河南省建筑垃圾資源化利用政策分析

袁媛 劉敏 郭營飛

摘 要：隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，大規(guī)?，F(xiàn)代化建設(shè)帶來建筑業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，隨之而來的建筑垃圾問題也愈發(fā)嚴(yán)重，積極深入開展建筑垃圾高質(zhì)量資源化利用勢(shì)在必行。通過梳理河南省建筑垃圾管理和資源化利用的發(fā)展歷程，總結(jié)現(xiàn)行管理模式相關(guān)政策特征，分析河南省建筑垃圾資源化利用所面臨的問題并剖析其根源，進(jìn)而結(jié)合河南省發(fā)展需求，提出具有適應(yīng)性、可實(shí)施性、針對(duì)性的政策建議，為促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、節(jié)能減排和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)建筑業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、助力美麗河南建設(shè)提供政策參考。

關(guān)鍵詞：河南省;建筑垃圾;資源化;政策

中圖分類號(hào)：X799.1 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號(hào)：1003-5168（2022）1-0154-04

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2022.01.035

Research on Resource Utilization Policy of Construction Waste in Henan

YUAN Yuan1? ? LIU Min2? ? GUO Yingfei1

（1. Zhengzhou Railway Vocational and Technical College， Zhengzhou 450000，China; 2. Henan Innovation Science and Technology Magazine， Zhengzhou 450003，China）

Abstract： With the advancement of the country's urbanization process， large-scale modernization has brought about the vigorous development of the construction industry， and the accompanying problem of construction waste has become more and more serious. It is necessary to actively promote the recycling of construction waste. By sorting out the development history of construction waste management and resource utilization in Henan Province， summarizing the characteristics of the current management mode， analyzing the problems faced by construction waste recycling in Henan Province and analyzing its root causes. Combined with the development needs of Henan Province， we propose policy recommendations that are adaptable， implementable， and targeted， and provide policy references for promoting the development of circular economy， energy conservation and emission reduction， and achieving sustainable development， promoting the green transformation of the construction industry， and helping the construction of beautiful Henan.

Keywords： Henan Province; construction rubbish;resource;policy

0 引言

近年來，隨著我國城市化進(jìn)程的加快，大規(guī)模現(xiàn)代化建設(shè)帶來建筑業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，伴隨而來的建筑垃圾問題也愈發(fā)嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國每年建筑垃圾的產(chǎn)生量在35億 t左右，占到城市垃圾總量的30%～40%[1]。長期以來，建筑垃圾的處理問題成為城市管理中普遍存在的一大痛點(diǎn)。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，作為河南傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的建筑業(yè)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，每年也產(chǎn)生1億 t左右的建筑垃圾，且呈逐年遞增之勢(shì)。龐大的建筑垃圾對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益都造成威脅。而建筑垃圾資源化處置利用是建筑垃圾處理的最科學(xué)和最徹底的途徑[2]。在綜合利用建筑垃圾方面，歐美、日本、韓國等一些發(fā)達(dá)國家開展的較早，如美國建筑垃圾資源化率達(dá)70%以上，德國建筑垃圾資源化率已達(dá)85%[3]，韓國建筑垃圾的資源化率甚至達(dá)到97%[4]。目前我國建筑垃圾綜合利用率還有很大的可提升空間。因此，積極推進(jìn)建筑垃圾資源化利用勢(shì)在必行，這是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求，也是解決環(huán)境問題的有效途徑，對(duì)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都有重要意義。

從歷史角度出發(fā)，系統(tǒng)梳理河南省建筑垃圾管理及資源化利用的發(fā)展歷程，總結(jié)現(xiàn)行管理模式相關(guān)特征。分析河南省建筑垃圾資源化利用所面臨的問題并剖析其根源。結(jié)合河南省發(fā)展需求，提出具有適應(yīng)性、可實(shí)施性、針對(duì)性的政策建議，為美麗河南建設(shè)提供一定的政策參考。

1 河南省建筑垃圾資源化利用的發(fā)展現(xiàn)狀及管理模式

建筑垃圾與城鎮(zhèn)化進(jìn)程密切相關(guān)[5]。目前，河南省正處于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的高速發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速發(fā)展，每年不可避免地產(chǎn)生大量建筑垃圾，建筑垃圾處理成為城市管理的一大難點(diǎn)。近年來，河南省在建筑垃圾資源化利用方面做了大量工作，并出臺(tái)了一系列相關(guān)政策。河南省建筑垃圾治理規(guī)劃先行，政府同企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)等多方協(xié)同探索建筑垃圾資源化利用的有效路徑。筆者結(jié)合河南省實(shí)際，闡述政府出臺(tái)的對(duì)建筑垃圾資源化的處置政策，從歷史角度出發(fā)，系統(tǒng)梳理河南省建筑垃圾管理的發(fā)展歷程，并總結(jié)分析現(xiàn)行管理模式特征。

1.1 發(fā)展歷程

綜合考慮建筑垃圾存量及管理模式，劃分為四個(gè)階段分別進(jìn)行闡述。

第一階段（2005年以前）：平衡消化階段。與全國相比，河南省城鎮(zhèn)化起步較晚，任務(wù)較重，2005年以前全省各地城鎮(zhèn)發(fā)展剛剛開始，產(chǎn)生的建筑垃圾新增數(shù)量偏少。在這個(gè)階段，建筑垃圾基本上用來填埋溝壑，能夠在自然狀態(tài)下實(shí)現(xiàn)供求平衡，對(duì)人居環(huán)境的影響較小。

第二階段（2006—2013年）：探索積累、自我管理階段。自2006年起，河南省城鎮(zhèn)化進(jìn)入了“快車道”，城鎮(zhèn)化率由2005年的28.9%上升至2006年的30.7%，2013年城鎮(zhèn)化率達(dá)到了42.4%。城鎮(zhèn)化率的不斷提高，同時(shí)也產(chǎn)生了大量的建筑垃圾，形成了“圍城”“堆山”“填河”等現(xiàn)象。但在建筑垃圾管理方面，仍處于地方探索階段，比如許昌等地進(jìn)行了建筑垃圾管控，全省層面還沒有進(jìn)行整體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)。

第三階段（2014—2015年）：從探索積累階段向規(guī)范管理階段邁進(jìn)。在各地積極探索、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，河南省于2014年在許昌市召開建筑垃圾現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，總結(jié)了建筑垃圾規(guī)范化管理和資源化利用經(jīng)驗(yàn)，分析存在問題，提出了新的工作重點(diǎn)。2015年7月，以河南省被列為建筑垃圾資源化利用“試點(diǎn)省”為契機(jī)，河南省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)城市建筑垃圾管理促進(jìn)資源化利用的意見》（以下簡稱《意見》），提出了城市建筑垃圾管理和資源化綜合利用的指導(dǎo)性意見，明確了目標(biāo)任務(wù)，細(xì)化了整治舉措。由此，河南省城市建筑垃圾管理和資源化利用向規(guī)范管理階段邁進(jìn)，為下一步系統(tǒng)推進(jìn)建筑垃圾系統(tǒng)化利用工作提供了制度依據(jù)。

第四個(gè)階段（2015年至今）：規(guī)范管理、快速發(fā)展階段。2015年8月份以來，河南省出臺(tái)了一系列城市建筑垃圾管理和資源化文件。《河南省建筑垃圾管理和資源化利用試點(diǎn)省工作實(shí)施方案》《關(guān)于加快建筑垃圾運(yùn)輸車輛自動(dòng)密閉改裝和公司化運(yùn)營的通知》《關(guān)于印發(fā)〈河南省建筑垃圾計(jì)量核算辦法〉的通知》《城鎮(zhèn)道路建筑垃圾再生集料路面基層施工技術(shù)規(guī)范》等，為城市建筑垃圾資源化綜合利用提供了政策保障。到2017年河南建筑垃圾資源化利用率達(dá)到50%，基本探索出“河南經(jīng)驗(yàn)”的建筑垃圾管理和資源化利用模式。

1.2 現(xiàn)行管理模式

為了有效解決建筑垃圾問題，河南省堅(jiān)持制度先行、整體推進(jìn)，積極運(yùn)用市場(chǎng)化手段，推進(jìn)建筑垃圾資源化利用工作，探索出“河南經(jīng)驗(yàn)”。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是頂層設(shè)計(jì)，制定建筑垃圾管理總戰(zhàn)略。河南省先后出臺(tái)一系列建筑垃圾管理與促進(jìn)資源化利用的政策文件，為河南省建筑垃圾管理和資源化規(guī)范利用、超前發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二是政府主導(dǎo)，積極調(diào)動(dòng)多方參與。基本遵循“誰產(chǎn)生誰付費(fèi)、誰處置誰受益”的原則，由政府主導(dǎo)，充分利用市場(chǎng)化手段，積極調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)力量的參與，逐步形成布局合理、管理規(guī)范、技術(shù)先進(jìn)的建筑垃圾資源化利用體系。

三是創(chuàng)新市場(chǎng)化處置機(jī)制。一方面，形成政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)資本參與的建筑垃圾資源化利用的機(jī)制。另一方面，建立健全收費(fèi)機(jī)制，對(duì)產(chǎn)生建筑垃圾的單位按規(guī)定征收垃圾處理費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照“補(bǔ)償垃圾收集、運(yùn)輸和處理成本，合理盈利”的原則進(jìn)行核定。

1.3 典型經(jīng)驗(yàn)，示范帶動(dòng)

經(jīng)調(diào)研分析，選取許昌市建筑垃圾管理和資源化利用經(jīng)驗(yàn)，闡述政府對(duì)建筑垃圾資源化處置政策以及實(shí)施效果。作為中原城市群唯一、全國首批“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)城市之一，許昌市建筑垃圾管理和資源化利用一直走在全省前列。近年來，許昌以“無廢城市”建設(shè)試點(diǎn)為契機(jī)，緊抓“推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目、創(chuàng)新制度模式、強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)”三個(gè)著力點(diǎn)，認(rèn)真落實(shí)“制定一套標(biāo)準(zhǔn)、探索一種模式、落地一個(gè)產(chǎn)業(yè)”的工作理念，打造出“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、特許經(jīng)營、循環(huán)利用”的建筑垃圾管理和資源化利用的“許昌模式”。許昌在建筑垃圾綜合治理方面，實(shí)現(xiàn)了每年處理建筑垃圾450萬 t左右，資源化再利用率達(dá)95%以上，將建筑垃圾變廢為寶。

2 河南省建筑垃圾資源化利用面臨問題及根源分析

2.1 面臨問題

河南省在推動(dòng)建筑垃圾管理和資源化利用方面取得了較好的成效，但也存在一些薄弱環(huán)節(jié)亟待改善。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待建立健全，垃圾管理水平有待提高。建筑垃圾管理工作環(huán)節(jié)復(fù)雜，涉及部門繁多，需要跨部門監(jiān)管。截至目前，河南省還沒有建立起部門協(xié)作機(jī)制，很難建立從垃圾產(chǎn)生到清運(yùn)、處理、資源化利用的全過程監(jiān)管體系，加之管理職責(zé)不清晰、責(zé)任不明確，建筑垃圾還存在環(huán)境污染和安全隱患等問題。

二是缺乏科學(xué)規(guī)范的垃圾處置場(chǎng)所管理制度。目前，河南省雖然建立了多處消納場(chǎng)（點(diǎn)）集中處置建筑垃圾，但大多數(shù)是臨時(shí)場(chǎng)所，并沒有完善的規(guī)劃方案，尚未建立科學(xué)、統(tǒng)一、規(guī)范的處置場(chǎng)所管理制度。這就導(dǎo)致大量的建筑垃圾無法及時(shí)處理，隨意投放垃圾現(xiàn)象嚴(yán)重。

三是多方參與的積極性不高。從具體實(shí)踐來看，建筑垃圾管理呈現(xiàn)出“上熱、中溫、下涼”的特征，各方主動(dòng)參與建筑垃圾規(guī)范管理的責(zé)任感不強(qiáng)。盡管河南省出臺(tái)了《意見》，但各地推動(dòng)落實(shí)的熱情并不高漲，市場(chǎng)力量投入建筑垃圾資源化產(chǎn)業(yè)的主動(dòng)性不夠高，市場(chǎng)化手段單一。

2.2 根源分析

一是制度機(jī)制不夠完善。在《意見》的基礎(chǔ)上，陸續(xù)出臺(tái)了《河南省建筑垃圾管理和資源化利用“試點(diǎn)省”工作實(shí)施方案》《河南省建筑垃圾計(jì)量核算辦法》等配套政策文件，但在建筑垃圾收費(fèi)方面尚未制定統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)約束力較弱。在工作機(jī)制方面，盡管出臺(tái)了《深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的意見》，建立主體責(zé)任工作機(jī)制，但并沒有明確涉及部門的職責(zé)分工，尚未形成強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)核心，導(dǎo)致部分部門存在觀望心理，工作積極性不高。

二是政策執(zhí)行監(jiān)督力度不足。一方面，建筑垃圾的管理缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，在城市規(guī)劃中僅僅提到建筑垃圾管理，但如何實(shí)施及其有效的操作辦法并沒有給出具體的政策指導(dǎo)，造成建筑垃圾、資源化利用沒有落到實(shí)處。另一方面，由于建筑垃圾處置項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益偏低，各地對(duì)建筑垃圾項(xiàng)目建設(shè)缺乏主動(dòng)性，工作方案的制定沒有科學(xué)性，對(duì)工作落實(shí)缺乏政策支撐。而且在具體的政策執(zhí)行過程中，既沒有嚴(yán)格執(zhí)行特許經(jīng)營協(xié)議，也沒有對(duì)建筑垃圾再生產(chǎn)品提出具體的政策支持措施。

三是社會(huì)資本參與度不高。從施工單位角度看，一些企業(yè)為了盡可能地節(jié)約經(jīng)營成本，在施工過程中沒有有效控制建筑垃圾，后期也不注意對(duì)建筑垃圾進(jìn)行規(guī)范清理，往往導(dǎo)致沿路拋撒、隨意傾倒等違規(guī)現(xiàn)象。從減量化處理角度看，由于建筑垃圾資源化、減量化項(xiàng)目缺乏一定的經(jīng)濟(jì)效益，難以有效滿足社會(huì)資本的投資需求，加上政策支持力度不高，市場(chǎng)發(fā)育程度也有待提升。從綠色建筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看，建筑垃圾資源化利用率、產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展水平相對(duì)較低，資源再生產(chǎn)品缺乏市場(chǎng)認(rèn)可，不利于延伸綠色建筑產(chǎn)業(yè)鏈條。

四是政策宣傳不到位。但建筑垃圾管理是一項(xiàng)綜合性事務(wù)，涉及責(zé)任主體眾多，政策宣傳還要進(jìn)一步加強(qiáng)。在建筑業(yè)生產(chǎn)過程中，企業(yè)往往將建筑垃圾視為廢棄物，加上建筑垃圾再生產(chǎn)品的推廣宣傳力度不夠，缺乏強(qiáng)有力的政策支持，降低了建筑垃圾資源化利用率。

3 河南省建筑垃圾資源化利用的政策建議

3.1 抓好建筑垃圾管理整體規(guī)劃和制度有效供給

在宏觀規(guī)劃層面，根據(jù)河南建筑垃圾分布情況，綜合考慮到各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平，從頂層設(shè)計(jì)上明確建筑垃圾減量處理的總體目標(biāo)、遵循原則、實(shí)施路徑等內(nèi)容，從財(cái)政補(bǔ)貼、財(cái)稅優(yōu)惠、金融支持等方面做出具體部署，從制度層面有力推進(jìn)建筑垃圾源頭減量化、資源化利用工作。在具體實(shí)施階段，綜合考慮建筑垃圾及城市發(fā)展水平等因素，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)建筑垃圾的產(chǎn)生量，并對(duì)建筑垃圾進(jìn)行分類管理，推動(dòng)建筑垃圾資源化利用行業(yè)發(fā)展。另外，對(duì)采用新型綠色再生制品的企業(yè)給予一定的低息貸款;對(duì)從事建筑垃圾綜合利用開發(fā)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠等，在經(jīng)濟(jì)政策層面給予支持，有效促進(jìn)建筑向綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.2 抓好常態(tài)化聯(lián)合監(jiān)督

從政府層面，構(gòu)建由住建、發(fā)改、公安等部門組成的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，定期召開會(huì)議，強(qiáng)化協(xié)商協(xié)作，推動(dòng)信息共享，研究建筑垃圾管理工作的具體情況，分析在執(zhí)法過程中遇到的困難問題，加大對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重要時(shí)點(diǎn)的建筑垃圾檢查力度，并提出有效的解決措施。特別是，住建部門應(yīng)深入建筑市場(chǎng)，分析建筑垃圾排放情況，實(shí)行核準(zhǔn)制，引導(dǎo)建筑企業(yè)嚴(yán)格遵守建筑垃圾管理各項(xiàng)規(guī)定，從源頭管控建筑垃圾生產(chǎn)排放。從行業(yè)自律層面，對(duì)行業(yè)從業(yè)人員加強(qiáng)思想教育、行為約束，并在建筑垃圾清運(yùn)、協(xié)助政府做好建筑垃圾隨意傾倒等違法行為發(fā)揮積極的作用。從監(jiān)督手段層面，充分發(fā)揮信息化的優(yōu)勢(shì)，積極推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”模式，注重大數(shù)據(jù)分析，綜合研判建筑垃圾的生產(chǎn)、運(yùn)輸、消融、資源化利用、無害化處置等環(huán)節(jié)的工作情況，改變以往“單兵作戰(zhàn)”的方式，讓數(shù)據(jù)成為檢查監(jiān)督的重要依據(jù)。

3.3 完善市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制

建筑垃圾資源化，還需要更好地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的重要作用，創(chuàng)新市場(chǎng)化運(yùn)作模式，持續(xù)提升社會(huì)資本參與的吸引力。一是大力推廣特許經(jīng)營制度，通過公開招標(biāo)的方式，引入市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)更多的社會(huì)資本參與到建筑垃圾消融場(chǎng)所、處理設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上來，按照“誰產(chǎn)出、誰付費(fèi)”原則，允許特許經(jīng)營單位收取建筑垃圾收集清運(yùn)費(fèi)和處置費(fèi)，用來彌補(bǔ)建筑垃圾處置成本。二是推動(dòng)完善建筑垃圾收費(fèi)制度，將建筑垃圾生產(chǎn)與社會(huì)服務(wù)掛鉤，建筑垃圾生產(chǎn)得越多付費(fèi)就越高，從根本上約束建筑單位生產(chǎn)垃圾的不良行為，從供給側(cè)層面倒逼建筑生產(chǎn)商改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，采用綠色建筑配料，降低建筑垃圾的生產(chǎn)規(guī)模。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)河南省各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，精準(zhǔn)核算建筑垃圾處理費(fèi)用，同時(shí)加強(qiáng)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，確保建筑垃圾收費(fèi)管理規(guī)范科學(xué)。

3.4 抓好政策解讀宣傳

建筑垃圾與企業(yè)、居民的生產(chǎn)生活模式密切相關(guān)，形成綠色低碳的生產(chǎn)生活模式對(duì)于建筑垃圾減量化處理至關(guān)重要。一是加大推廣綠色建筑發(fā)展理念，倡導(dǎo)建筑企業(yè)深入踐行綠色發(fā)展理念，在實(shí)際生產(chǎn)過程中以技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)綠色建筑發(fā)展，減少建筑垃圾排放，引導(dǎo)更多的建筑生產(chǎn)者自覺自律降低建筑垃圾生產(chǎn)，盡可能地降低生產(chǎn)生活行為對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。二是加大扶持政策宣傳力度，對(duì)出臺(tái)的稅收優(yōu)惠、政府采購等政策進(jìn)行專題解讀、廣泛宣傳，鼓勵(lì)引導(dǎo)廣大群眾購買建筑垃圾再生產(chǎn)品，從消費(fèi)環(huán)節(jié)提升建筑垃圾資源化利用的積極性，形成良好的社會(huì)氛圍。

4 結(jié)語

綜上所述，建筑垃圾資源化利用關(guān)乎建筑業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，關(guān)乎生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是推動(dòng)河南經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。經(jīng)過積極探索，河南省采取有力舉措，形成建筑垃圾管理和資源化利用的“河南經(jīng)驗(yàn)”，但也存在建筑垃圾監(jiān)管不到位、建筑垃圾消容能力不足、社會(huì)資本參與度不高等問題，嚴(yán)重制約了建筑垃圾資源化綜合利用的實(shí)際效果。鑒于此，筆者建議應(yīng)堅(jiān)持關(guān)口前移、源頭治理，堅(jiān)持把建筑垃圾資源化利用納入城市總體規(guī)劃當(dāng)中，加強(qiáng)政策宣傳力度和經(jīng)濟(jì)扶持力度，動(dòng)員多方力量推動(dòng)建筑垃圾管理和資源化利用水平的整體突破和躍升。

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收稿日期：2021-12-21

基金項(xiàng)目：河南科技智庫調(diào)研課題“河南省建筑垃圾減量化策略與措施研究”（HNKJZK—2021—07C）。

作者簡介：袁媛（1980—），女，碩士，副教授，研究方向：建筑信息化;劉敏（1994—），女，碩士，研究方向：科技政策、科技傳播。

3775500338214