治理現代化視角下數字鄉(xiāng)村建設的 現實困境及優(yōu)化路徑

劉天元 田北海

摘要：推進數字鄉(xiāng)村建設是實現鄉(xiāng)村振興的關鍵環(huán)節(jié)，是構建數字中國的迫切需要，也是提升國家治理效能的重要途徑。從治理現代化視角來看，數字鄉(xiāng)村建設還面臨著技術排斥、形式主義、數字鴻溝、原有治理精英退出以及治理異化等現實困境。因此，需要科學謀劃頂層設計，建構有機團結的數字鄉(xiāng)村建設共同體，推動數字鄉(xiāng)村建設回歸公共服務本位，辯證處理數字鄉(xiāng)村建設術道關系，完善數字鄉(xiāng)村建設保障體系，促進數字鄉(xiāng)村建設高質量發(fā)展。

關鍵詞：數字鄉(xiāng)村;治理現代化;技術治理;治理異化;數字鴻溝

基金項目：中國博士后科學基金第69批面上資助項目“脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興內生動力培育路徑與分層分類政策支持研究”（2021M691164）;農業(yè)農村部農村合作經濟指導司委托項目“鄉(xiāng)村治理評價指標體系驗證評估”（10200073）

中圖分類號：C912.82? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2022）03-0116-08

隨著新技術的不斷出現和大數據時代的到來，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會獲得了變革與發(fā)展的重要契機。為回應大數據時代帶來的鄉(xiāng)村變革新趨勢，中共中央辦公廳于2019年5月印發(fā)《數字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，詳細規(guī)劃了數字鄉(xiāng)村建設的戰(zhàn)略目標和重點任務。2021年中央一號文件也明確提出“實施數字鄉(xiāng)村建設發(fā)展工程”，“加強鄉(xiāng)村公共服務、社會治理等數字化智能化建設”。

與之相應，2020年以來，數字鄉(xiāng)村正在成為國內學術界的熱門話題。在中國知網上以“數字鄉(xiāng)村”為關鍵詞進行篇名搜索，共檢索出49篇核心期刊論文，其中43篇發(fā)表于2020年以后。相關研究多從應然層面分析數字鄉(xiāng)村建設的意義及其推進策略或路徑，從實然層面分析數字鄉(xiāng)村建設實踐及其困境的成果并不多見。其中，劉少杰等從國家與社會關系視角分析了數字鄉(xiāng)村建設中的“鄉(xiāng)村不動”即農民主體性缺失問題，認為自上而下的鄉(xiāng)村建設行動同自下而上的鄉(xiāng)土社會不匹配，忽視了村民的真實需求，導致農民內生動力不足。① 趙成偉等從技術創(chuàng)新、數據收集與利用、資源投資和鄉(xiāng)村治理四個方面分析了數字鄉(xiāng)村建設存在的能、利、智、權問題。② 馮朝睿等從數字技術與鄉(xiāng)村現實環(huán)境耦合視角分析了數字鄉(xiāng)村建設面臨的數字鴻溝、產業(yè)瓶頸和治理赤字等實踐窘境。③ 王勝等從經濟、社會、技術和政策四個維度分析了數字鄉(xiāng)村建設面臨的資金缺口大、人才支撐弱、科技創(chuàng)新供給少和政策體系不健全等問題。④ 陳潭等從區(qū)域、城鄉(xiāng)、階層和代際四個角度分析了數字鄉(xiāng)村建設面臨的數字鴻溝問題。⑤ 上述研究為我們理解當下中國數字鄉(xiāng)村建設的實踐癥候提供了有益借鑒，但從治理現代化視角系統(tǒng)分析數字鄉(xiāng)村建設問題的研究還有待深入。同時，學界對數字鄉(xiāng)村建設戰(zhàn)略意義的認識亦有待進一步深化。

有鑒于此，本文嘗試在戰(zhàn)略層面梳理數字鄉(xiāng)村建設的現實意義，從治理現代化視角分析數字鄉(xiāng)村建設面臨的現實困境，探索優(yōu)化數字鄉(xiāng)村建設的有效路徑。

一、數字鄉(xiāng)村建設的戰(zhàn)略意義

隨著中國發(fā)展邁入新時代，新一代信息技術同社會變遷、經濟轉型深度融合，數字資源已然成為基礎性戰(zhàn)略資源。⑥ 在此背景下，作為國家戰(zhàn)略的數字鄉(xiāng)村建設的提出，對于實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、構建數字中國和提升國家治理效能具有重要的戰(zhàn)略意義。

（一）數字鄉(xiāng)村建設是實現鄉(xiāng)村振興的關鍵環(huán)節(jié)

鄉(xiāng)村振興是一項系統(tǒng)性工程，涉及農村產業(yè)、生態(tài)、鄉(xiāng)風、治理和生活等內容。2018年，《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，“實施數字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，做好整體規(guī)劃設計，加快農村地區(qū)寬帶網絡和第四代移動通信網絡覆蓋步伐，開發(fā)適應‘三農’特點的信息技術、產品、應用和服務，推動遠程醫(yī)療、遠程教育等應用普及，彌合城鄉(xiāng)數字鴻溝?！蓖?，中共中央、國務院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，提出要夯實鄉(xiāng)村信息化基礎，“實施數字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略，加快物聯(lián)網、地理信息、智能設備等現代信息技術與農村生產生活的全面深度融合”。可見，數字鄉(xiāng)村建設是實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容。

作為新一代信息技術的產物，數字技術嵌入鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展的方方面面，重構著農村經濟社會發(fā)展模式。其一，智能化農業(yè)生產設備、技術的運用有助于農業(yè)提質增效?；ヂ?lián)網、大數據等數字技術在農業(yè)中的應用，不僅能促進農業(yè)經營決策信息化、便捷化⑦，還有助于推進農業(yè)生產經營智能化，進而提升農業(yè)經營效率與效益。其二，大數據的挖掘與運用有助于促進農村“三產”深度融合。大數據平臺能放大數字資源乘數效應，識別和挖掘不同類型農村地區(qū)的比較優(yōu)勢，催生新產業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式，進而推動農村一二三產業(yè)深度融合。其三，數智賦能有助于提升鄉(xiāng)村治理與服務水平。物聯(lián)網、地理信息、智能設備等現代信息技術的應用，有助于提升農村“一網通辦”體系、平安鄉(xiāng)村建設平臺和遠程醫(yī)療教育系統(tǒng)的運行效率，提高農村社會治理與公共服務水平。可見，數字鄉(xiāng)村建設為鄉(xiāng)村振興提供了有力的科技支撐，是實現鄉(xiāng)村振興的關鍵環(huán)節(jié)。

（二）加快推進數字鄉(xiāng)村建設是構建數字中國的迫切需要

2017年12月，習近平總書記在第十九屆中共中央政治局就實施國家大數據戰(zhàn)略進行第二次集體學習時強調，要“加快完善數字基礎設施，推進數據資源整合和開放共享，保障數據安全，加快建設數字中國”。數字中國戰(zhàn)略為把握新一輪科技革命和產業(yè)革命的歷史機遇、加速發(fā)展數字經濟提供了前進方向。

數字鄉(xiāng)村是數字中國的有機組成部分。相較于智慧化城市建設，我國數字鄉(xiāng)村建設進度明顯滯后。一方面，城鄉(xiāng)數字鴻溝尚未彌合。中國互聯(lián)網絡信息中心（CNNIC）發(fā)布的第48次《中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，截至2021年6月，我國城鎮(zhèn)網民規(guī)模為7.14億，占網民整體的70.6%，而農村網民規(guī)模為2.97億，占網民整體的29.4%;城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網普及率達78.3%，而農村地區(qū)互聯(lián)網普及率為59.2%。由此可見，城鄉(xiāng)間網民規(guī)模、互聯(lián)網普及率存在較大差異。另一方面，數字經濟在農業(yè)中的占比遠低于在工業(yè)和服務業(yè)中的占比。《中國互聯(lián)網發(fā)展報告2020》顯示，2019年中國數字經濟規(guī)模達35.8萬億元，占GDP的比重約為36.2%，數字經濟總量和增長速度位居世界前列。然而，2019年農業(yè)數字經濟增加值占第一產業(yè)增加值的比重僅為8.2%，同比雖然提升了0.9個百分點，但仍顯著低于行業(yè)平均水平。因此，有必要加快推進數字鄉(xiāng)村建設，消弭城鄉(xiāng)數字鴻溝，補齊數字中國建設的農村短板。

（三）數字鄉(xiāng)村建設是提升國家治理效能的重要途徑

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石。黨的十九屆五中全會發(fā)布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》在“‘十四五’時期經濟社會發(fā)展主要目標”部分中明確提出，要實現“國家治理效能得到新提升……社會治理特別是基層治理水平明顯提高”。當前，我國鄉(xiāng)村治理面臨著鄉(xiāng)村公共權力結構形態(tài)集權化和行政化傾向明顯⑧、村民參與基層治理的積極性不高⑨、治理決策的科學性和有效性亟待提升⑩ 等諸多困境，現代化治理手段缺乏是導致上述困境的一個重要因素。以大數據和互聯(lián)網技術為支撐的政務平臺建設有助于創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理載體，突破治理主體與客體互動的時空區(qū)隔，降低治理成本。同時，農民日常生產、生活中產生的數據資源極為豐富，從海量數據中可以挖掘出村民對鄉(xiāng)村治理和基本公共服務的真實需求，從而精準壓實治理責任，分配治理資源，提升治理效能。{11} 此外，各類數字化平臺為村民參與基層治理、政府感知社情民意提供了便捷的通道，推動著鄉(xiāng)村治理決策走向透明化和科學化?？梢?，數字鄉(xiāng)村建設是提升國家治理效能的重要途徑。

二、治理現代化視角下數字鄉(xiāng)村建設的現實困境

數字鄉(xiāng)村建設是數字化背景下鄉(xiāng)村治理術與道的有機結合。一方面，數字鄉(xiāng)村建設為鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現代化提供了專業(yè)化、智能化、便捷化、即時性、開放性的治理平臺與技術。另一方面，數字鄉(xiāng)村建設為整合政府、市場與社會主體力量，推動農村居民廣泛參與鄉(xiāng)村治理，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村社會治理格局提供了科技支撐?？梢?，數字化治理是數字鄉(xiāng)村建設的重要內核，是實現鄉(xiāng)村治理現代化的重要抓手。

近年來，在國家各項戰(zhàn)略和宏觀政策的部署和指導下，地方政府就數字鄉(xiāng)村建設進行了諸多實踐探索，農村數字化水平、數字化治理能力得到顯著提升。隨著數字鄉(xiāng)村建設不斷向縱深推進，處于改革神經末端的基層政府雖投入了較多的資源，但從治理現代化的視角來看，當前的數字鄉(xiāng)村建設仍舊面臨著技術排斥、形式主義、數字鴻溝、擠出效應和治理異化等現實困境。

（一）技術排斥：部分群體游離在外

新興技術本身具有門檻，社會公眾對新技術的了解和使用并不具備完全性，部分農村弱勢群體難免因技術排斥而游離在數字鄉(xiāng)村建設體系之外。尤其是村莊老年人和外出務工者的游離，使得數字鄉(xiāng)村建設懸浮于村莊之上，尚未完全嵌入到村莊社會的實際運轉進程中，實際發(fā)揮的作用有限。

一方面，農村留守老人被排斥在外。尼古拉·尼葛洛龐帝在《數字化生存》一書中精準預測到，“當我們日益向數字化邁進時，會有一群人的權利被剝奪，或者說，他們感到自己的權利被剝奪了。如果一位50歲的煉鋼工人丟了飯碗，和他25歲的兒子不同的是，他也許完全缺乏對數字化世界的適應能力?！眥12} 這意味著，老年人因學習能力和認知功能的退化，無法快速習得“數字素養(yǎng)”。同時，他們也因適老產品和技術的稀缺，不能熟練使用各類數字設備，最終被排斥在數字生活之外。例如，在數字鄉(xiāng)村建設進程中，地方政府普遍開發(fā)了各類政務平臺或小程序，以此提升鄉(xiāng)村治理效能。然而，在具體實踐中，即便擁有智能手機等設備，老年人也無法獨立、熟練地使用各類政務軟件。因此，他們參與數字鄉(xiāng)村建設的意愿不強。

另一方面，外出務工的青壯年也游離在數字鄉(xiāng)村建設體系之外。中國社會正在經歷個體化浪潮，個體不僅從家庭中快速地脫嵌出來，對社區(qū)的依賴也不斷下降，社區(qū)物理空間雖然存在，但共同體意義名存實亡。{13} 換言之，流入城市的青壯年實現了“脫域”。他們的資源獲得不再高度依賴村莊的許可或支持，與村莊之間的關聯(lián)日漸弱化，相應地，他們對村莊公共事務的關注程度日漸下降，參與家鄉(xiāng)數字鄉(xiāng)村建設的積極性普遍不高，對村莊各類數字服務的獲得感也不強。此外，如果公眾對技術官僚所倡導的某項技術或項目不信任，那么這項技術或項目的實施必然受到阻礙。{14} 因此，外出務工者對數字鄉(xiāng)村建設項目的信任缺乏也可能導致他們游離在數字鄉(xiāng)村建設體系之外，制約數字技術在農村社會的擴散。

（二）形式主義：數字平臺建設重投入、輕產出

一是平臺建設不惜成本。在政治錦標賽的行動邏輯下，地方政府普遍擔心在核心考核指標上落后于人。因此，在數字鄉(xiāng)村建設納入國家鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的背景下，各地爭先恐后投入巨資搭建鄉(xiāng)村數字平臺，在此過程中難免出現投資額過高、財政負擔過重的問題。筆者在H省S縣調查發(fā)現，該縣2020年搭建了“屋場釘”治理平臺、“一門式”政務服務平臺、綜治信息平臺、“雪亮工程”和智慧黨建平臺等五大平臺，累計投入經費2700萬元，建設經費占該縣2020年度財政收入的1.45%。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)之前，S縣是一個典型的貧困縣，縣域內有122個貧困村、8.23萬建檔立卡貧困人口，縣級財政收入低，巨額數字平臺建設經費難免讓該縣公共財政支出捉襟見肘。事實上，數字鄉(xiāng)村建設并非一勞永逸，隨著使用時間的增加，各類數字平臺和設備普遍會產生損耗，因此需要定期維護。以S縣搭建的五大平臺為例，2020年各平臺運營維護成本高達280萬元，上級相關部門并未給予資金支持或經費補貼，維護費用均由縣級政府承擔，這在一定程度上加大了財政壓力。

二是平臺運行各自為政?；谧陨砉ぷ鲀热莺涂冃Э己艘?，政府各部門均開發(fā)了本部門的政務小程序或信息系統(tǒng)。在條塊分割體制下，各部門間尚未完全實現數據共享和互聯(lián)互通，部門間數據信息重復采集、數字平臺重復建設問題較為普遍，資源浪費嚴重。此外，各部門的數字化平臺所提供的服務仍然主要停留在信息發(fā)布和通知通告方面，與傳統(tǒng)的政務網站大同小異，與數字化平臺建設規(guī)劃目標有較大差異，平臺建設效益發(fā)揮有限。

三是平臺運營維護后勁不足。一方面，多數平臺主要聚焦“互聯(lián)網+政務服務”“互聯(lián)網+監(jiān)督”“互聯(lián)網+平安工程”等黨建政務功能，主要關注如何提升黨務政務治理技術化水平，主要使用對象是黨政部門和基層干部，面向普通村民設計的“村民自治”“志愿參與”“公共服務”“文化建設”等功能板塊內容單一，與群眾直接關聯(lián)度低，數據更新滯后。如，H省W市開發(fā)的電信“村村享”數字平臺，盡管設計了“村民自治”板塊，包含“民呼我應”“村規(guī)民約”“普法宣傳”“協(xié)會組織”“求醫(yī)問藥”等子欄目，但除“村規(guī)民約”“普法宣傳”相關信息已上網外，“民呼我應”“協(xié)會組織”“求醫(yī)問藥”三個欄目均出現了不同程度的“信息天窗”。另一方面，多數平臺應用操作界面復雜，常用功能和熱門應用未置于顯眼位置。對于數字素養(yǎng)水平相對較低的農村留守居民而言，平臺應用操作面臨一定的技術瓶頸，從而制約了參與的意愿和成效。

（三）數字鴻溝：數字鄉(xiāng)村建設區(qū)域不平等

當前，數字鄉(xiāng)村建設過程中存在明顯的數字鴻溝，即東部地區(qū)或西部經濟發(fā)展水平高的部分村莊憑借自身良好的基礎條件，能夠獲取相對較多的數字鄉(xiāng)村建設資源，而其他地區(qū)或先天稟賦不足的村莊難以獲取更多資源，導致不同地區(qū)間、同一地區(qū)的不同村莊間數字化發(fā)展水平不均衡。

一是不同地區(qū)間的不平等，主要表現在東部地區(qū)與西部地區(qū)或發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)之間的差距。作為改革開放的前沿陣地，東部地區(qū)在經濟發(fā)展、信息技術、信息產業(yè)等方面具有明顯的比較優(yōu)勢，這些優(yōu)勢深刻影響著區(qū)域內居民的信息資源獲取意愿，即東部地區(qū)居民更樂于接受和使用各類數字技術。上述優(yōu)勢的疊加，使得東部地區(qū)能夠在數字資源競爭中俘獲到更多的自上而下的資源，從而導致“強者越強”。反之，西部地區(qū)，尤其是剛剛擺脫貧困的地區(qū)，在信息化基礎設施、居民信息化意愿、數據資源開發(fā)利用、技術人才儲備等方面均處于劣勢。同時，區(qū)域內居民對智能設備的使用能力、信息技術的接納程度等都比東部經濟發(fā)達地區(qū)的居民低。除了普惠性資源外，這些地區(qū)容易淪為數字資源和項目爭奪賽中的陪跑者，從而陷入“弱者越弱”的窘境。

二是同一地區(qū)不同村莊間的不平等。村干部的作為狀態(tài)差異導致不同村莊間數字化水平差距較大。一方面，在國家數字化建設資源自上而下輸入的過程中，積極作為的村干部會竭盡所能“爭資跑項”，推動本村數字鄉(xiāng)村建設，而消極作為的村干部則遵循“不出事”與“不得罪人”的行動邏輯，主動爭取資源的意愿不足、行動不力，因而難以為本村獲得更多國家資源的支持。另一方面，積極作為的村干部更可能出現在富人或能人主政的村莊，富人或能人本身在經濟基礎、社會關系與治理能力方面具有優(yōu)勢，爭取各類項目資源的能力更強;消極作為的村干部則更可能出現在村集體經濟薄弱的村莊，這些村干部本身不具備政緣關系等社會資本，爭取各類項目資源的能力更弱。動力和能力方面的雙重差異，進一步擴大了富裕村莊與經濟基礎薄弱村莊之間的數字鴻溝。

（四）擠出效應：原有治理精英退出村莊

伴隨著剩余勞動力的大量外流，附著在勞動力基礎之上的資本、技術、領導力等資源也隨之流出，中西部農村地區(qū)正面臨著“流出性衰敗”的困境，主要表現在基層組織松散軟弱、村干部受教育水平低以及治理效能相對不高等方面。數字鄉(xiāng)村建設作為一項新的組織任務，對工作開展者的信息技術使用能力、組織協(xié)調能力等具有較高要求，但部分村干部因先天能力不足無法勝任數字平臺搭建、技術治理等數字鄉(xiāng)村建設工作。數字鄉(xiāng)村建設工作具有較強的時效性和緊迫性，依靠基層組織在短時間內培養(yǎng)內生性的技術人才來勝任此項工作顯然不具可行性。受制于“政治錦標賽體制”的激勵{15}，地方政府普遍追求時效以及短期、外顯化的治理績效。在此行動邏輯下，他們一般采用下派干部、招聘外來技術人才等方式組建隊伍，以期盡快推進數字鄉(xiāng)村建設，這意味著村干部可能不再是本村村民，而是“技術官僚”。隨著技術官僚進入村莊，對村莊內部情況了如指掌但缺乏技術治理能力和經驗的村莊內生型村干部逐漸退出村莊治理舞臺。換言之，數字鄉(xiāng)村建設的快速推進以及治理手段的不斷技術化擠出了原有的治理精英，使得數字鄉(xiāng)村建設陷入高度依賴外部主體的困境。同時，對原有治理精英的動員、培訓不足，也致使本應該積極參與的內生性力量逐漸邊緣化。

與此同時，引進的外部技術人才對數字鄉(xiāng)村建設帶來的積極效應具有短暫性。雖然外部技術人才能夠有效應對上級部門關于數字鄉(xiāng)村建設的各項檢查，解決技術治理方面的問題，但是他們難以完全融入村莊社會，在如何與村民打交道方面存在問題，在村莊社會中尚未建立起權威，缺乏公共領導力，因而只能依賴上級部門的權威輸入維持工作，無法促成村莊集體行動的達成。另外，相較于其他政府部門工作人員，村莊引進的外部技術人才的工資和待遇水平低，加之他們尚未完全融入到村莊治理結構中，因而在面對高度復雜和多變的治理任務時，他們普遍秉持“不出事”的避責行動邏輯。尤其是在處理村莊社會出現的復雜問題時，他們往往以相關工作與現有政策、法律、文件精神相悖為由加以推諉，并加蓋村級組織的公章進行備案，以期用文牘工作展示治理過程、規(guī)避自身責任，這顯然不利于村莊治理效能提升和長遠發(fā)展。

（五）治理異化：反治理問題浮現

官僚主義與信息化、數字化的結合往往容易催生出反治理的力量。當前，數字鄉(xiāng)村建設過程中過度強調技術決定論，存在一定程度的反治理問題。

一是智能官僚主義。如前所述，現有數字化治理平臺以“政務公開”等板塊為主，這些板塊中所展示的內容多為相關領導講話、公務活動等信息，或是上級政府傳達的通知公告等，缺乏通俗易懂的政策解讀性文本，內容的可讀性不強。同時，地方政府在對數字鄉(xiāng)村建設的績效考核中過度關注各類應用與數字化平臺的訪問量、政務公開信息數等量化指標，基層工作人員不得不花費精力在各類政務應用和平臺上“留痕”，反復填寫相同的材料、補臺賬、曬活動照片、曬擺拍等{16}，這不僅加劇了基層行政工作重復性內耗等問題，也不利于基層減負的實現。

二是數字鄉(xiāng)村建設目標偏移。國家層面雖然一直在釋放數字中國、數字經濟、數字鄉(xiāng)村建設的宏觀政策信號，但與此同時，微觀層面并未形成數字鄉(xiāng)村建設的方向、具體路徑等可操作化和具有普遍共識的政策工具，這使得基層在實踐中容易泛化或窄化對數字鄉(xiāng)村建設的理解，出現目標偏移。比如，部分地方政府將數字鄉(xiāng)村建設簡單地視作信息基礎設施建設或信息平臺的開發(fā)等，過度追求技術化的形式，忽視了數字鄉(xiāng)村建設的本質，導致村莊社會充滿了各類數字政務平臺、政務應用程序、電子監(jiān)控等，項目重復建設和資源浪費問題突出。同時，各類政務平臺或應用程序所產生的“數字”和“信息”往往處于懸浮狀態(tài)，缺乏社會經驗真實性的支撐，最終有可能淪為“為考核而技術”的工具。{17} 另外，基層各類系統(tǒng)中收集儲存了大量的居民信息和數據，數據資料的保密和安全、技術人員的能力和倫理等成為不得不重視的問題。

三是治理智能化目標與維穩(wěn)目標平衡難。一方面，地方政府期望借助數字鄉(xiāng)村建設提升治理效能。在此過程中，基層政府承擔了一定的探索數字鄉(xiāng)村建設創(chuàng)新的風險，也接受著來自上級政府的相對弱的激勵{18}。另一方面，近年來，在面對各類突發(fā)公共事件網絡輿情時，一些地方政府的回應并未達到緩解沖突的效果，這使得各地方政府對智能化平臺或數字工具等秉持謹慎的態(tài)度，擔心這類工具在網絡傳播中起到推波助瀾的作用，致使公共事件和網絡輿情發(fā)展失控，影響社會穩(wěn)定?？梢?，在數字鄉(xiāng)村建設中，基層政府的治理智能化目標與輿情治理維穩(wěn)目標之間存在一定的張力。權衡利弊后，一些地方以“不出事”為原則，不愿投入較多精力去探索和創(chuàng)新，而是期望將數字鄉(xiāng)村建設工作長期鎖定在風險系數較低的行政技術層次。{19}

四是數字技術規(guī)訓。從應然上講，開發(fā)各類政務軟件的初衷主要是服務于治理主體，如加快信息傳播速度、提升政府工作人員辦事效率等。然而，在實然層面，基層工作人員受到了明顯的技術規(guī)訓。一方面，數字治理平臺固然縮短了基層工作人員與普通民眾間的距離，消解著彼此間的時空區(qū)隔，但也減少了政府與民眾之間的緩沖帶，增加了基層工作人員的“回應性”負擔。{20} 在數字治理平臺上，民眾對訴求響應及時性的預期不斷提升，其等待回應的耐心卻在下降。一旦基層工作人員回應不夠及時，民眾可能產生強烈的不滿，觸發(fā)投訴甚至越級上訪的沖動或行為。為及時響應公眾需求，基層工作人員不得不被綁定在各種數字化軟件上。另一方面，在數字治理平臺上，基層工作人員被加入到數目繁多的各類工作群中，且相關工作群普遍要求成員24小時及時響應。“群來群往”嚴重擠壓了基層工作人員的私人空間，使他們淪為數字工具控制的對象。

三、基于治理現代化視角的數字鄉(xiāng)村建設優(yōu)化路徑

數字鄉(xiāng)村建設并非一蹴而就，而是一項復雜艱巨的系統(tǒng)工程，要完成這項任務，需要創(chuàng)新工作思路;同時，應著力解決好現有實踐中已經出現的問題，助推數字鄉(xiāng)村建設工作順利、高質量地開展。

（一）優(yōu)化數字鄉(xiāng)村建設頂層設計

從制度主義視角看，國家的各項制度和規(guī)范具有應對壓力和挑戰(zhàn)的能力。{21} 因此，應站在頂層設計高度，用好兼具合法性和強制性的各類政策工具，引導和推動數字鄉(xiāng)村建設健康發(fā)展。

一是正確認識數字鄉(xiāng)村建設，厘清其內涵與定位。數字鄉(xiāng)村建設是數字中國建設的微觀面向，為農業(yè)現代化、鄉(xiāng)村信息化的實現提供了方向指引，本身具有鮮明的時代意義。應準確理解和掌握數字鄉(xiāng)村建設的科學內涵與實踐外延，充分認識其在推進鄉(xiāng)村振興、數字中國建設和國家治理現代化中的重要戰(zhàn)略意義及其對鄉(xiāng)村社會關系、社會結構的重塑作用，而不是將數字鄉(xiāng)村建設簡單地理解為應用開發(fā)和數據采集等技術性工作。

二是完善數字鄉(xiāng)村建設風險防控體系?，F代社會是充滿風險的社會，尤其在當前社會加速轉型期，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題突出，農村地區(qū)各類矛盾頻發(fā)，這勢必增加數字鄉(xiāng)村建設的難度。因此，一方面，在頂層設計中需要體現政策的前瞻性，提前研判和分析數字鄉(xiāng)村建設中可能突發(fā)的問題和風險，有針對性地制定風險防范和應急方案。另一方面，要完善與數字鄉(xiāng)村建設相關的法律和制度，在確保地方政府具備一定“自由裁量權”的基礎上，制定具體的居民個人信息收集、存儲、使用等工作規(guī)范，保護好公眾信息安全。

（二）建構有機團結的數字鄉(xiāng)村建設共同體

數字鄉(xiāng)村建設既離不開有為政府的主導作用，也離不開有效市場的專業(yè)服務，更離不開農村居民的廣泛參與。為此，需要搭建起有機團結的數字鄉(xiāng)村建設共同體，走出數字鄉(xiāng)村建設中“鄉(xiāng)村不動”“居民游離”的困局。

一是加強有為政府在數字鄉(xiāng)村建設中的主導作用。一方面，加強基層工作人員數字鄉(xiāng)村建設業(yè)務培訓，著力提升其數字化治理能力，幫助其勝任常態(tài)化數字鄉(xiāng)村建設工作。另一方面，在法律法規(guī)允許及信息安全有保障的前提下，有序推進各業(yè)務部門之間的數據共享，實現數字資源整合、部門聯(lián)動協(xié)同，有效解決數字治理平臺重復開發(fā)、各自為政等問題。

二是發(fā)揮有效市場在數字鄉(xiāng)村建設中的專業(yè)作用。政府并非萬能的組織機構，尤其是地方政府往往面臨人才和技術短缺的桎梏，因此可充分發(fā)揮市場機制的作用，將專業(yè)的事交給專業(yè)的機構去做。一方面，加大政府購買服務力度，依法依規(guī)委托有資質的平臺企業(yè)協(xié)助政府開發(fā)數字化平臺和相關應用軟件，加強數字平臺日常運營維護。另一方面，加強數字化平臺的運營監(jiān)管，尤其是對技術企業(yè)提供的技術架構、標準和方式的常態(tài)化監(jiān)管，堅決防范地方政府被資本的逐利性綁架或俘獲。

三是提升數字鄉(xiāng)村建設公眾參與水平。首先，加強宣傳教育，動員公眾參與。要通過群眾喜聞樂見的方式宣傳數字鄉(xiāng)村建設的重要意義，開展數字化平臺應用基本技能培訓，提升農村居民對數字鄉(xiāng)村建設的參與積極性和參與能力。其次，加強示范引領，帶動公眾參與。要充分發(fā)揮農村干部、新型農村經營主體、老黨員等新鄉(xiāng)賢的示范帶動作用，動員新鄉(xiāng)賢主動使用數字化平臺，積極宣傳、推廣數字化平臺，帶動數字鄉(xiāng)村建設的公眾參與。第三，加強數字平臺互動，鼓勵外出村民積極參與家鄉(xiāng)數字化建設。要探索建立村務微信群、村務公眾號為載體的村民互動平臺，加強和改善流動人口數字化服務，鼓勵和引導外出村民在各類互動平臺上理性表達訴求、積極參與村莊公共事務。

（三）推動數字鄉(xiāng)村建設回歸公共服務本位

數字鄉(xiāng)村建設旨在推動農村社會邁向數字化，使數字社會的紅利惠及農村居民。因而，要將滿足農村居民的需要放在首位，改變以往過度追求技術而忽視服務的局面，促使數字鄉(xiāng)村建設逐步回歸公共服務本位。

一是以農民需求為導向，優(yōu)化數字鄉(xiāng)村建設內容體系。一方面，以滿足農村居民實際需要和提升農民獲得感為工作著力點，及時發(fā)現并解決數字鄉(xiāng)村建設中出現的信息技能要求與村民自身素質不匹配、信息技術落地與鄉(xiāng)村組織承接難等問題。另一方面，充分發(fā)掘鄉(xiāng)村數字建設平臺的信息采集功能，通過數據分析及時捕捉農村居民動態(tài)化的需求和期望，做到重心下移、服務下沉、向下負責，提升農村居民對政府服務的滿意度和政治信任。

二是兼顧效率與公平，保障弱勢群體的數字權益?；鶎由鐣錆M了復雜性，復雜性背后的社會秩序使得各類問題相互糾纏，形成難以化簡的共生關系。對復雜性的處理并非是固定的、單線條的，而是需要精準施策，兼顧多個層面的因素。{22} 數字鄉(xiāng)村建設在農村社會的推進過程中勢必遇到各種各樣的復雜問題，在實際解決過程中應采用精細化治理方式，既要考慮一般群體需求，也要兼顧特殊群體權益，避免過度追求技術效率而忽視公平。以數字政務為例，一方面，應堅持普遍適用與分類推進相結合的原則，積極開展各類線上服務，提升技術治理水平。另一方面，對農村老年人、殘疾人和文盲等少數特殊群體，應繼續(xù)保留線下服務渠道，并不斷完善服務內容，提升服務質量。此外，應充分考慮農村勞動力外流、老齡化趨勢嚴重等現實問題，推動各類數字治理應用軟件的適老化改造，開發(fā)綠色“老年模式”，改善人機界面設計，提升老年用戶體驗感。

（四）辯證處理數字鄉(xiāng)村建設中的術道關系

信息技術是數字鄉(xiāng)村建設順利推進的關鍵，但這并不意味著技術是萬能的，相反地，技術充滿了缺陷與漏洞，每一種技術的進步及其應用都可能暗含著隱患和危機?？梢姡夹g是一把雙刃劍，需要妥善協(xié)調好技術與治理間的術道關系。

一是堅持應用導向，消除數字鴻溝，促進數字包容。一方面，加強技術應用論證評估，對涉及重大民生的數字化治理平臺與軟件，充分論證其開發(fā)推廣的必要性、預期效益及可行性，避免陷入“技術錦標賽”困境。另一方面，加強數字化平臺與應用的本土化設計，堅持實用性為主，堅持與農村社會現有的文化、規(guī)范和習俗等相適應，從而最大化地滿足農村居民的數字化生產和生活需求。要引導數字設備開發(fā)商和數字服務供應商堅持包容性、聚焦性、高效性和應變性原則，加快開發(fā)更多適老化、無障礙化數字產品。如，對ATM機、掛號機等產品，操作界面應盡量簡易，界面布局應盡量簡潔，界面色彩配置應盡量避免亮度較高的顏色;對金融交易類公共終端，應增加誤操作語音提示功能，兼顧容錯性和安全性;對設置在商場、火車站等公共場所的移動終端，應盡可能將復雜的數據信息可視化，提升移動終端觸屏的靈敏性和容錯度;要加快研制專門適用于老年人，具備防水耐摔、語音輸入識別性能強的智能手機，優(yōu)化手機觸屏界面按鈕，簡化操作程序。

二是規(guī)范技術應用，規(guī)避“技術作惡”風險。技術從來都只是一種工具、一種手段，其本身并不具備自主性與潛在風險，衍生性風險來自技術使用背后治理主體意志與制度安排的約束效度。為規(guī)避數字鄉(xiāng)村建設中可能出現的“技術作惡”風險，一方面，應建立制度化的約束機制，勘定技術使用的邊界，從制度層面引導技術運用回歸到工具性本位;另一方面，應建立完善技術治理風險評估與防范機制，建立完善技術治理危機應急預案體系。

三是遠離“技術規(guī)訓”，釋放基層活力。在數字鄉(xiāng)村建設中，技術嵌入的目的是提高政府治理效能，致力于“解放”而非“奴役”管理者和基層工作人員。因此，需警惕并盡力防止數字鄉(xiāng)村建設中出現的技術規(guī)訓問題。一方面，要推行數字“一張表”改革，促進基層治理減負增效。要整合農業(yè)農村、人社、民政、鄉(xiāng)村振興、司法、宣傳等部門鄉(xiāng)村治理數據平臺，促進數據平臺互聯(lián)互通共享，數據及時互換，避免反復填表，切實減輕基層工作人員數據負擔。另一方面，要整合、清理工作微信群、QQ群等數字工作平臺，解除對基層工作人員的不合理在線監(jiān)控，釋放基層工作人員的私人空間，適度提升基層工作人員的自主裁量權，激發(fā)基層工作人員工作活力，提升工作效率。

（五）完善數字鄉(xiāng)村建設保障體系

數字鄉(xiāng)村建設的順利推進離不開經費、人才、監(jiān)管等各項保障措施的支撐。為此，應強化數字鄉(xiāng)村建設經費保障，加強數字治理人才建設，優(yōu)化數字鄉(xiāng)村建設考核體系。

一是強化數字鄉(xiāng)村建設經費保障。數字鄉(xiāng)村建設本身是一項系統(tǒng)性工程，需要互聯(lián)網信息技術、大數據技術等作為支撐，這也意味著此項工作的開展需要大量的資金投入。但是，過高的建設成本可能超出了基層政府尤其是剛剛脫貧地區(qū)的財政承載能力。事實上，超出財政承載極限的技術手段本身不具有可持續(xù)性，在實踐中易產生各種各樣的問題，最終影響數字鄉(xiāng)村建設實效。因此，一方面，應加大鄉(xiāng)村治理數字化平臺建設財政投入。要設置數字鄉(xiāng)村建設專項經費，合理確定中央、省、市、縣四級財政的籌資比例，明確籌資責任分工。對中西部欠發(fā)達農村地區(qū)、鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣，在數字鄉(xiāng)村建設經費上應適度給予財政轉移資金傾斜，縮減數字鴻溝。另一方面，應合理引入社會資本助力數字鄉(xiāng)村建設。要引導通信企業(yè)加大農村信息基礎設施建設，通信設備供應商和解決方案供應商提供完善的鄉(xiāng)村智治平臺解決方案，探索完善通信企業(yè)建網、通信設施供應商建站、解決方案供應商建庫、數字鄉(xiāng)村建設資源共享的社會資本助力數字鄉(xiāng)村建設體制機制。

二是加快構建多層次數字鄉(xiāng)村建設人才選拔和培養(yǎng)體系。人才是數字鄉(xiāng)村建設高質量推進的關鍵。地方政府應做好數字鄉(xiāng)村建設的人才隊伍建設規(guī)劃，綜合采用優(yōu)秀人才引進和本地人才培養(yǎng)兩種模式，構建多層次數字鄉(xiāng)村建設人才選拔和培養(yǎng)體系。一方面，對于緊缺數字人才，在每年公務員、選調生招錄時適當增加指標，同時鼓勵和引導懂技術、能管理、有激情的鄉(xiāng)賢能人回村，充實數字鄉(xiāng)村建設人才儲備庫。另一方面，加強政產學研協(xié)同育人，由地方政府與高等院校、互聯(lián)網技術企業(yè)、專業(yè)培訓機構等開展合作，綜合運用專題講座、集體學習、專業(yè)知識培訓、遠程教育等方式，開展鄉(xiāng)村治理數字化知識及能力專項培訓，幫助基層工作人員提升鄉(xiāng)村治理數字素養(yǎng)。

三是規(guī)范數字鄉(xiāng)村建設考核體系，整治數字治理形式主義。受壓力型體制的影響，一些地方傾向于在技術表象上下功夫，以此獲得上級認可。為規(guī)避基層政府因急于求成可能產生的形式主義問題，應規(guī)范數字鄉(xiāng)村建設考核體系，加強對數字鄉(xiāng)村建設的監(jiān)督。一方面，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理數字化考核內容體系。除將平臺搭建、資金投入、技術使用情況納入考核范圍外，還要將平臺的運營維護情況、數據信息流通的時效性和廣泛性、解決實際問題的效率與效益等納入考核體系。另一方面，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理數字化考核方式。要充分借助高校、評估機構等第三方專業(yè)力量和地區(qū)間交叉考核力量，提升數字鄉(xiāng)村建設考核評估的科學性與公信力。

四、結語

伴隨著信息技術與數字鄉(xiāng)村建設的深度融合，鄉(xiāng)村數字化水平迅速提升，農村居民充分享受到了數字化發(fā)展帶來的紅利。從治理現代化視角來看，盡管當前的數字鄉(xiāng)村建設面臨著技術排斥、形式主義、數字鴻溝、原有治理精英退出以及治理異化等現實困境，但是在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和數字中國戰(zhàn)略背景下，建設數字鄉(xiāng)村是大勢所趨。未來，可從優(yōu)化頂層設計、建構有機團結的共同體、回歸公共服務本位、辯證處理術道關系和完善保障體系等方面加快推動數字鄉(xiāng)村建設。展望未來的研究，數字鄉(xiāng)村建設中的技術反治理問題和倫理風險將是需要重點關注的領域，政府在數字鄉(xiāng)村建設中也應不斷反思技術應用的邊界，除了應用現代化的技術手段進行社會治理外，也需思考如何建立與推行合理的制度規(guī)范，以此規(guī)避或解決技術在社會治理中帶來的負面影響。

注釋：

① 劉少杰、周驥騰：《數字鄉(xiāng)村建設中“鄉(xiāng)村不動”問題的成因與化解》，《學習與探索》2022年第1期。

② 趙成偉、許竹青：《高質量發(fā)展視閾下數字鄉(xiāng)村建設的機理、問題與策略》，《求是學刊》2021年第5期。

③ 馮朝睿、徐宏宇：《當前數字鄉(xiāng)村建設的實踐困境與突破路徑》，《云南師范大學學報》（哲學社會科學版）2021年第5期。

④ 王勝、余娜、付銳：《數字鄉(xiāng)村建設：作用機理、現實挑戰(zhàn)與實施策略》，《改革》2021年第4期。

⑤ 陳潭、王鵬：《信息鴻溝與數字鄉(xiāng)村建設的實踐癥候》，《電子政務》2020年第12期。

⑥ 彭超：《數字鄉(xiāng)村戰(zhàn)略推進的邏輯》，《人民論壇》2019年第33期。

⑦ 夏顯力、陳哲、張慧利等：《農業(yè)高質量發(fā)展：數字賦能與實現路徑》，《中國農村經濟》2019年第12期。

⑧ 趙敬丹、李志明：《從基于經驗到基于數據——大數據時代鄉(xiāng)村治理的現代化轉型》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》2020年第1期。

⑨ 賀雪峰：《鄉(xiāng)村治理40年》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2018年第6期。

⑩ 王亞華、舒全峰：《中國鄉(xiāng)村治理中的領導力與公共服務動機》，《公共管理與政策評論》2019年第5期。

{11} 劉偉、翁俊芳：《撕裂與重塑：社會治理共同體中技術治理的雙重效應》，《探索與爭鳴》2020年第12期。

{12} [美]尼古拉·尼葛洛龐帝：《數字化生存》，電子工業(yè)出版社2017年版，第268頁。

{13} 邱澤奇：《技術化社會治理的異步困境》，《社會發(fā)展研究》2018年第4期。

{14} John Maiorano， Beyond Technocracy： Forms of Rationality and Uncertainty in Organizational Behaviour and Energy Efficiency Decision Making in Canada， Energy Research & Social Science， 2018， 44， pp.385-398.

{15} 周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。

{16} 胡衛(wèi)衛(wèi)、陳建平、趙曉峰：《技術賦能何以變成技術負能？——“智能官僚主義”的生成及消解》，《電子政務》2021年第4期。

{17} 陳天祥、徐雅倩：《技術自主性與國家形塑——國家與技術治理關系研究的政治脈絡及其想象》，《社會》2020年第5期。

{18} 黃曉春：《當代中國社會組織的制度環(huán)境與發(fā)展》，《中國社會科學》2015年第9期。

{19} 黃曉春、嵇欣：《技術治理的極限及其超越》，《社會科學》2016年第11期。

{20} 馬衛(wèi)紅、耿旭：《技術治理對現代國家治理基礎的解構》，《探索與爭鳴》2019年第6期。

{21} 郭忠華、郭臺輝：《當代國家理論——基礎與前沿》，廣東人民出版社2017年版，第268頁。

{22}? 彭亞平：《治理和技術如何結合？——技術治理的思想根源與研究進路》，《社會主義研究》2019年第4期。

作者簡介：劉天元，華中農業(yè)大學公共管理學院博士后研究人員，湖北武漢，430070;田北海，通訊作者，華中農業(yè)大學農村社會建設與管理研究中心副主任，文法學院院長、教授、博士生導師，湖北武漢，430070。

（責任編輯? 劉龍伏）

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