拜登，進退失據(jù)

雷墨

烏克蘭危機的走向撲朔迷離，同樣撲朔迷離的還有中美經(jīng)貿(mào)關系。2020年1月中美達成的第一階段協(xié)議于去年底到期后，中美雙方都選擇“默契式沉默”——既沒有表態(tài)協(xié)議終止，也沒有明言協(xié)議延期。世界排名前兩位的經(jīng)濟體，經(jīng)貿(mào)安排就這樣帶著慣性滑行。這一方面反映出處理中美經(jīng)貿(mào)問題的難度，另一方面也預示著未來前景的不確定性。近期傳出的消息似乎表明，局勢的發(fā)展難言樂觀。

2月9日，美國商會副會長麥倫·布里恩特在接受美國媒體采訪時表示，如果中國未履行第一階段協(xié)議購買美國商品承諾的磋商失敗，拜登政府將考慮一系列的懲罰措施，包括重啟對中國的貿(mào)易調(diào)查。眾所周知，以美國的行事邏輯，貿(mào)易調(diào)查后大概率會是加征關稅。這是拜登入主白宮以來，美方發(fā)出的最為清晰的、能讓人聯(lián)想到貿(mào)易戰(zhàn)的信號，盡管是以“非官方”的形式。此前，美方官員多次釋放“中國未能履行購買承諾”的消息。

早在上次美國總統(tǒng)大選期間，拜登就曾把特朗普政府對華加征關稅稱為“災難”，認為這會損害美國企業(yè)和消費者的利益。但他入主白宮后，一直維持著其前任的關稅政策。如果拜登政府啟動對華貿(mào)易調(diào)查并伴隨加征關稅，美方不能指望中方會無動于衷，那么中美就有重燃貿(mào)易戰(zhàn)的危險。但從目前的情況來看，拜登政府對貿(mào)易戰(zhàn)的擔心，遠大于加征關稅的沖動。不過，“默契式沉默”的時間窗口在縮小。

慣性滑行

2月16日，美國貿(mào)易代表辦公室向國會提交了《2021年中國加入世貿(mào)組織承諾報告》。這份報告除了對中國諸多“未履行承諾”的不實指控外，也提及了中美第一階段協(xié)議并強調(diào)其重要性。但該報告通篇未出現(xiàn)“第二階段協(xié)議”的字眼，對于中美經(jīng)貿(mào)關系未來走向，主基調(diào)是視“第一階段協(xié)議”執(zhí)行情況而定。除了此前多次談及的敦促中國改變貿(mào)易行為、聯(lián)合盟友施壓，基本看不出有什么新的政策方案。

事實上，去年1月拜登就任美國總統(tǒng)以來，中美經(jīng)貿(mào)關系雖然沒有“硝煙彌漫”，但也沒有出現(xiàn)任何改善。在對華經(jīng)貿(mào)政策上，拜登政府對特朗普政府的繼承性是顯而易見的。而且，政策調(diào)整或初步定型的滯后程度，遠超包括美國商界和政策研究界在內(nèi)的預期。這種“無為”的背后，體現(xiàn)的是拜登政府政策雄心與經(jīng)貿(mào)現(xiàn)實之間的巨大落差。

經(jīng)貿(mào)關系從雙邊關系的壓艙石變成動蕩之源，始于特朗普政府時期。這種變化是中美關系質(zhì)變的表征，而且過程尚未完成。拜登政府對中美關系的重新“定義”（即戰(zhàn)略競爭），如何重構雙邊經(jīng)貿(mào)關系將是重中之重。但是，鑒于經(jīng)貿(mào)關系兼具競爭性與互利性，以及極強的外溢效應等復雜特征，拜登政府的政策調(diào)整，始終伴隨著矛盾性與舉棋不定，客觀上呈現(xiàn)的效果就是慣性滑行。

截至目前，中美上一次高級別經(jīng)貿(mào)對話，還是去年10月26日，中共中央政治局委員、國務院副總理、中美全面經(jīng)濟對話中方牽頭人劉鶴應約與財美國政部長耶倫舉行視頻通話。外界普遍預期的后續(xù)高級別對話，以解決中美第一階段協(xié)議到期后的安排，并沒有出現(xiàn)。不過據(jù)外媒報道，幾乎也是在那次通話后，中美一直在較低層級上保持接觸與溝通。今年1月13日記者會上，中國商務部發(fā)言人證實了“雙方經(jīng)貿(mào)團隊保持正常溝通”。

但從目前的情況來看，溝通還沒有產(chǎn)生“可見”的積極效果。中美經(jīng)貿(mào)關系慣性滑行，引起了美國商界的不滿。

在美國商界不滿的聲浪升高的背景下，貿(mào)易代表戴琪在去年10月4日的演講也沒有體現(xiàn)出任何新意，總體上可以說是“抽象大于具體”。拜登政府上臺以來首次關于對華經(jīng)貿(mào)政策的“宣示”，給外界的影響是語焉不詳?shù)摹按蛱珮O”。

外溢效應等復雜特征，拜登政府的政策調(diào)整，始終伴隨著矛盾性與舉棋不定，客觀上呈現(xiàn)的效果就是慣性滑行。

戴琪那次演講后不久，《華爾街日報》發(fā)表了一篇社論，稱拜登政府對華經(jīng)貿(mào)政策為“外交糊狀物”（diplomatic mush），“無論特朗普總統(tǒng)的對華貿(mào)易政策有何缺陷，但至少他有一個政策”。美國外交關系委員會經(jīng)濟學者愛德華·奧爾登的文章稱，評估了幾個月拿出來的產(chǎn)品，與其說是政策或戰(zhàn)略，還不如說是一個“聳肩”（shrug）——他們真的不確定該怎么做。而且，進入2022年，拜登政府的這種慣性滑行，依然在繼續(xù)。

政治邏輯

作為外界眼中的政策高手，拜登政府為何在如此重大的政策議題上反映如此滯后？原因是多方面的。比如，經(jīng)驗再豐富的團隊，也扛不住挑戰(zhàn)接踵而至造成的“系統(tǒng)過載”。很少有人會懷疑拜登政策團隊的專業(yè)和經(jīng)驗，但這些與能否高效地解決現(xiàn)實問題不能直接劃等號。除了國內(nèi)問題堆積如山、政治內(nèi)耗，拜登政府所面臨外交難題，可以說沒有一個不讓其手忙腳亂。稍遠一點的有阿富汗撤軍、法澳潛艇風暴，近期的烏克蘭危機更是讓其政策團隊極限承壓。

此外，團隊內(nèi)部分歧也是重要原因之一。決策圈內(nèi)為爭奪政策主導權而較勁，是美國政府里永恒的故事。特朗普政府時期中美“邊打邊談”期間，曾多次上演過爭吵的劇情，以“團結”示人的拜登政府仍在繼續(xù)。截至目前，以經(jīng)貿(mào)議題為“責任區(qū)”的耶倫和戴琪，傾向于與中國接觸溝通；而從外交、戰(zhàn)略視角看待問題的布林肯和沙利文，更熱衷于對抗施壓。經(jīng)貿(mào)問題不可能存在于真空中，不可能與整個中美關系聯(lián)動。

更為根本的原因，是拜登政府乃至整個美國政治圈將經(jīng)貿(mào)議題政治化，以政治而非經(jīng)濟邏輯來思考和處理中美經(jīng)貿(mào)關系。從美國國內(nèi)的情況來看，拜登政府目前的對華經(jīng)貿(mào)政策，之所以被稱為“外交糊狀物”，與來自國內(nèi)的政治壓力不無關系。換句話說，國內(nèi)強勢的反華聲浪，極大地壓縮了拜登政府的政策調(diào)整空間，導致其更傾向于從“政治邏輯”而非“經(jīng)濟邏輯”來處理中美經(jīng)貿(mào)關系。

在經(jīng)濟邏輯上，特朗普政府發(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)，不僅得不償失，而且也沒有達到預期效果。美國國家經(jīng)濟研究局，2020年1月發(fā)布了一份題為《誰為美國關稅買單？》的研究報告，結論是關稅幾乎全部由美國進口商和消費者承擔，對包括中國在內(nèi)的出口商影響微乎其微。該智庫2021年9月發(fā)布的題為《中美貿(mào)易戰(zhàn)的影響》的研究報告，分析貿(mào)易戰(zhàn)以來經(jīng)濟活動的空間分布變化（逼外資企業(yè)離開中國），以及對美國勞動力市場的提升作用（逼工作崗位回流美國），結論是“沒有效果”。

毫無疑問，取消關稅屬于“經(jīng)濟理性”，但拜登政府在乎的是“政治理性”。戴琪發(fā)表政策演講后，《金融時報》評論道：“等了幾個月沒拿出什么東西，方法本質(zhì)上還是特朗普的延續(xù)，這或許就是美國政治現(xiàn)實的反映。”這篇分析指出，政治上看這種現(xiàn)狀并不令人奇怪，因為民主黨擔心在明年的中期選舉中丟掉眾議院和參議院，所以廢除中美第一階段協(xié)議和取消對華關稅都不可行。

從中美雙邊角度來看，拜登政府對華經(jīng)貿(mào)政策“模糊不清”，在于其政治雄心太高，導致政策很難落地。同樣是把中美關系確定為戰(zhàn)略競爭關系，特朗普的政策行為簡單粗暴且毫無章法，拜登極力想展現(xiàn)技高一籌。細化出“競爭、合作、對抗”三分法，就充分反映了拜登政府的這種意圖。經(jīng)貿(mào)關系是中美關系的重要組成部分，重塑經(jīng)貿(mào)關系是中美戰(zhàn)略競爭的邏輯延伸。但經(jīng)貿(mào)關系的獨特性，決定了戰(zhàn)略競爭框架下的“三分法”，很難奏效。

拜登入主白宮以來，美國在香港、新疆、臺灣等問題上頻頻發(fā)難，這屬于對抗；兩度派氣候問題特使克里赴華，想的是合作。所以，在這些領域，拜登政府的政策相對“清晰”。但是，即便從美國的角度看，中美經(jīng)貿(mào)關系都兼具“競爭、合作、對抗”的特點，很難劃出清晰的界限，而不是“戰(zhàn)略競爭”所能定性的。這是拜登政府對華經(jīng)貿(mào)政策“模糊不清”的重要原因。

除了經(jīng)貿(mào)關系本身的屬性，拜登政府的政策意圖，也增加了調(diào)整的難度。這個意圖，就是重塑中美建交以來的經(jīng)貿(mào)關系。拜登政府希望達到的效果是，在不切斷經(jīng)貿(mào)聯(lián)系的前提下（因為事實上也做不到），弱化雙邊的相互依賴性；從多邊層面抵消中國經(jīng)濟的向心力和影響力。最終的目的，是實現(xiàn)拜登所說的“美國必須贏”。

壓力增大

根據(jù)美國商務部2月8日公布的數(shù)據(jù)，2021年美國貨物貿(mào)易逆差是1.1萬億美元，再創(chuàng)歷史紀錄。其中，對華貨物貿(mào)易逆差是3553億美元，僅次于2018年的4182億美元。不難想象，這樣的數(shù)據(jù)很可能刺激美國國內(nèi)的保護主義，也可能成為經(jīng)貿(mào)上對華施壓的“論據(jù)”。美國的貿(mào)易調(diào)查一般會持續(xù)數(shù)月，根據(jù)這個時間軸，如果拜登政府近期啟動對華貿(mào)易調(diào)查，結果的出爐的時間，很可能撞上今年11月的中期選舉。

選舉期間經(jīng)貿(mào)議題的政治化無疑會進一步升級，客觀上壓縮拜登政府的決策空間。所以是否邁出啟動貿(mào)易調(diào)查這一步，拜登政府一直比較謹慎。2月1日，美國副貿(mào)易代表莎拉·比安奇在一次視頻會議上，一方面稱中國未能履行第一階段協(xié)議的購買承諾，另一方面也表示美國致力于與中國建立“穩(wěn)定的關系”。她說：“說實話，這些對話并不容易。這些對話非常困難。但你知道，從我的角度來看，重要的是我們正在進行對話，這些對話將是一如既往地誠懇?！?blockquote>在經(jīng)濟邏輯上，特朗普政府發(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)，不僅得不償失，而且也沒有達到預期效果。

對于中美對話的細節(jié)，雙方都比較謹慎，沒有過多地向媒體透露。彭博社2月14日援引熟悉該事務的美方人員的話稱，拜登政府正在評估中方是否會做進一步讓步，并認為可能性不太大。根據(jù)該報道，拜登政府在對下一步措施做決定前，會讓磋商繼續(xù)下去。以美國的外交風格，能單方面解決的問題，是不太可能“誠懇”對話的。在經(jīng)貿(mào)問題上，雖然美方官員多次聲稱所有選項都擺在桌面上，但工具箱里真正能用的并不多。

中國與世界以及美國的經(jīng)貿(mào)現(xiàn)實，是拜登政府重要的壓力之源。根據(jù)美國彼得森國際經(jīng)濟研究所去年3月發(fā)布的研究報告，目前中美兩國針對對方商品的平均關稅稅率分別是20.7%和19.3%，分別是2018年7月貿(mào)易戰(zhàn)爆發(fā)以前的2.6倍和6.2倍。所以有觀點認為，中美兩國經(jīng)濟都在“適應”貿(mào)易戰(zhàn)。該所學者尼古拉斯·拉迪分析稱，2019年全球的外來直接投資劇降了2/5，但進入中國的外資卻逆勢增長了10%，達到2120億美元，他的結論是，與美國推動的“切割”相反，中國融入世界經(jīng)濟的程度在加深。

美國智庫威爾遜中心去年8月的一份研究報告，則從跨國企業(yè)動向的角度論證了“脫鉤”根本沒有發(fā)生。根據(jù)這份研究報告的數(shù)據(jù)，離開中國的跨國企業(yè)在總數(shù)中的占比，從貿(mào)易戰(zhàn)前兩年的7.08%，增加到了2019年的11.42%。但在同一時期里，在華跨國企業(yè)的總數(shù)，從257404個增加到了308569個。其中，在華的美國企業(yè)數(shù)量，從16141個增加到了16536個。該研究的結論是，盡管跨國企業(yè)擔心地緣政治風險，但美國政府制造出來的“風險”，并沒有逆轉(zhuǎn)經(jīng)貿(mào)趨勢。

某種程度上說，拜登政府的壓力，也是自我催生的結果。擺脫壓力，需要從正視現(xiàn)實開始。正如2月10日商務部新聞發(fā)言人高峰在記者會上所說，中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議有利于中美兩國，有利于整個世界。“希望美方盡快取消對華加征關稅和制裁打壓措施，為雙方擴大貿(mào)易合作創(chuàng)造良好氛圍和條件?！?/p>