國土空間規(guī)劃體系下的地下空間規(guī)劃管控方法探索
——以北京城市副中心地下空間規(guī)劃管控為例

趙怡婷，吳克捷，石曉冬

(北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，北京 100045)

0 引言

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動的基本依據(jù)。地下空間作為重要的國土空間資源，在集約、節(jié)約利用土地，構(gòu)建高效便捷的緊湊型城市方面具有重要作用。目前，無論國家還是地方層面都尚未建立在國土空間規(guī)劃體系及精準(zhǔn)傳導(dǎo)下的地下空間規(guī)劃管控體系，難以從全域、全要素層面科學(xué)管控和引導(dǎo)地下空間資源的開發(fā)利用。

針對地下空間規(guī)劃管控的缺位，石曉冬等[1]從生態(tài)安全、潛力評估、功能統(tǒng)籌3個方面探索了地下空間規(guī)劃方法。吳克捷等[2]側(cè)重從市域?qū)用娼⒘恕叭小謪^(qū)—特定地區(qū)”的地下空間規(guī)劃編制方法。沈雷洪[3]、趙毅[4]針對控制性詳細(xì)規(guī)劃層面的地下空間規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行了研究，提出了地下空間規(guī)劃管控體系、內(nèi)容和主要指標(biāo)，為地下空間規(guī)劃的規(guī)范管理與有效控制提供支撐。張薦碩[5]基于海綿城市理論，針對海綿城市理念下的雨水入滲和地下空間中建筑(結(jié)構(gòu))防滲的矛盾，提出了地下空間管控內(nèi)容的補(bǔ)充完善方向。彭芳樂等[6]以上海虹橋商務(wù)區(qū)為例，對城市商務(wù)區(qū)地下空間的開發(fā)和管控進(jìn)行了探索，構(gòu)架了地下空間開發(fā)控制要素和指標(biāo)體系框架。黃嘉瑋[7]結(jié)合軌道工程實踐，對軌道沿線地區(qū)的公共地下空間附屬設(shè)施、地下空間之間的連接、地下空間實施時序等提出了規(guī)劃控制要求。相彭程等[8]以西咸新區(qū)為例，建立了控制性詳細(xì)規(guī)劃層面的地下空間開發(fā)利用分區(qū)、分級、分類規(guī)劃管控體系，保障規(guī)劃管控的精準(zhǔn)性。楊天姣等[9]以北京市豐臺科技園三期地下空間規(guī)劃為例，從城市設(shè)計層面詳細(xì)探討了精細(xì)化的地下空間規(guī)劃設(shè)計要點，深入研究地下公共空間的剛性控制要求，為地塊規(guī)劃條件提供支撐。

綜上所述，當(dāng)前關(guān)于地下空間規(guī)劃管控的研究，在空間范疇上，主要側(cè)重城市重點功能區(qū)、軌道沿線地區(qū)、城市商務(wù)區(qū)等中觀區(qū)域；在研究類型上，主要針對控制性詳細(xì)規(guī)劃及城市設(shè)計的編制；在管控方法上，既有用地和功能設(shè)施管控，也有基于生態(tài)安全和軌道建設(shè)的專項管控。但總體來看，地下空間規(guī)劃管控尚缺乏全域、多層級、系統(tǒng)性的管控體系和研究方法。本研究聚焦于中微觀層面地下空間規(guī)劃管控方法，以北京城市副中心為例，從“分區(qū)—街區(qū)—地塊”層面探索生態(tài)安全管控、功能設(shè)施統(tǒng)籌管控、重點分區(qū)管控、用地開發(fā)管控的具體方法，研究深度達(dá)到地塊層面，以期為完善中微觀層面國土空間規(guī)劃體系下全域、全要素地下空間規(guī)劃管控體系提供借鑒。

1 完善地下空間規(guī)劃管控體系

北京城市副中心地下空間規(guī)劃是北京市“全市-分區(qū)-特定地區(qū)”地下空間規(guī)劃編制體系在分區(qū)層面的首次探索。自2016年以來，北京城市副中心堅持地上地下同步規(guī)劃，建立了“分區(qū)—街區(qū)—地塊”層層遞進(jìn)、上下傳導(dǎo)的地下空間規(guī)劃管控體系(見圖1)；在規(guī)劃類型上涵蓋總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃2大類，并結(jié)合實際需求進(jìn)一步納入規(guī)劃綜合實施方案，為中微觀層面地下空間資源的科學(xué)合理管控奠定基礎(chǔ)。

圖1 地下空間規(guī)劃管控體系示意圖

1.1 編制全域?qū)用娴叵驴臻g總體規(guī)劃

通州區(qū)地下空間總體規(guī)劃是通州行政轄區(qū)的地下空間總體規(guī)劃，是對全域?qū)用娴叵驴臻g發(fā)展目標(biāo)、原則和規(guī)模的總體把控。規(guī)劃空間方面，通州區(qū)地下空間總體規(guī)劃覆蓋全域各類建設(shè)用地與非建設(shè)用地；規(guī)劃內(nèi)容方面，通州區(qū)地下空間總體規(guī)劃基于對全域地下空間生態(tài)地質(zhì)條件、災(zāi)害風(fēng)險情況、自然資源稟賦的綜合判斷，著重明確全域地下空間生態(tài)安全格局與可利用資源總量，統(tǒng)籌各類功能設(shè)施布局要求，形成豎向分層的地下空間總體空間布局(見圖2)，為全域?qū)用娴牡叵驴臻g資源利用提供總體指導(dǎo)綱領(lǐng)。

圖2 地下空間總體規(guī)劃的內(nèi)容體系示意圖

1.2 街區(qū)層面地下空間控制性詳細(xì)規(guī)劃

北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃是對北京城市副中心范圍內(nèi)地下空間發(fā)開發(fā)利用的具體部署，也是對通州區(qū)地下空間總體規(guī)劃要求的深化落實。規(guī)劃空間方面，北京城市副中心地下空間控制性詳細(xì)規(guī)劃主要針對地下空間利用需求較強(qiáng)的城市集中建設(shè)地區(qū)，規(guī)劃研究精度可到達(dá)街區(qū)層面；規(guī)劃內(nèi)容方面，北京城市副中心地下空間控制性詳細(xì)規(guī)劃采取地上地下同步編制，進(jìn)一步細(xì)化和明確地下空間規(guī)劃規(guī)模、豎向管控深度及生態(tài)限建區(qū)范圍、重點地區(qū)范圍、各類功能設(shè)施的管控范圍以及軌道一體化范圍等規(guī)劃管控邊界，繪制36個街區(qū)的地下空間規(guī)劃管控“一張圖”(見圖3)，形成街區(qū)層面地下空間精細(xì)化規(guī)劃管控依據(jù)。

圖3 地下空間規(guī)劃管控示意圖[1]

1.3 重點地區(qū)地下空間規(guī)劃綜合實施方案

城市重點功能區(qū)、更新改造地區(qū)、交通樞紐周邊地區(qū)等城市區(qū)域往往有條件實現(xiàn)地上地下空間的同步建設(shè)，是城市地下空間建設(shè)的重點地區(qū)。北京城市副中心結(jié)合綜合交通樞紐等重點項目建設(shè)需求，對項目所在街區(qū)范圍內(nèi)編制地下空間規(guī)劃綜合實施方案，其規(guī)劃深度達(dá)到地塊層面。鑒于地下空間相對復(fù)雜的特性，地下空間規(guī)劃綜合實施方案將吸納修建性詳細(xì)規(guī)劃和城市設(shè)計的部分工作，詳細(xì)規(guī)定各類用地的地下空間規(guī)模和建設(shè)深度(見圖4)，明確地下空間的三維空間布局和各類功能設(shè)施的空間關(guān)系，對地下步行系統(tǒng)、公共空間和公益性設(shè)施布局提出規(guī)定性建議(見圖5)，對地下經(jīng)營性功能設(shè)施布局提出引導(dǎo)性建議，對關(guān)鍵節(jié)點進(jìn)行精細(xì)化斷面設(shè)計，為地下公共空間的科學(xué)預(yù)留和有序建設(shè)提供規(guī)劃指引。

圖4 地下空間建設(shè)深度管控示意圖(單位：m)

圖5 地下步行系統(tǒng)規(guī)劃示意圖

2 健全地下空間規(guī)劃管控方法

與國土空間規(guī)劃所強(qiáng)調(diào)的全域、全類型用途管制要求相比，傳統(tǒng)地下空間規(guī)劃管控存在空間覆蓋面不全、管控內(nèi)容條塊分割、管控力度偏原則性等問題，難以有效指導(dǎo)地下空間的實際規(guī)劃建設(shè)。針對傳統(tǒng)地下空間規(guī)劃管控的局限性，北京城市副中心地下空間規(guī)劃管控從全域生態(tài)底線管控、功能設(shè)施統(tǒng)籌管控、重點地區(qū)分類管控、用地開發(fā)強(qiáng)度管控4個方面完善地下空間規(guī)劃管控方法，以期發(fā)揮地下空間規(guī)劃對地下空間資源利用的剛性管控作用。

2.1 生態(tài)先行，劃定全域地下生態(tài)底線管控

開展地下空間生態(tài)地質(zhì)調(diào)查，科學(xué)判斷地下空間生態(tài)地質(zhì)條件，明確地下空間的生態(tài)影響要素和生態(tài)安全底線，是城市地下空間可持續(xù)發(fā)展的重要前提[10]。鑒于北京城市副中心所在地區(qū)工程地質(zhì)環(huán)境復(fù)雜、地下水環(huán)境敏感度高等生態(tài)地質(zhì)環(huán)境特征[11]，北京城市副中心提出“以水定城”的地下空間有限開發(fā)理念，以保護(hù)地下承壓水層及地下水資源安全為重點，選取位于地下20 m左右的第1承壓水隔水層埋深作為地下空間開發(fā)類建設(shè)的豎向管控范圍，豎向管控對象主要包括普通地下室、地下公共活動空間和地下經(jīng)營類空間等，以有效保護(hù)地下水資源，減小地下空間開發(fā)利用對地下水文地質(zhì)的干擾；位于地下50～70 m的第2隔水層對于地下水文地質(zhì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性具有較為關(guān)鍵的保障作用，因此城市公共類建設(shè)活動一般不宜超過地下50 m，地下20～50 m優(yōu)先用于地下交通設(shè)施、地下市政設(shè)施、防災(zāi)安全設(shè)施等人員活動較少的公共類設(shè)施的建設(shè)和預(yù)留；地下70 m以下是一般城市開發(fā)建設(shè)活動尚未達(dá)到的區(qū)間，該范圍近期以戰(zhàn)略預(yù)留為主，遠(yuǎn)期可布局戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施或防災(zāi)安全設(shè)施。地下空間生態(tài)適宜性分區(qū)示意如圖6所示。

圖6 地下空間生態(tài)適宜性分區(qū)示意圖

2.2 公共優(yōu)先，預(yù)留地下重要功能設(shè)施建設(shè)空間

地下空間是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，涵蓋地下交通、市政、公共服務(wù)、公共安全等各類城市公共設(shè)施以及多樣化的開發(fā)類設(shè)施。鑒于地下空間資源的有限性和不可逆性，北京城市副中心地下空間規(guī)劃堅持公共優(yōu)先原則，系統(tǒng)梳理了北京城市副中心范圍內(nèi)地下軌道交通、道路交通、物流、市政場站、市政管線、綜合管廊、防災(zāi)安全設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等各類功能設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)情況，對已建成設(shè)施提出安全運(yùn)行管控要求，對規(guī)劃線性工程預(yù)留建設(shè)空間，對規(guī)劃場站設(shè)施提出地下化引導(dǎo)要求，形成北京城市副中心地下功能設(shè)施統(tǒng)籌管控“一張表”(見表1)，為各類功能設(shè)施的有序建設(shè)和空間預(yù)留提供保障。在功能設(shè)施布局方面，規(guī)劃著重發(fā)揮軌道交通的引領(lǐng)作用[12]，以軌道交通環(huán)形干線為主干，沿線貼建、共建綜合管廊、雨水調(diào)蓄設(shè)施、應(yīng)急避難設(shè)施、儲能調(diào)峰設(shè)施和地下市政設(shè)施等各類基礎(chǔ)設(shè)施，串聯(lián)地上公共服務(wù)設(shè)施，形成了地上地下空間一體、功能高度復(fù)合的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)環(huán)[13]，為城市副中心的高效運(yùn)行提供保障。

表1 地下重要功能設(shè)施廊道及場站設(shè)施管控表

2.3 突出效率，科學(xué)判定地下空間重點建設(shè)區(qū)域

地下空間開發(fā)利用與城市開發(fā)建設(shè)活動具有密不可分的關(guān)系，通常城市公共功能較為集中、城市建設(shè)強(qiáng)度較高、軌道交通條件便利及具有整體開發(fā)建設(shè)條件的地區(qū)往往是地下空間開發(fā)利用需求較高的地區(qū)，這些地區(qū)有條件通過地上地下空間的統(tǒng)籌立體發(fā)展，實現(xiàn)功能復(fù)合和土地綜合效益的最大化[6]。為科學(xué)判斷北京城市副中心地下空間的重點建設(shè)區(qū)域，北京城市副中心地下空間控制性規(guī)劃采取量化評估的方式，劃定地下空間的重點地區(qū)，保障重點地區(qū)地下空間規(guī)劃覆蓋與實施，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。地下空間重點地區(qū)的劃定需要綜合考慮各類限制要素及發(fā)展要素，其中，限制要素主要包括生態(tài)敏感要素、歷史保護(hù)要素、現(xiàn)狀建設(shè)要素、政策管控要素等；發(fā)展要素包括軌道交通、重點功能區(qū)、人口密度、用地功能及強(qiáng)度等。該規(guī)劃建立了基于多因素的地下空間開發(fā)適宜性量化評估體系，分別從生態(tài)地質(zhì)條件、歷史保護(hù)、用地功能、建設(shè)強(qiáng)度、人口密度、軌道站點、重點功能區(qū)、重點管控區(qū)等8個方面，對副中心范圍內(nèi)近4 900個地塊進(jìn)行了量化打分，分?jǐn)?shù)越高代表開發(fā)潛力越大。與此同時，規(guī)劃結(jié)合副中心高質(zhì)量發(fā)展訴求，適當(dāng)提高了軌道站域、產(chǎn)業(yè)功能、重點功能區(qū)等重點發(fā)展要素的權(quán)重值，形成了對北京城市副中心全域范圍內(nèi)各類地塊的開發(fā)潛力量化評價[14-16]，并以此為基礎(chǔ)形成了 “重點利用地區(qū)—鼓勵利用地區(qū)—一般利用地區(qū)”的全覆蓋地下空間重點分區(qū)體系，明確了地下空間重點地區(qū)范圍。規(guī)劃進(jìn)一步針對不同重點地區(qū)制定針對性的發(fā)展策略，明確市政公用設(shè)施地下化、停車設(shè)施地下化、軌道站點一體化、地下連通、地下空間總體規(guī)模占比等量化管控要求[14](見表2)，為副中心地下空間的重點分區(qū)、立體分層、高質(zhì)量集約發(fā)展提供具體可操作的規(guī)劃指引。

表2 地下空間重點分區(qū)管控表

2.4 有限利用，合理規(guī)范地下空間開發(fā)利用規(guī)模

隨著地下空間開發(fā)利用需求的不斷增長，合理限制地下空間開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度，不僅有效保障地下基礎(chǔ)設(shè)施的合理荷載，防止高強(qiáng)度開發(fā)帶來的安全隱患，同時也為未來地下空間可持續(xù)發(fā)展留足空間。對于開發(fā)類地塊，地下空間開發(fā)利用強(qiáng)度主要體現(xiàn)在地下空間建筑規(guī)模與地上建筑規(guī)模的比例關(guān)系，地下空間建筑規(guī)模占比越大，則地下空間開發(fā)強(qiáng)度越大。為進(jìn)一步規(guī)范開發(fā)用地的地下空間建設(shè)強(qiáng)度，北京城市副中心地下空間規(guī)劃調(diào)取了全市近15 000條建設(shè)工程規(guī)劃許可證數(shù)據(jù)，總結(jié)提煉不同用地功能、地上建設(shè)強(qiáng)度情況下的地下空間建筑規(guī)模占比規(guī)律。研究發(fā)現(xiàn)，居住類、公共服務(wù)類、公共管理類、產(chǎn)業(yè)類、工業(yè)類用地由于地下建設(shè)需求及地上建設(shè)強(qiáng)度等情況的不同，其地下空間建筑規(guī)模比呈現(xiàn)較為明顯的差異性。其中，居住類地下空間由于地下停車需求較高，其地下空間建筑規(guī)模占比可達(dá)0.7左右；公共服務(wù)類、產(chǎn)業(yè)類用地一般在0.4～0.7；工業(yè)類、公共管理類則相對較低，一般在0.3～0.4。另外，地下空間建筑規(guī)模占比與地上建設(shè)層數(shù)呈負(fù)相關(guān)(見圖7)。以居住用地為例，1—6層的多層居住建筑的地下地上規(guī)模比一般不超過0.8，7—12層的中高層居住建筑一般不超過0.7，13層以上的高層居住建筑則一般不超過0.6。以此為基礎(chǔ)，研究形成了分別針對居住類、辦公類、公共服務(wù)類、產(chǎn)業(yè)類、工業(yè)類共5大類用地在不同地上建設(shè)層數(shù)情況下的地下空間建筑規(guī)模占比參考矩陣表(見表3)，為地下空間建設(shè)規(guī)模的總體管控以及地下空間建設(shè)強(qiáng)度的科學(xué)引導(dǎo)提供技術(shù)依據(jù)；另外，針對重點功能區(qū)、軌道站點周邊地區(qū)等地下空間重點地區(qū)，在參考值基礎(chǔ)上給予0.1～0.3的規(guī)模增長系數(shù)，以保障地下空間重點地區(qū)的實際建設(shè)需求和空間利用效率。

圖7 地塊地下地上建筑規(guī)模比與地上層數(shù)關(guān)系示意圖

表3 各類用地的地下空間規(guī)模占比參考

3 結(jié)論與討論

不同于傳統(tǒng)“藍(lán)圖式”的地下空間規(guī)劃編制方法，北京城市副中心地下空間規(guī)劃實踐通過精準(zhǔn)傳導(dǎo)國土空間規(guī)劃體系和全域、全類型用途管制要求，探索構(gòu)建了以地下空間總體規(guī)劃為戰(zhàn)略引領(lǐng)、以地下空間控制性詳細(xì)規(guī)劃為專項協(xié)調(diào)平臺、以規(guī)劃綜合實施為精細(xì)化管控落腳點的地下空間規(guī)劃管控體系；從“分區(qū)—街區(qū)—地塊”層層遞進(jìn)，探索完善全域生態(tài)底線管控、功能設(shè)施統(tǒng)籌管控、重點地區(qū)分類管控、用地開發(fā)強(qiáng)度管控等中微觀層面的地下空間量化管控內(nèi)容，為發(fā)揮規(guī)劃在地下空間資源開發(fā)利用中的戰(zhàn)略引導(dǎo)和剛性管控作用提供支撐。

目前，北京城市副中心地下空間規(guī)劃工作正在向著中微觀層面進(jìn)一步深入，結(jié)合大型交通樞紐、重點功能區(qū)、大型基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的地下空間規(guī)劃探索尚在推進(jìn)中，如何加強(qiáng)地下空間規(guī)劃管控的三維化、精細(xì)化、綜合化，從立體層面銜接好規(guī)劃管控與落地實施，仍是地下空間規(guī)劃面臨的重要挑戰(zhàn)。