zé)任落實(shí)和權(quán)責(zé)配置要配合城市住建、交通、應(yīng)急管理等部門的工作，打造政府行政和民眾協(xié)同的城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)人文防御的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。網(wǎng)格化管理要協(xié)同物理、社會(huì)和防御能力建設(shè)，集中三者推動(dòng)城市綜合災(zāi)害防御能力和水平，尤其要堅(jiān)持堅(jiān)持以防為主和減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的理念，強(qiáng)化“地毯式”的“精、深、細(xì)”的網(wǎng)格化管理，根據(jù)城市居民和建筑等多方面的綜合特征，統(tǒng)籌配置城市應(yīng)急資源和救援力量，制定相應(yīng)的快速應(yīng)急響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和制度。同時(shí)，加強(qiáng)城市老舊社區(qū)綜合改造，定期開展綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評估，并進(jìn)行基于“樓棟”的網(wǎng)格化安全風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃，將其納入城市管理者考核機(jī)制。

從城市安全管理制度和績效考核來看，城市決策者需要著眼于城市短、中和長期高質(zhì)量安全可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，制定城市綜合災(zāi)害防御能力的建設(shè)目標(biāo)，細(xì)化物理、社會(huì)和人文防御能力的評估準(zhǔn)則，構(gòu)建五年一次的動(dòng)態(tài)評估機(jī)制，將其防御能力評估結(jié)果與城市五年發(fā)展規(guī)劃協(xié)同起來作為各層級管理主體的考核目標(biāo)。這些考核目標(biāo)應(yīng)作為城市發(fā)展的準(zhǔn)則，以地方規(guī)章制度的形式予以規(guī)范，不能隨意更改，并報(bào)上級政府部門監(jiān)督。必須更改時(shí)，則需要城市人大常委會(huì)集體決策，并報(bào)上級政府部門批準(zhǔn)后方可更改。

從城市決策者應(yīng)急管理理念和安全管理建設(shè)來看，首先，城市決策者應(yīng)不斷提升安全發(fā)展和應(yīng)急管理理念，尤其是要提升風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，定期開展決策層的集中災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急管理學(xué)習(xí)。其次，城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)急管理決策系統(tǒng)亟需構(gòu)建，依托當(dāng)前“城市大腦”建設(shè)和“智慧城市”建設(shè)等理念和契機(jī)，將城市決策者對互聯(lián)互通下的巨災(zāi)災(zāi)害鏈演化、巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響和巨災(zāi)應(yīng)對處置的物資供求能力的技術(shù)研判系統(tǒng)耦合其中，支撐城市決策者在巨災(zāi)發(fā)生時(shí)作出最優(yōu)決策。再次，基于“情景-任務(wù)”模式構(gòu)建城市重大災(zāi)害尤其是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急預(yù)案，并不斷根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評估應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、系統(tǒng)性、有效性和完備性等，制定政府部門和市場部門在城市巨災(zāi)應(yīng)對中的轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出機(jī)制并兼顧平衡政府部門和市場機(jī)制之間的責(zé)任和利益配置，使市場機(jī)制能夠充分有效發(fā)揮作用，且不至于“崩潰”。最后，亟待健全和完善城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中的相應(yīng)法律法規(guī)體系和規(guī)章制度，尤其是保障在巨災(zāi)發(fā)生時(shí)的日常生活物資等“生命線”系統(tǒng)的平穩(wěn)，打擊哄抬物價(jià)、囤積居奇等違法犯罪行為。

從基層社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理來看，街道和社區(qū)管理者需要根據(jù)街道和社區(qū)總體特征，樹立精準(zhǔn)化災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理理念，建立街道和社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)信息平臺(tái)、整合各類應(yīng)急資源，依法依規(guī)對社區(qū)事務(wù)、組織和生活進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。街道和社區(qū)管理者需要下沉工作力量，鋪實(shí)防災(zāi)網(wǎng)格，黨建引領(lǐng)，建立社區(qū)黨組織、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、小區(qū)黨支部“三方聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，定期開展社區(qū)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)排查，清理公共區(qū)域隱患，完善社區(qū)和樓層基本應(yīng)急資源的配置。尤其是創(chuàng)新建立樓道和消防通道清理、電氣線路整治、消防設(shè)備管理、逃生通道治理、消防警示宣傳的常態(tài)長效管理機(jī)制，全面筑牢街道和社區(qū)的消防安全“防火墻”，落實(shí)街道和社區(qū)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和消防安全主體責(zé)任，制定相應(yīng)追責(zé)機(jī)制，從而消除社區(qū)綜合災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的“灰色”地帶和領(lǐng)域。同時(shí)需要更全面地了解社區(qū)居民訴求，更主動(dòng)地為群眾提供服務(wù)，增強(qiáng)社區(qū)治理能力。從基層社區(qū)家庭和居民來看，需要樹立和加強(qiáng)城市消防安全和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的意識(shí)及知識(shí)，加強(qiáng)基本逃生能力的學(xué)習(xí)，樹立社區(qū)和鄰里安全共同體和災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控和群防群治的理念，通過“警示案例”“宣傳手冊”等多種方式強(qiáng)化自身防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)和自救互救和基本逃生能力。

綜上多主體、多措施、多環(huán)節(jié)、多層面，形成城市綜合災(zāi)害防御的堅(jiān)實(shí)“長城”，有效提升災(zāi)害防御水平和能力。