重慶市江北區(qū)土地節(jié)約集約利用評價

■ 王海波/于曉鳳/周寶同/孫宇毅

（1.西藏大學(xué)工學(xué)院，拉薩 850000；2.西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，重慶 400715；3.重慶市國土資源和房屋勘測規(guī)劃院，重慶 400020）

重慶市江北區(qū)土地節(jié)約集約利用評價

■ 王海波1/于曉鳳2/周寶同2/孫宇毅3

（1.西藏大學(xué)工學(xué)院，拉薩 850000；2.西南大學(xué)地理科學(xué)學(xué)院，重慶 400715；3.重慶市國土資源和房屋勘測規(guī)劃院，重慶 400020）

針對重慶市江北區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)用地范疇，從人口經(jīng)濟的用地彈性指標、貢獻比較指數(shù)進行土地利用趨勢評價，從利用強度、增長耗地、用地彈性和管理績效等四個方面對土地利用狀況進行評價。研究結(jié)果表明：江北區(qū)土地利用趨勢類型判定為低效擴張型；土地利用水平居重慶都市功能區(qū)第二，具有存量土地利用強度較高、增量土地存在效益提升空間的特點。今后土地利用方式應(yīng)從傳統(tǒng)的外延擴張轉(zhuǎn)為新型的內(nèi)涵挖潛，建議可從挖潛途徑及嚴控新增建設(shè)用地等方面，提高江北區(qū)土地節(jié)約集約利用程度。

土地節(jié)約集約利用；利用趨勢；利用狀況；評價；重慶；江北區(qū)

土地節(jié)約集約利用內(nèi)涵包含“節(jié)約”與“集約”兩層范疇，“節(jié)約”主要體現(xiàn)公平，“集約”更重效率[1]。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展大環(huán)境下，中國現(xiàn)行的土地利用方式已不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要，土地利用方式轉(zhuǎn)變成為促進經(jīng)濟增長方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的重要因素[2,3]。

近年來，國家高度重視土地節(jié)約集約利用工作。2013年11月，黨的十八屆三中全會研究了全面深化改革的若干重大問題，作出“建立空間規(guī)劃體系，健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度”的重要決定。為了貫徹落實黨的十八大提出的戰(zhàn)略部署，2014年國土資源部又出臺若干有關(guān)土地節(jié)約集約利用的文件，是促進土地高效利用的助催劑，也使土地節(jié)約集約利用問題再次成為學(xué)術(shù)熱點。然而針對一個城市小尺度的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范疇的土地節(jié)約集約利用評價研究甚少，因此，本文通過對重慶市江北區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用研究，對既有研究成果加以豐富，同時也希望給江北區(qū)制定合理的土地節(jié)約集約政策提供科學(xué)依據(jù)。

1 研究區(qū)概況

江北區(qū)是重慶市都市功能區(qū)和主城九區(qū)之一，嘉陵江、長江交匯處北岸，位于東經(jīng)106°26′43″～106°53′22″，北緯29°33′18″～29°40′53″之間。東西長42.90公里，南北寬1.49～14.38公里，面積220.80平方公里。據(jù)2013年統(tǒng)計，全區(qū)常住人口83.01萬，其中城鎮(zhèn)人口78.82萬人，城鎮(zhèn)化率達到94.95%，人口城鎮(zhèn)化水平居全市第三；全區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值554.86億元；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為0.2∶30.6∶69.2，第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值分別為1.26億元、169.61億元和383.99億元，第三產(chǎn)業(yè)占比近70%；固定資產(chǎn)投資總額為415.75億元，社會銷售品零售總額為369.59億元；地方財政收入為87.01億元，城鎮(zhèn)居民可支配收入為27183元，農(nóng)村居民人均純收入為13335元。

2 數(shù)據(jù)來源及研究內(nèi)容

2.1 數(shù)據(jù)來源

本文經(jīng)濟社會數(shù)據(jù)來源于《重慶市統(tǒng)計年鑒（2011-2014年）》、《江北區(qū)統(tǒng)計年鑒（2014年）》、《重慶市江北區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報（2014年）》、2010-2013年重慶市土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)和2010-2012年土地利用總體規(guī)劃實施與土地利用計劃執(zhí)行情況專項清理及2013年主城土地供應(yīng)臺賬數(shù)據(jù)等。

2.2 研究內(nèi)容

本研究選擇重慶市功能區(qū)作為評價對象，以城鎮(zhèn)建設(shè)用地為研究范疇，將江北區(qū)評價結(jié)果與其他八主城區(qū)進行對比研究，摸清江北區(qū)用地效率真實水平，分析土地利用狀況并找到與周邊地區(qū)的差異，為全面掌握江北區(qū)建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究和土地節(jié)約集約利用政策制定提供科學(xué)依據(jù)。

3 評價與結(jié)果

參照《TD/T 1018-2008建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）[4]，評價內(nèi)容包括土地利用趨勢和狀況兩方面，通過對江北區(qū)建設(shè)用地土地利用現(xiàn)狀進行評價，科學(xué)定位江北區(qū)在都市功能區(qū)的土地利用水平。

3.1 土地利用趨勢評價

3.1.1 指標體系及測算

選取用地彈性指數(shù)、貢獻比較指數(shù)對重慶市主城九區(qū)土地利用分別開展人口發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化匹配程度分析，評價結(jié)果如表1所示。

3.1.2 土地利用趨勢類型判定

表1 人口、經(jīng)濟發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化匹配程度分析

表2 人口發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化匹配程度分析的土地利用趨勢類型

表3 經(jīng)濟發(fā)展與城市建設(shè)用地變化匹配程度分析的土地利用趨勢類型

表4 土地利用趨勢類型判定

按照《規(guī)程》土地利用趨勢類型判定標準(表2、表3)，結(jié)合評價對象數(shù)據(jù)分布情況，分別從人口發(fā)展視角、經(jīng)濟視角判定各區(qū)土地利用趨勢類型（表4）。

3.1.3 江北區(qū)土地利用趨勢判定

根據(jù)人口發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化匹配程度、經(jīng)濟發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化匹配程度，最終判定江北區(qū)土地利用趨勢類型均為低效擴張型。

(1)從人口發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化情況來看，江北區(qū)土地利用趨勢類型為低效擴張型。江北區(qū)人口增長幅度低于用地增長幅度，人口與用地增長彈性系數(shù)位于主城九區(qū)第四位，其趨勢類型判定為低效，究其原因：一是由于評價時段特別是2013年因兩江園區(qū)產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模大幅增加，但園區(qū)建設(shè)尚未成型，郭家沱開發(fā)區(qū)建設(shè)剛剛起步，短期內(nèi)無法集聚更多人氣；二是由于2010年江北區(qū)人口密度為97人/公頃，居主城九區(qū)之首，人口密度基數(shù)大導(dǎo)致人口與用地增長相對缺乏彈性。而從主城各區(qū)情況看，除了沙坪壩區(qū)以外，其他八區(qū)人口增長幅度均低于用地增長幅度，說明重慶市已步入人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型期。此外，江北區(qū)人口與用地增長貢獻度大于1，居主城九區(qū)第三位，對提高主城人均集約利用程度起到重大作用。

(2)從經(jīng)濟發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)用地變化情況來看，江北區(qū)土地利用趨勢類型為低效擴張型。結(jié)果顯示，江北區(qū)產(chǎn)值與用地增長彈性系數(shù)及貢獻度均大于1，而趨勢類型判定為低效僅因為增長彈性系數(shù)略低于主城九區(qū)平均水平，究其根本原因：一是產(chǎn)出效益增加滯后于用地增長，建設(shè)初期土地經(jīng)濟效益尚未顯現(xiàn)；二是由于2010年江北區(qū)地均地區(qū)生產(chǎn)總值為460.76萬元/公頃，居主城九區(qū)之首，基數(shù)較大導(dǎo)致增幅放緩。而江北區(qū)產(chǎn)值與用地增長貢獻度居主城九區(qū)第三位，超過平均水平。

3.2 土地利用狀況評價

土地利用狀況評價是在趨勢評價的基礎(chǔ)上，從利用強度、增長耗地、用地彈性和管理績效等四個方面選擇評價指標，按照指標標準化、權(quán)重確定、指數(shù)值計算等步驟，采用層次分析法測算模型[5],對各評價對象土地利用狀況進行定量評價。

3.2.1 指標體系構(gòu)建及權(quán)重測算

本研究土地利用狀況定量評價指標體系包括4項一級指標、7項二級指標和11項三級指標。確定評價指標因素因子權(quán)重的主要方法有特爾菲測定法、層次分析法、方差分析法等[6],本文利用特爾菲法確定各指標權(quán)重，結(jié)果見表5。

需要特別說明的是：《規(guī)程》中，增長耗地指數(shù)各指標僅計算2013年單年用地變化情況。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年主城各區(qū)建設(shè)用地審批規(guī)模年度之間波動較大，若僅以2013年數(shù)據(jù)作為評價唯一標準，不能準確反映主城用地進程規(guī)律，評價缺乏實際意義。因此，參照用地彈性指數(shù)指標定義，修正增長耗地指數(shù)各項指標為2011-2013年3年變化情況，其余指標則與《規(guī)程》保持一致，未作調(diào)整。

表5 土地利用狀況評價指標體系及權(quán)重

3.2.2 綜合評價

依據(jù)獲得的數(shù)據(jù)計算各評價對象指標實際值，采用“理想值標準化法”進行指標標準化：當(dāng)評價對象數(shù)量≥8時，以第二大（?。┑膶ο笾底鳛槔硐胫?；當(dāng)評價對象數(shù)量＜8時，以最大（?。┲底鳛槔硐胫?。

采用線性加權(quán)求和的綜合測算模型[7]，測算公式如下:

式（1）中, Ai為各因素評價得分，Wij為評價因素各指標的權(quán)重，Iij為評價指標層各指標標準化分值；式（2）中，F(xiàn)為綜合得分，Wi為評價因素層各評價因素的權(quán)重。

表6 重慶市都市功能區(qū)土地利用評價總分

主城各區(qū)土地利用狀況定量評價結(jié)果顯示（表6），江北區(qū)土地利用狀況總指數(shù)為81.05分，位于主城九區(qū)第二。

3.2.3 江北區(qū)土地利用狀況分析

(1)存量土地利用強度較高。江北區(qū)土地利用程度位居除渝中區(qū)以外的主城九區(qū)之首，2013年地均人口、投入、產(chǎn)出水平均為評價理想狀態(tài)，其中人口密度為93人/公頃，較排名第三位的南岸區(qū)高出13人/公頃；地均固定資產(chǎn)投資為460萬元/公頃，較排名第三位的南岸區(qū)高出73萬元/公頃；地均地區(qū)生產(chǎn)總值為566萬元/公頃，較排名第三位的九龍坡區(qū)高出73萬元/公頃。

回顧發(fā)展歷史，江北區(qū)逐步形成觀音橋商圈、長安集團、港城園區(qū)、寸灘保稅港區(qū)、魚復(fù)開發(fā)區(qū)、江北嘴中央商務(wù)區(qū)等重慶市二、三產(chǎn)業(yè)核心，在集聚人口、輻射周邊、財政創(chuàng)收、保障就業(yè)等多方面具有支柱作用，同時圍繞各大產(chǎn)業(yè)核心形成規(guī)模不一的生產(chǎn)、生活空間組團，促成江北區(qū)存量用地節(jié)約集約利用程度在主城范圍處于較高水平。

(2)增量土地存在效益提升空間。江北區(qū)增長耗地集約程度居主城第三位，次于渝中區(qū)與沙坪壩區(qū)。2011-2013年江北區(qū)新增建設(shè)用地1309.20公頃，新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地1273.97公頃，常住人口增加9.21萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值增長163.46億元。單位人口增長消耗新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量138.32m2/人，單位地區(qū)生產(chǎn)總值增長消耗新增建設(shè)用地量8.01m2/萬元，均為主城第四位。其中單位人口增長消耗新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量較《重慶市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》確定的人均城鎮(zhèn)工礦用地控制指標99平方米/人，高出39.32m2。

對2013年單年數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，該年度江北區(qū)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地447.10公頃，增量較2012年同比上浮32%。新增常住人口1.99萬人，增量較2012年同比下降41%，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增速明顯高于人口增速。同時，由于2013年兩江魚復(fù)開發(fā)區(qū)收儲大量土地，致使該年度江北區(qū)每萬元地區(qū)生產(chǎn)總值增長消耗新增建設(shè)用地達到17.26m2，效率程度僅位于主城第八。

評價結(jié)果表明江北區(qū)增量土地利用率有待加強，未來一段時間應(yīng)適當(dāng)放緩轉(zhuǎn)用審批速度，合理安排已批土地的儲備、整治與供應(yīng)時序，督促已供地塊加快建設(shè)投產(chǎn)進度，集中打造魚復(fù)開發(fā)區(qū)、港城產(chǎn)業(yè)園、唐桂新城等重點工程，使其成為宜業(yè)宜居、產(chǎn)城融合的土地高效利用示范區(qū)。

4 結(jié)論與討論

本文定量評價了土地利用趨勢和狀況，最終理清重慶市主城九區(qū)土地利用情況，得出江北區(qū)土地利用趨勢類型為低效擴張型，土地利用水平位居第二位。未來應(yīng)當(dāng)嚴控增量用地，盤活存量用地，找出限制城鎮(zhèn)土地高效利用的原因，盡快實施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，提高整體土地利用效率。

從管理績效方面看，江北區(qū)排名偏低是由于城市土地供應(yīng)市場化率較低。從土地審批、供應(yīng)情況看，2013年江北區(qū)供應(yīng)土地總計699.40公頃，其中出讓293.62公頃、劃撥405.77公頃，出讓全為招拍掛方式，但由于劃撥面積占供地總面積的58%，導(dǎo)致市場化率偏低。同為兩江產(chǎn)業(yè)發(fā)展重地的渝北區(qū)在2013年劃撥土地規(guī)模與江北區(qū)接近，但其招拍掛土地規(guī)模為856.94公頃，是江北區(qū)招拍掛規(guī)模的2.9倍；依據(jù)土地供應(yīng)臺賬，2013年江北區(qū)劃撥兩江新區(qū)港口碼頭用地290.47公頃、鐵路用地27.72公頃，二者合計占到江北區(qū)該年劃撥土地總面積的78%，已超過除渝北區(qū)外的其他七個主城區(qū)劃撥用地總面積；根據(jù)2010-2012年重慶市土地利用總體規(guī)劃實施與土地利用計劃執(zhí)行情況專項清理成果，扣除兩江管委會管轄部分土地面積后，江北區(qū)城鎮(zhèn)剩余可用空間僅為721.90公頃，遠少于除渝中區(qū)外的主城其他地區(qū)。由此可知江北區(qū)城鎮(zhèn)剩余可用空間緊張，未來增量土地供應(yīng)空間極其有限，且新增用地需優(yōu)先用于產(chǎn)業(yè)設(shè)施與公用設(shè)施建設(shè)，為適應(yīng)未來發(fā)展要求，急需轉(zhuǎn)變現(xiàn)有土地利用方式和加強土地供應(yīng)管理。

江北區(qū)城鎮(zhèn)剩余可用空間匱乏將促成土地利用方式從傳統(tǒng)的外延擴張轉(zhuǎn)為新型的內(nèi)涵挖潛，可從四個方面進行挖潛：一是城市人均占地有潛力可挖掘；二是城市用地布局調(diào)整，提高土地產(chǎn)出率；三是小城鎮(zhèn)用地挖潛；四是城市空閑地和地下空間。挖潛途徑主要有舊城改造（包括城中村改造）、土地置換、地上地下空間拓展等類型?，F(xiàn)階段還要求我們必須嚴控新增建設(shè)用地，提高土地利用效益。具體措施有：一是根據(jù)上年度的新增建設(shè)用地計劃指標使用情況確定下一年度的計劃指標供應(yīng)量，對上年度計劃指標使用率低的將減少下一年度的計劃指標供應(yīng)量；二是以近3年的供地率為評價標準，對供地率完成情況好的給予新增用地指標獎勵；三是對土地利用集約化程度高的給予適當(dāng)?shù)男略鼋ㄔO(shè)用地指標獎勵。

今后江北區(qū)土地利用重大任務(wù)是科學(xué)合理地制定新增建設(shè)用地、土地儲備整治和土地供應(yīng)計劃，理順土地開發(fā)融資渠道，有序拓展開發(fā)剩余空間。土地利用與配置應(yīng)按照重慶市五大功能區(qū)總體部署，以符合六大功能組團定位為原則，以提升九大重點工程用地水平為重點，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，調(diào)整用地空間布局，推進產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)型升級，為江北區(qū)打造成為高端產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、都市核心展示區(qū)、人文風(fēng)尚示范區(qū)提供優(yōu)質(zhì)高效的土地資源保障。

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Evaluation on the Economical and Intensive Land Use of Jiangbei District, Chongqing City

WANG Haibo1, YU Xiaofeng2, ZHOU Baotong2, SUN Yuyi3
(1.College of Technology of Tibet University, Lhasa 850000, China; 2．College of Geographical Science of Southwest University, Chongqing 400715, China; 3．Chongqing Institute of Land Resources and Building Surveying and Planning, Chongqing 400020, China)

According to the land use area of Jiangbei district of Chongqing, this paper has made an evaluation on land use trend based on land use fl exible criteria and contribution comparison index with regard to economics of population. In addition, it has evaluated the situation of land utilization from the following aspects: land use intensity, land consumption with the growth of economy, land use elasticity, and management performance. The results show that the type of land use trend of Jiangbei district is considered as ineff i cient expansion; while the level of land use occupies second place in Chongqing urban functional areas with the characteristics of high utilized intensity of the stock land, benef i t improvement room left for incremental land. On this basis, this paper points out that in future, we should shift the mode of land use from the traditional expansion to a meaning potential. It is suggested that in order to improve economical and intensive utilization of land of Jiangbei district, we must devote our efforts to tapping the potential channels and imposing rigorous controls on newly-added construction land.

economical and intensive land use; utilization trend; utilization situation; evaluation; Chongqing; Jiangbei district

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2015）12-0048-05

2015-08-03；

2015-08-23

重慶市軟科學(xué)研究計劃項目(cstc2012cx-rkxB00040)

王海波（1990-），男，山東省青島市人，西藏大學(xué)工學(xué)院碩士研究生，研究方向：第四紀地質(zhì)和土地利用規(guī)劃。