政府投資型智慧燈桿建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式研究

文｜上海五零盛同信息科技有限公司 朱偉楠 李應(yīng)飛 李付偉 盧陽(yáng) 盧標(biāo)

1 引言

作為城市照明的主體，道路照明隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，獲得了快速增長(zhǎng)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2020年中國(guó)城市道路照明燈3048.56 萬(wàn)盞，比上年增加182.96 萬(wàn)盞，同比增長(zhǎng)6.38%。

在智慧城市、新城建及新一代通信技術(shù)的加速推進(jìn)形勢(shì)下，城市中廣泛部署且具備“有網(wǎng)、有電、有拓展可能”屬性的智慧燈桿成為支撐智慧城市發(fā)展的有力抓手。

自2015年開(kāi)始，我國(guó)部分城市開(kāi)始智慧燈桿試點(diǎn)建設(shè)的探索，經(jīng)過(guò)7年的發(fā)展，智慧燈桿的建設(shè)數(shù)量實(shí)現(xiàn)突破式增長(zhǎng)。然而，由于智慧燈桿建設(shè)前期投資大、當(dāng)前市場(chǎng)化程度不高，故其建設(shè)運(yùn)營(yíng)仍處于探索階段。

本文通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)路燈建設(shè)模式進(jìn)行分析總結(jié)，同時(shí)結(jié)合國(guó)內(nèi)部分前沿城市在智慧燈桿建設(shè)運(yùn)維運(yùn)營(yíng)模式探索的經(jīng)驗(yàn)，研究可推廣的智慧燈桿落地模式。

2 政府投資型智慧燈桿建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式

通過(guò)調(diào)研當(dāng)前全國(guó)智慧燈桿項(xiàng)目實(shí)際落地情況，總體看來(lái)國(guó)內(nèi)仍以政府投資為主，根據(jù)實(shí)際情況不同，又可分為政府投資并運(yùn)營(yíng)及政府投資、企業(yè)運(yùn)營(yíng)兩種，前者以上海市為代表，后者以深圳市為代表。

2.1 模式分析

2.1.1 政府投資并運(yùn)營(yíng)模式

此模式與傳統(tǒng)路燈建設(shè)模式基本相同。路燈作為國(guó)有資產(chǎn)，一般由政府主導(dǎo)，財(cái)政出資建設(shè)，建完移交路燈權(quán)屬單位，該單位配備獨(dú)立的運(yùn)維隊(duì)伍，由政府財(cái)政支付電費(fèi)、維護(hù)費(fèi)及人員工資。具體關(guān)系如圖1所示。

圖1 政府投資并運(yùn)營(yíng)模式關(guān)系圖

該模式特點(diǎn)如下：

優(yōu)點(diǎn)：政府統(tǒng)籌建設(shè)，跨部門(mén)協(xié)調(diào)較為方便，且具備成熟的決策機(jī)制，可快速落實(shí)政府戰(zhàn)略；資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)邊界明確，有利于統(tǒng)一維護(hù)管理；政府對(duì)項(xiàng)目建成后的經(jīng)營(yíng)管理有絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)；項(xiàng)目的公益屬性強(qiáng)，民眾的體驗(yàn)好。

缺點(diǎn)：項(xiàng)目前期一次性投入額度大，短期內(nèi)財(cái)政面臨較大壓力；沒(méi)有面向市場(chǎng)，不利于激發(fā)市場(chǎng)主體活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展；政府部門(mén)作為管理部門(mén)運(yùn)營(yíng)能力較差，不利于資產(chǎn)快速積累，抹平前期巨額投入，實(shí)現(xiàn)盈利。

2.1.2 政府投資、企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式

政府投資、企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式一般是由政府出資建設(shè)，同時(shí)政府與運(yùn)營(yíng)公司簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，特許經(jīng)營(yíng)期間，資產(chǎn)由運(yùn)營(yíng)公司實(shí)施運(yùn)營(yíng)維護(hù)。實(shí)現(xiàn)盈利后，運(yùn)營(yíng)公司按年向政府支付一定的服務(wù)收益。特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，資產(chǎn)無(wú)償移交給政府。具體關(guān)系如圖2所示。

圖2 政府投資、企業(yè)運(yùn)營(yíng)模式關(guān)系圖

該模式特點(diǎn)如下：

優(yōu)點(diǎn)：政府單方投資建設(shè)，目標(biāo)明確，項(xiàng)目可控性高，可以確保項(xiàng)目的連續(xù)性；充分發(fā)揮社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)，有效提高項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)及資金的使用效率[1]；項(xiàng)目前期政府推動(dòng)，快速實(shí)施，后期運(yùn)營(yíng)權(quán)力移交企業(yè)，優(yōu)質(zhì)運(yùn)營(yíng)，專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，有利于均衡人力資源配置。

缺點(diǎn)：項(xiàng)目前期一次性投入額度大；政府和企業(yè)之間存在利益博弈，需要建立有效的市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)嚴(yán)格的制度化、規(guī)范化管理，防止各類(lèi)不規(guī)范行為的發(fā)生；社會(huì)資本遴選過(guò)程較為復(fù)雜，對(duì)政府和社會(huì)資本雙方的履約能力要求較高[1]。

2.2 相關(guān)城市的探索經(jīng)驗(yàn)

2.2.1 上海市綜合桿建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式

上海市通過(guò)“架空線入地和合桿整治”等專(zhuān)項(xiàng)整治行動(dòng)開(kāi)展城市升級(jí)改造工程基本確立了桿體、燈具、管線、基建施工部分由上海市城市綜合管理事務(wù)中心牽頭建設(shè)、運(yùn)維和管理，桿體上各類(lèi)設(shè)備由各使用單位建設(shè)、運(yùn)維和管理的模式和機(jī)制[2]。

(1)資金來(lái)源方面

合桿整治費(fèi)用，按照道路照明管理職責(zé)劃分，由市財(cái)政或區(qū)財(cái)政承擔(dān)。2018-2020年，共完成約470 公里道路架空線入地及合桿整治，總投資規(guī)模約300 億，合桿整治部分約70 億，資金來(lái)源于上海市住建委的城市維護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金。

(2)標(biāo)準(zhǔn)制定方面

由上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)牽頭制定了《上海市道路合桿整治技術(shù)導(dǎo)則》作為項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)范。

(3)規(guī)劃建設(shè)方面

按照“市級(jí)統(tǒng)籌、屬地推進(jìn)、部門(mén)協(xié)同、權(quán)屬實(shí)施、社會(huì)參與”的模式，推進(jìn)實(shí)施。2018年，出臺(tái)架空線整治專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與合桿整治技術(shù)導(dǎo)則及管理要求，明確架空線資金管理辦法及撥付流程，以?xún)?nèi)環(huán)內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域、重要道路、中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)場(chǎng)館周邊為重點(diǎn)，完成100 公里道路架空線入地，同步開(kāi)展合桿整治[2]。

2019年到2020年，在總結(jié)評(píng)估2018年工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化工作機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)架空線入地及合桿整治工作，實(shí)現(xiàn)內(nèi)環(huán)內(nèi)架空線入地率從29%提高到62%，整治路段立桿減量50%[2]。

(4)運(yùn)營(yíng)維護(hù)方面

桿、燈具、管道、電力、綜合箱統(tǒng)一由道路照明主管部門(mén)管理和維護(hù)，桿上掛載的其他智能化設(shè)備及配套網(wǎng)絡(luò)資源由各使用單位管理和維護(hù)。

2.2.2 深圳市多功能智能桿建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式

2018年7月，深圳市人民政府辦公廳印發(fā)《深圳市多功能智能桿建設(shè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2018—2020年）》，明確提出了實(shí)現(xiàn)全市主要干道多功能智能桿的全覆蓋，建成多功能智能桿管理平臺(tái)的目標(biāo)。2019年9月深圳市發(fā)布了全國(guó)首個(gè)多功能智能桿地方標(biāo)準(zhǔn)《多功能智能桿系統(tǒng)設(shè)計(jì)與工程建設(shè)規(guī)范》，規(guī)范了多功能智能桿建設(shè)規(guī)范，2019年12月成立市屬?lài)?guó)企深圳市信息基礎(chǔ)設(shè)施投資發(fā)展有限公司，作為深圳市多功能智能桿的統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)主體，2021年2月，深圳市人民政府印發(fā)《深圳市多功能智能桿基礎(chǔ)設(shè)施管理辦法》，明確了多功能智能桿建設(shè)的投資、規(guī)劃、建設(shè)、驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和監(jiān)督管理等相關(guān)職責(zé)和要求。

（1）資金來(lái)源方面

在新建、改擴(kuò)建道路工程項(xiàng)目中，由市、區(qū)按現(xiàn)行政府投資事權(quán)劃分原則分別組織統(tǒng)一規(guī)劃和投資、同步建設(shè)多功能智能桿基礎(chǔ)設(shè)施。其他提供公共管理與服務(wù)的多功能智能桿基礎(chǔ)設(shè)施，由運(yùn)營(yíng)主體組織投資建設(shè)。鼓勵(lì)多渠道籌措多功能智能桿基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金[3]。

（2）標(biāo)準(zhǔn)制定方面

由深圳市工業(yè)和信息化局牽頭制定了《多功能智能桿系統(tǒng)設(shè)計(jì)與工程建設(shè)規(guī)范》及《深圳市多功能智能桿基礎(chǔ)設(shè)施管理辦法》作為項(xiàng)目的建設(shè)、管理規(guī)范。

（3）規(guī)劃建設(shè)方面

多功能智能桿按照新改擴(kuò)建道路的配套設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，桿、燈具、管道、電力、綜合箱、桿上掛載的其他智能化設(shè)備及配套網(wǎng)絡(luò)資源統(tǒng)一由道路建設(shè)主體(深圳市交通局)單位統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)；全市統(tǒng)一物聯(lián)網(wǎng)管理平臺(tái)由深圳市信息基礎(chǔ)設(shè)施投資發(fā)展有限公司投資建設(shè)。

（4）運(yùn)營(yíng)維護(hù)方面

市、區(qū)政府投資建設(shè)的多功能智能桿，智能網(wǎng)關(guān)、配電、通信、防雷、接地等模塊和專(zhuān)用管線（電力、通信）、接線井、配電箱、光交箱等設(shè)施以及管理平臺(tái)由市、區(qū)主管部門(mén)分別委托運(yùn)營(yíng)主體統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)、統(tǒng)一維護(hù)。在多功能智能桿掛載設(shè)備的政府相關(guān)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)與運(yùn)營(yíng)主體簽署掛載證明書(shū)，明確維護(hù)規(guī)范，由運(yùn)營(yíng)主體對(duì)掛載設(shè)備進(jìn)行維護(hù)，作為主管部門(mén)委托運(yùn)營(yíng)主體對(duì)掛載設(shè)備日常維護(hù)的依據(jù)。使用運(yùn)營(yíng)主體掛載設(shè)備提供服務(wù)的政府相關(guān)部門(mén)，應(yīng)當(dāng)明確服務(wù)需求，作為主管部門(mén)委托運(yùn)營(yíng)主體提供服務(wù)的依據(jù)[3]。

深圳市信息基礎(chǔ)設(shè)施投資發(fā)展有限公司作為運(yùn)營(yíng)主體，統(tǒng)一管理和維護(hù)多功能智能桿基礎(chǔ)設(shè)施。

3 結(jié) 論

與傳統(tǒng)路燈相比，智慧燈桿打破了不同政府職能部門(mén)之間的壁壘，管理方式和策略相應(yīng)也應(yīng)有所升級(jí)。同時(shí)，智慧燈桿作為優(yōu)質(zhì)載體，可搭載各類(lèi)物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備，在大數(shù)據(jù)及人工智能的推動(dòng)下，數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)的重要性將進(jìn)一步凸顯。因此，智慧燈桿行業(yè)市場(chǎng)化是必然的。

結(jié)合當(dāng)前國(guó)內(nèi)智慧燈桿建設(shè)情況，有如下結(jié)論。

（1）當(dāng)前智慧燈桿建設(shè)仍是由政府投資為主，但隨著智慧城市建設(shè)的深入，數(shù)據(jù)價(jià)值的進(jìn)一步凸顯，智慧燈桿的建設(shè)模式勢(shì)必從“投資拉動(dòng)型”向“運(yùn)營(yíng)增值型”轉(zhuǎn)變。

（2）宜以政府或國(guó)資平臺(tái)為主導(dǎo)，聯(lián)合社會(huì)資本成立智慧燈桿運(yùn)營(yíng)管理單位，負(fù)責(zé)對(duì)桿件資源進(jìn)行統(tǒng)一的信息化管理、提供專(zhuān)業(yè)的共建共享運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)，以滿足各方掛載需求。

（3）智慧燈桿建設(shè)打通了不同政府職能部門(mén)之間的壁壘，未來(lái)也將從單一化、碎片化向精細(xì)化、生態(tài)化模式轉(zhuǎn)變。

（4）智慧燈桿建設(shè)應(yīng)優(yōu)先出臺(tái)頂層設(shè)計(jì)文件，在標(biāo)準(zhǔn)制定、建設(shè)規(guī)劃、試點(diǎn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、組織保障方面，全局謀劃建設(shè)。

（5）在規(guī)劃清晰的前提下以“小步快跑”、“落地為主”的原則，優(yōu)先實(shí)現(xiàn)最迫切、最清晰的需求，同時(shí)積極探索可經(jīng)營(yíng)的應(yīng)用場(chǎng)景，為未來(lái)發(fā)展的可能性進(jìn)行持續(xù)的探索和研究。