俄羅斯智慧城市固體廢棄物管理經(jīng)驗及其對沈陽的啟示

王秋菲，李思雨

(沈陽建筑大學(xué)管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110168)

習(xí)近平總書記在十九大報告中著重強調(diào)“加強固體廢棄物和垃圾處置”，把堅持“節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境”作為一項基本國策，強化社會的節(jié)能環(huán)保意識。與日俱增的城市固體廢棄物的巨大體量與混合種類使其收集與處理極為困難，如何有效處理這一難點成為中國城市化進(jìn)程中亟待解決的問題。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次在講話中提出，要推進(jìn)智慧城市建設(shè)，運用人工智能技術(shù)和設(shè)施來提高公共服務(wù)和社會治理水平。智慧城市建設(shè)的核心目標(biāo)之一是實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，因此，固體廢棄物管理是智慧城市整體建設(shè)中舉足輕重的一環(huán)。沈陽作為東北重要的樞紐城市，應(yīng)積極借鑒國際一流智慧城市的建設(shè)經(jīng)驗，提高固體廢棄物治理水平。

俄羅斯正在積極推動智慧城市建設(shè)，根據(jù)瑞典IT公司Easypark的排名，莫斯科在世界500個智慧城市中排名第77位，特別是在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的數(shù)字技術(shù)利用水平已經(jīng)進(jìn)入世界領(lǐng)先行列，超越了多倫多、東京、香港、巴塞羅那和悉尼[1]；在規(guī)模應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)發(fā)展新商業(yè)模式指標(biāo)中也居于世界前列。在安永的“世界大城市數(shù)字服務(wù)滿意度評級”中，莫斯科進(jìn)入前3名[2]。俄羅斯國家技術(shù)和信息研究所評估結(jié)果則顯示，在智慧城市建設(shè)方面，除了莫斯科和圣彼得堡之外，較有成效的還有喀山和葉卡捷琳堡[3]。

從2019年起，俄羅斯建設(shè)和住房公用事業(yè)部在國家項目“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”和“住房與城市環(huán)境”框架內(nèi)開始實施智慧城市項目，計劃在2024年前建設(shè)18個智慧城市，將投入3 600億盧布用于建設(shè)智慧城市的各項基礎(chǔ)設(shè)施[4]。本研究考察俄羅斯智慧城市建設(shè)中固體廢棄物管理的做法和經(jīng)驗，以期為沈陽市推進(jìn)智慧城市建設(shè)提供參考。

一、俄羅斯城市固體廢棄物的分類和組成

俄羅斯城市固體廢棄物管理最顯著的特點是根據(jù)廢棄物毒性對環(huán)境的影響來劃分等級[5]。固體廢棄物共分為5個等級，從等級1到等級5廢棄物毒性逐漸降低，第4等級和第5等級為無害廢棄物，而國際上僅將廢棄物簡單分為有害和無害兩類(見表1)。

表1 俄羅斯城市固體廢棄物分類系統(tǒng)

根據(jù)俄羅斯環(huán)境保護(hù)的相關(guān)條款，第1等級的部分有害廢棄物、第4等級中經(jīng)過批準(zhǔn)的所有有害廢棄物等同于城市固體廢棄物，可以進(jìn)行掩埋處理。根據(jù)俄聯(lián)邦自然資源利用監(jiān)督局的數(shù)據(jù)，該國每年產(chǎn)生50～70億t廢棄物，城市固體廢棄物占所有廢棄物的1%～2%，2017年共產(chǎn)生城市固體廢棄物2 774 000 000 m2[6]。俄羅斯90%以上的廢棄物被填埋。全國共有1 000個城市固體廢棄物填埋場，15 000個授權(quán)和17 000個未經(jīng)授權(quán)的填埋場，以及13 000個未經(jīng)批準(zhǔn)的廢棄物處理場，總面積達(dá)400萬hm2[7]，其中，廢棄物填埋場面積每年增加30～40萬hm2。此外，目前50%～70%的基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)過時，而很多正規(guī)的廢棄物收集服務(wù)并沒有延伸到俄羅斯的小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村[8]。俄羅斯城市固體廢棄物的組成如圖1所示。

圖1 俄羅斯城市固體廢棄物的組成

俄羅斯與歐盟27國城市固體廢棄物處理的比較分析如圖2所示，俄羅斯與歐盟27國相比，城市廢棄物回收利用率較低。在莫斯科，大部分的城市固體廢棄物未經(jīng)初步分類就被丟棄在露天填埋場[9]，而歐盟27國平均約有40%的垃圾是作為可重復(fù)使用的材料回收[10]。俄羅斯目前只有4%的固體廢棄物作為能源回收，96%的固體廢棄物直接處理[11]。

圖2 俄羅斯與歐盟27國城市固體廢棄物處理情況比較

二、俄羅斯城市固體廢棄物管理改革的演變發(fā)展

蘇聯(lián)解體后，俄羅斯開始進(jìn)行一系列改革以解決城市固體廢棄物管理問題，改革主要分為3個階段進(jìn)行。

1.固體廢棄物管理改革第一階段(1996—2003年)

第一階段改革的任務(wù)是建立城市固體廢棄物管理和技術(shù)框架，為各級政府提供可以在廢棄物管理過程中執(zhí)行的統(tǒng)一的國家政策。1998年，俄羅斯通過了關(guān)于廢棄物產(chǎn)生和處理的《89-FZ法案》[12]。該法案的頒布將固體廢棄物管理納入法律層面。俄羅斯通過建立廢棄物登記的制度，掌握了所有合法廢棄物貯存場所中的廢棄物信息。該階段改革方案的執(zhí)行費用80%由政府支付，20%由銷售回收廢棄物獲利的企業(yè)負(fù)擔(dān)。但是，由于缺乏對改革的支持，這一階段的改革目標(biāo)并沒有完全實現(xiàn)。

2.固體廢棄物管理改革第二階段(2004—2018年)

2004年開始，俄羅斯廢棄物管理進(jìn)入了第二階段。這一階段改革中，政府采用了不同于第一階段的做法，將固體廢棄物管理的責(zé)任下放給地方政府，試圖依靠地方問題自治推動總體改革。由于地方政府缺乏財政資源、經(jīng)驗和投資機(jī)會，并不能建設(shè)和改造解決問題所需的基礎(chǔ)設(shè)施。此外，由于2008年廢除了非危險類廢物強制性許可證制度，導(dǎo)致2009—2014年，俄羅斯垃圾填埋場的處置量幾乎翻了一番，從1.512億m3增加到2.843億m3。2010年俄羅斯修改了《89-FZ法案》，引入了加工、分類、回收廢棄物以及為此建立基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)條款。2016年，實施許可證和生產(chǎn)者責(zé)任制度，要求開展與廢物收集和處理有關(guān)的任何活動都要獲得相關(guān)部門的批準(zhǔn)，生產(chǎn)、包裝貨物的公司應(yīng)獨立從事加工或向國家支付環(huán)境費。

3.固體廢棄物管理改革第三階段(2019年至今)

2019年俄羅斯開始進(jìn)行第三階段的改革，這一階段改革的關(guān)鍵是建立智能化的城市固體廢棄物管理系統(tǒng)。聯(lián)邦政府修訂了《N503-FZ》法令中關(guān)于產(chǎn)生和處理廢棄物的聯(lián)邦法律和俄羅斯聯(lián)邦的獨立法律行為的條款，允許莫斯科和圣彼得堡(二者被推遲到2022年執(zhí)行)外的區(qū)域經(jīng)營者采用各種方法處理固體廢棄物。此外，強調(diào)了大數(shù)據(jù)在廢棄物管理過程中的作用[13]。例如：創(chuàng)建廢棄物管理電子地圖，標(biāo)明了所有的場地——填埋場、堆放場和加工廠；垃圾處理車要配備帶有全球軌道交通系統(tǒng)的追蹤器；廢棄物在填埋場進(jìn)行分揀處理要簽電子合約并以電子支付方式結(jié)算。3個階段改革的主要內(nèi)容如表2所示。

表2 俄羅斯城市固體廢棄物管理改革的演變

2019年啟動的俄羅斯固體廢棄物改革具有如下特點：①從全壽命周期角度進(jìn)行城市固體廢棄物管理；②鼓勵運用二次資源進(jìn)行生產(chǎn)；③實施城市固體廢棄物分類計劃；④建立生態(tài)工業(yè)園；⑤建立廢棄物核算的國家信息系統(tǒng)(見圖3)。

圖3 俄羅斯 “2030年之前廢物分類、回收和處理工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略”的廢棄物管理規(guī)劃

2019年開始，俄羅斯逐步利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)優(yōu)化廢棄物管理政策，全面升級轉(zhuǎn)型智慧城市固體廢棄物管理系統(tǒng)，預(yù)計到2025年45%的廢棄物可以被回收利用，2億t的城市固體廢棄物可以被回收作為原料和能源的替代物，而不是直接被掩埋[14]。

三、俄羅斯城市固體廢棄物治理方法和經(jīng)驗

1.以人和企業(yè)為治理核心，提升利益相關(guān)者的參與度

人力資本是智慧城市建設(shè)的驅(qū)動力，因此，俄羅斯在新一輪城市固體廢棄物改革中將人和企業(yè)放到了核心地位，主張各項技術(shù)不僅要提升固體廢棄物治理效率，還要滿足俄羅斯公民和企業(yè)的需要。

俄羅斯通過監(jiān)測城市大氣污染發(fā)現(xiàn)工業(yè)企業(yè)、汽車運輸、城市固體廢棄物的回收是空氣污染的主要來源，因此，應(yīng)采用智能技術(shù)和引導(dǎo)居民、企業(yè)行為的方式治理城市固體廢棄物。俄羅斯政府在制定城市固體廢棄物管理政策之前，會廣泛征求技術(shù)專家、公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和公民對廢棄物管理的要求和建議。為了方便居民參與討論，還創(chuàng)建了智慧公民網(wǎng)絡(luò)，采用多種方式邀請不同城市的居民參與政策討論并由此產(chǎn)生新的思路。

2.發(fā)展新一代信息技術(shù)，提高城市固體廢棄物治理能力

智慧城市理念下的城市固體廢棄物管理系統(tǒng)的一個顯著特點，就是借助第四次工業(yè)革命出現(xiàn)的信息技術(shù)收集、整理、分析固體廢棄物的信息，提高廢棄物管理水平。在這種背景下，俄羅斯開始致力于發(fā)展物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新一代信息技術(shù)。由于存在投資回報不確定、相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)缺失等問題，以全球視角對標(biāo)國際來看，俄羅斯物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展剛剛?cè)腴T，仍然處于初始階段。俄羅斯自2015年開始實施“國家技術(shù)倡議”項目，在該項目的支持下，工業(yè)和貿(mào)易部制定了物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展路線圖，致力于制定物聯(lián)網(wǎng)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管框架。麥肯錫全球研究院預(yù)測到2025年俄羅斯物聯(lián)網(wǎng)規(guī)模將達(dá)到約210億美元，俄羅斯占世界物聯(lián)網(wǎng)的份額約為0.52%。2018年，俄羅斯總統(tǒng)普京在年度國情咨文中指出，俄羅斯目標(biāo)是通過改革和發(fā)展成為大數(shù)據(jù)存儲領(lǐng)域的領(lǐng)軍人物。自此，俄羅斯大數(shù)據(jù)市場以每年12%的速度遞增，2019年市場規(guī)模達(dá)到450億盧布。大數(shù)據(jù)市場應(yīng)用的不斷擴(kuò)大，必將促進(jìn)城市固體廢棄物管理的智能化。

3.綠色與智能理念相融合，探索城市固體廢棄物治理的關(guān)鍵點

綠色和智能都是城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵點，因此，許多學(xué)者將二者融合起來研究城市環(huán)境治理問題[15](見表3)。

表3 智慧城市和綠色城市的共同元素

俄羅斯將綠色理念融入城市固體廢棄物治理，試圖利用綠色屋頂、綠色外墻、綠色線性走廊美化城市衛(wèi)生環(huán)境，提高公民的生活質(zhì)量。俄羅斯城市綠色和智慧建設(shè)主要有以下幾個關(guān)鍵點：①最大限度地減少大氣排放，使用生態(tài)運輸保持空氣清潔；②建立一個完整的家庭和工業(yè)廢棄物處理系統(tǒng)，減少需要掩埋的廢棄物數(shù)量；③利用廢棄物處理過程產(chǎn)生二次材料和能源，實現(xiàn)不可再生資源保護(hù)；④創(chuàng)建綠色區(qū)域，減輕環(huán)境污染、嚴(yán)寒氣候影響和城市熱島效應(yīng)。通過這些方式，俄羅斯政府為城市固體廢棄物的管理營造了良好的社會氛圍，為今后相關(guān)政策的實施所必備的社會條件做好了前期鋪墊。

4.引導(dǎo)非營利組織推廣信息和廢棄物處理技術(shù)

智慧城市建設(shè)通俗的說法是智慧的人用聰明的方法解決城市運行過程中出現(xiàn)的問題。因此，提高居民的文化素質(zhì)和相關(guān)專業(yè)技能是智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵。相較于歐洲的主要國家，俄羅斯居民使用數(shù)字技術(shù)的能力還相對落后(見圖4)。

圖4 俄羅斯與歐洲主要國家居民數(shù)字技能比較

為了提高居民使用信息技術(shù)的能力和宣傳城市固體廢棄物處理的理念，俄羅斯的企業(yè)、非營利組織以及媒體負(fù)責(zé)向利益相關(guān)者宣傳廢棄物管理工具、原則、方法以及教授相

關(guān)設(shè)備使用方法。同時，明確教育工作者有責(zé)任使用最新的信息和相關(guān)培訓(xùn)工具，提高利益相關(guān)者的知識和技能水平。例如，俄羅斯一個名為“俄羅斯協(xié)會”的非營利組織，其成立的目的是促進(jìn)俄羅斯循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，探索具有別樣民族風(fēng)情和文化的廢棄物分類收集方式。該組織還幫助廢棄物收集系統(tǒng)找到潛在合作者。相關(guān)資料顯示，2019年，該協(xié)會幫助會員處理了21.1萬t的廢棄物。此外，協(xié)會還開展了宣傳和教育活動，提高個人和企業(yè)對廢棄物處理重要性的認(rèn)識，提高其環(huán)境方面的社會責(zé)任感。

5.大型企業(yè)參與廢棄物治理，從價值鏈角度實現(xiàn)廢棄物循環(huán)利用

城市固體廢棄物系統(tǒng)中涉及的利益相關(guān)者包括政府、企業(yè)和居民。企業(yè)在管理系統(tǒng)中的作用非常重要。俄羅斯最大的垂直一體化石油化工企業(yè)Public Joint Stock Company SIBUR(以下簡稱為“SIBUR”)將減少環(huán)境污染作為自己的戰(zhàn)略目標(biāo)，并實施“綠色之翼”，將3R(reduce減量化，reuse再利用和recycle再循環(huán))原則引入整個價值鏈管理。

SIBUR公司除在價值鏈中應(yīng)用3R技術(shù)外，還積極支持和參與俄羅斯廢棄物管理改革。SIBUR公司參加了俄羅斯公益項目“Sort It Right”，致力于推廣“居民妥善處理固體廢棄物活動”，通過社交網(wǎng)絡(luò)、博客圈和大眾媒體支持莫斯科安裝容器和自動機(jī)器以單獨收集固體廢棄物的倡議，與托博爾斯克綜合科學(xué)站聯(lián)合開發(fā)循環(huán)經(jīng)濟(jì)移動應(yīng)用程序。SIBUR公司還特別關(guān)注一些旨在提高兒童和青少年環(huán)境意識和環(huán)境責(zé)任的項目，為學(xué)生舉辦關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的講座，在俄羅斯主要電視頻道播放廢棄物處置的節(jié)目。大公司參與廢棄物管理，有效提高了治理效率，同時也節(jié)約了政府在廢棄物管理中的預(yù)算。

四、對沈陽智慧城市固體廢棄物管理的啟示

1.重視智慧城市建設(shè)中的固體廢棄物管理

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和居民生活水平的不斷提高，沈陽城市固體廢棄物的數(shù)量快速增長，固有的城市固體廢棄物管理模式無法妥善處理廢棄物污染問題，必須采用新的技術(shù)和新的模式加強固體廢棄物的管理。俄羅斯城市固體廢棄物管理經(jīng)驗表明，依靠數(shù)據(jù)分析來進(jìn)行科學(xué)管理是更為行之有效的辦法。

目前，沈陽信息化建設(shè)已經(jīng)取得了突出的進(jìn)展，基本達(dá)成了全市數(shù)字化建設(shè)目標(biāo)，暫時位于智慧城市建設(shè)的整合化的初始階段。以信息社會指數(shù)作為基本衡量指標(biāo)，2015年，沈陽在全國26個省會城市中排名第9，總體位于國內(nèi)中上水平。雖然沈陽軟件園等眾多高科技信息化產(chǎn)業(yè)園區(qū)積累了大量的數(shù)據(jù)資源，但對標(biāo)國際，沈陽市政府?dāng)?shù)據(jù)公開與可視化建設(shè)仍相對滯后，部分?jǐn)?shù)據(jù)更新不及時。目前，沈陽城市固體廢棄物管理的現(xiàn)狀與循環(huán)經(jīng)濟(jì)的愿景相去甚遠(yuǎn)。同時，沈陽智慧城市建設(shè)的過程并沒有充分考慮城市固體廢棄物治理的相關(guān)問題?！渡蜿柺兄腔鄢鞘锌傮w規(guī)劃(2016—2020年)》所列的37個項目中并沒有提及城市固體廢棄物治理的相關(guān)問題。因此，在未來智慧城市發(fā)展進(jìn)程中，要重視城市固體廢棄物管理的信息化建設(shè)，利用相關(guān)平臺，收集、整理、分析城市固體廢棄物的相關(guān)數(shù)據(jù)，為科學(xué)決策提供有力的支撐。

2.引導(dǎo)大型企業(yè)參與投資廢棄物處理和回收利用活動

城市固體廢棄物治理是一個多方參與的過程，單憑政府的力量不能解決全部問題，必須調(diào)動利益相關(guān)者的積極性，讓他們主動地參與其中。沈陽有許多大型制造業(yè)和科技型企業(yè)，應(yīng)積極鼓勵他們參與到廢棄物治理技術(shù)的研發(fā)和推廣中。沈陽市的科技部門可以設(shè)立科技專項基金，用于鼓勵大型企業(yè)研發(fā)廢棄物處理和回收利用技術(shù)，如果該技術(shù)能在社會上推廣，就可以在一定范圍內(nèi)給予稅收優(yōu)惠。此外，還應(yīng)鼓勵企業(yè)積極與媒體合作，有針對性地舉辦面向公眾、企事業(yè)單位、各級學(xué)校等不同群體的城市固體廢棄物處理和利用的創(chuàng)新創(chuàng)意競賽、科普宣傳等活動，對于影響面大、效果好的活動政府可以考慮提供資金支持。對于不參與城市固體廢棄物處理和利用活動的企業(yè)，可以建立底線懲罰機(jī)制，在其申請銀行低息貸款、財政補貼、稅收優(yōu)惠時不予考慮。

3.加強智慧型廢棄物產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善信息化產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制

目前，沈陽市廢棄物處理還是以掩埋為主，這種處理方式不僅不能有效回收利用資源，也將成為未來城市發(fā)展的制約因素。應(yīng)以智慧城市建設(shè)為契機(jī)，建立廢棄物處理信息化平臺，掌握廢棄物的詳實信息，實施全過程管理。同時，要扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)，利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、人工智能技術(shù)優(yōu)化固體廢棄物處置工藝流程和技術(shù)，為固體廢棄物中的有用資源得以有效回收利用提供技術(shù)支持。城市固體廢棄物處置產(chǎn)業(yè)的市場前景非常廣闊，因此，沈陽市政府應(yīng)不斷完善該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)制，從人才和技術(shù)兩個方面加大投入，不斷拓寬其市場發(fā)展渠道，改良資源配置，優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)，以此不斷拉動產(chǎn)業(yè)穩(wěn)中向好發(fā)展。

4.研發(fā)智慧城市固體廢棄物管理平臺，讓居民參與治理活動

居民個體若積極參與城市固體廢棄物處理，會給其他個體和整個社會帶來正面影響，反之，則會帶來消極影響。許多居民認(rèn)為城市公共服務(wù)項目與己無關(guān)，但是公眾參與理論認(rèn)為，公眾參與能夠直接改善環(huán)境治理效果。一般來說，公眾參與環(huán)境治理的方式有兩種：一種是通過改變自身環(huán)保行為來改善周邊環(huán)境；另一種是通過政府或媒體網(wǎng)絡(luò)反饋等渠道表達(dá)自身的環(huán)境訴求。目前，沈陽市并沒有相關(guān)的制度來鼓勵居民參與廢棄物的治理活動。居民無法參與治理的主要原因有兩個：一是居民并不了解如何以環(huán)保的方式處理廢棄物；二是居民沒有途徑反饋自己對廢棄物管理的訴求。沈陽市目前正在建立電子政務(wù)平臺，可以考慮在平臺建設(shè)中增加固體廢棄物管理的相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)而使居民通過了解固體廢棄物處理技術(shù)及相關(guān)設(shè)備的使用方法，來提升環(huán)保意識和認(rèn)知程度，還可以向政府表達(dá)自己對廢棄物管理的訴求，從被動接受管理轉(zhuǎn)為積極參與治理。

五、結(jié) 語

研究回溯并總結(jié)了俄羅斯城市固體廢棄物管理的改革歷程和具體做法，為沈陽智慧城市建設(shè)中固體廢棄物的管理提供了有益的啟示，對城市治理與發(fā)展具有一定現(xiàn)實意義。尤其是在大力加強環(huán)境保護(hù)與智慧管理的政策背景下，研究智慧城市固體廢棄物管理的發(fā)展方向和建設(shè)要點既響應(yīng)了政策號召，也為沈陽智慧城市建設(shè)提供了依據(jù)和參考。