構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃標準體系
——訪自然資源部科技發(fā)展司、國土空間規(guī)劃局相關(guān)負責人

◎ 閻炎

國土空間規(guī)劃技術(shù)標準作為國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，對于建立全國統(tǒng)一、權(quán)責清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，全面提升國家空間治理能力和水平發(fā)揮著基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用。

《國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系建設三年行動計劃（2021 ～2023 年）》（簡稱《行動計劃》）緊密結(jié)合國土空間規(guī)劃編制審批實施監(jiān)督管理工作階段性重點任務和實踐需要，推進省市縣各級國土空間規(guī)劃編制規(guī)程、城市體檢、城市更新、城市設計、大數(shù)據(jù)等30 余項規(guī)劃相關(guān)標準的研制工作，計劃通過三年的努力，基本建立多規(guī)合一、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、包容開放、科學適用的國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系。

《行動計劃》適應國土空間規(guī)劃全域全要素、全流程管理工作的需要，理順規(guī)劃編制與規(guī)劃實施的技術(shù)邏輯和相關(guān)要求，為規(guī)劃“編審督”一體化提供統(tǒng)一標尺。

日前，自然資源部、國家標準化管理委員會聯(lián)合印發(fā)《行動計劃》。自然資源部科技發(fā)展司、國土空間規(guī)劃局負責人就有關(guān)問題回答了記者提問。

問：請問印發(fā)《行動計劃》的主要考慮是什么？

答：標準是經(jīng)濟活動和社會發(fā)展的技術(shù)支撐，是國家基礎(chǔ)性制度的重要方面。習近平總書記高度重視國土空間規(guī)劃工作，作出系列重要批示指示，明確要求“統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺”。國土空間規(guī)劃技術(shù)標準作為國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，對于建立全國統(tǒng)一、權(quán)責清晰、科學高效的國土空間規(guī)劃體系，全面提升國家空間治理能力和水平發(fā)揮著基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用。兩部委共同印發(fā)《行動計劃》主要有三個方面的考慮：

一是深入貫徹落實黨中央精神?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》將“技術(shù)標準體系”列為國土空間規(guī)劃體系的四個子體系之一，提出按照“多規(guī)合一”要求，由自然資源部會同相關(guān)部門負責構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系。2021 年10 月中共中央、國務院印發(fā)《國家標準化發(fā)展綱要》再次明確要求“制定統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)標準”。

二是突出問題導向。長期以來，有關(guān)空間類規(guī)劃技術(shù)標準在支撐規(guī)劃編制實施和開發(fā)建設中發(fā)揮了積極作用。隨著生態(tài)文明體制改革加快推進和新時代國土空間規(guī)劃體系建設不斷深入，現(xiàn)行相關(guān)標準不夠系統(tǒng)全面、部分標準交叉重復矛盾、理念滯后、對規(guī)劃實施管理效能關(guān)注相對不夠、對人民美好生活需求響應不足等問題凸顯。這需要在繼承和吸納原有技術(shù)標準科學內(nèi)容的基礎(chǔ)上，加快構(gòu)建適應新發(fā)展要求的、統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系。

三是滿足實際工作需要?！缎袆佑媱潯芳仁墙趪量臻g技術(shù)標準體系建設的總體框架，也是未來一段時間內(nèi)推動國土空間規(guī)劃技術(shù)標準編制、修訂、增補的行動方案，制定的相關(guān)標準將為各級各類規(guī)劃編制審批和實施監(jiān)督提供強有力的技術(shù)與管理依據(jù)。

問：機構(gòu)改革以來，自然資源部推進“多規(guī)合一”改革在統(tǒng)一技術(shù)標準方面主要有哪些舉措？

答：自然資源部高度重視標準化工作，成立了全國自然資源與國土空間規(guī)劃標準化技術(shù)委員會（TC93），以及多學科、多專業(yè)融合的國土空間規(guī)劃分技術(shù)委員會（SC4），主要開展了以下工作：

一是開展基礎(chǔ)研究。委托中國工程院院士、同濟大學吳志強教授的團隊等開展前期研究，充分借鑒國內(nèi)外各類標準體系成功經(jīng)驗，組織土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋、測繪、林草、地質(zhì)、經(jīng)濟、水利、交通、環(huán)境等十余個專業(yè)領(lǐng)域?qū)＜?，結(jié)合國土空間規(guī)劃實踐需要，研究提出《國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系框架》，為制定《行動計劃》打下良好基礎(chǔ)。

二是加強頂層設計，促進傳承和融合。完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，按照“多規(guī)合一”改革精神和“連續(xù)、穩(wěn)定、轉(zhuǎn)換、創(chuàng)新”原則，對現(xiàn)行60 余項空間類規(guī)劃標準進行梳理。涉及土地規(guī)劃15 項、城鄉(xiāng)規(guī)劃46 項、海洋規(guī)劃4 項，其中國標40 項。我們將現(xiàn)行標準按“繼續(xù)執(zhí)行”“內(nèi)容吸收整合納入”和“關(guān)聯(lián)度較小擬不納入”進行分類，有針對性地深入研究。

三是研究借鑒國際經(jīng)驗。主要從三個方面參考借鑒：注重頂層設計，如歐美相關(guān)領(lǐng)域技術(shù)標準體系均比較完整，依據(jù)標準體系制定單項標準，減少矛盾沖突 ；注重統(tǒng)分結(jié)合，多方參與，相互配合，政府部門制定直接涉及底線安全、環(huán)境保護等公共利益的技術(shù)要求，其他技術(shù)標準廣泛應用市場機制；強調(diào)技術(shù)標準制定開放性，注重配套銜接等。

問：《行動計劃》主要內(nèi)容有哪些？

答：一是提出了國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系的整體框架。國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系架構(gòu)遵循國土空間規(guī)劃體系“五級三類”基本構(gòu)架，空間層級上覆蓋國家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最后落到社區(qū)和村莊，工作流程兼顧規(guī)劃編制、審批、實施、監(jiān)督全周期，標準類型涵蓋基礎(chǔ)通用、編制審批、實施監(jiān)督、信息技術(shù)四大方面。其中，基礎(chǔ)通用類標準，主要是適用于國土空間規(guī)劃編制審批實施監(jiān)督全流程的相關(guān)標準規(guī)范，具備基礎(chǔ)性和普適性特點；編制審批類標準，主要是支撐國土空間總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃編制或?qū)徟募夹g(shù)方法和銜接要求；實施監(jiān)督類標準，主要是適用于各類空間規(guī)劃在實施管理、監(jiān)督檢查等方面的相關(guān)標準規(guī)范，強調(diào)規(guī)劃用途管制和過程監(jiān)督；信息技術(shù)類標準，主要是建立全國統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺和國土空間規(guī)劃“一張圖”的相關(guān)標準規(guī)范，體現(xiàn)新時代國土空間規(guī)劃的信息化、數(shù)字化、智慧化水平。

二是按照“急用先行”原則，對近三年擬制修訂的標準作出安排。緊密結(jié)合國土空間規(guī)劃編制審批實施監(jiān)督管理工作階段性重點任務和實踐需要，推進省市縣各級國土空間規(guī)劃編制規(guī)程、城市體檢、城市更新、城市設計、大數(shù)據(jù)等30 余項規(guī)劃相關(guān)標準的研制工作，計劃通過三年的努力，基本建立多規(guī)合一、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、包容開放、科學適用的國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系，研制一批具有鮮明特色的標準，基本覆蓋國土空間規(guī)劃編制、審批、實施、監(jiān)督、技術(shù)、方法管理、信息平臺等方面。改革過渡期間，我們堅持穩(wěn)中求進，把握好時度效，堅持先立后破，將有一定實踐基礎(chǔ)、工作又急需的，先行以政策文件形式印發(fā)。例如，自然資源部印發(fā)的《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，在整合原《土地利用現(xiàn)狀分類》《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》《海域使用分類》等分類標準的基礎(chǔ)上，建立了全國統(tǒng)一的國土空間用地用海分類。該指南適用于國土調(diào)查、監(jiān)測、統(tǒng)計、評價，國土空間規(guī)劃、用途管制、耕地保護、生態(tài)修復，土地審批、供應、整治、執(zhí)法、登記及信息化管理等自然資源管理的全過程各環(huán)節(jié)工作，為實現(xiàn)機構(gòu)改革后業(yè)務融合、職能整合的“化學反應”奠定基礎(chǔ)。未來，隨著實踐的不斷深入，將適時推進標準修訂研究，不斷完善有關(guān)技術(shù)標準。

三是提出了加強國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系建設的保障措施。要求加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，依托自然資源主管部門、標準化主管部門、全國自然資源與國土空間規(guī)劃標準化技術(shù)委員會，發(fā)揮地方專業(yè)技術(shù)力量，統(tǒng)籌開展國土空間規(guī)劃標準制定。要求加大資金投入，利用各級財政現(xiàn)有渠道，根據(jù)工作實際需要統(tǒng)籌安排標準化工作經(jīng)費，確保標準體系建設各項工作經(jīng)費足額保障。鼓勵企事業(yè)單位、社團組織等加大投入，逐步形成經(jīng)費多元投入保障機制。要求加強標準實施效果評估，組織和動員社會各界力量推進行動計劃的實施，積極在國土空間規(guī)劃政策文件制定中引用技術(shù)標準，完善標準實施效果評估制度，適時開展實施效果評價和監(jiān)督檢查，完善標準復審制度，對不適應需要的標準予以修訂或廢止，保障標準的實用性和時效性。

問：《行動計劃》主要特點是什么？

答：一是適應“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃實踐需要。國土空間規(guī)劃覆蓋陸海、城鄉(xiāng)、地上與地下等全域國土空間，涵蓋自然資源和人文資源的各類要素，并以此為基礎(chǔ)實現(xiàn)“多審合一”“多證合一”，實現(xiàn)“一張圖”精細化管理，構(gòu)建編制、審批、實施、監(jiān)測預警、體檢評估、考核和修改完善等全過程的完整閉環(huán)?！缎袆佑媱潯愤m應國土空間規(guī)劃全域全要素、全流程管理工作的需要，理順規(guī)劃編制與規(guī)劃實施的技術(shù)邏輯和相關(guān)要求，為規(guī)劃“編審督”一體化提供統(tǒng)一標尺。

二是貫徹落實“以人民為中心”和綠色、低碳、高質(zhì)量發(fā)展要求。新標準的設立和具體內(nèi)容綜合考慮政治和經(jīng)濟、現(xiàn)實和歷史、物質(zhì)和文化、發(fā)展和民生、資源和生態(tài)、國內(nèi)和國際等多方面因素，著力解決過去重“物”輕“人”、重建設輕治理和對地方特色體現(xiàn)不足等問題，堅持尊重自然地理格局和保護文化遺產(chǎn)，堅持底線思維，堅持節(jié)約集約，堅持關(guān)注人的活動空間與相關(guān)要素，關(guān)注品質(zhì)、服務和資產(chǎn)價值等多維度衍生轉(zhuǎn)變，推動實現(xiàn)國土空間從宏觀到微觀、從抽象到具象的內(nèi)在統(tǒng)一，推動原有技術(shù)標準由“工程建設標準”向“國土空間規(guī)劃治理標準”轉(zhuǎn)變。例如2021 年6 月印發(fā)的《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》，強調(diào)突出問題導向，結(jié)合居民需求，立足地方實際，針對不同地區(qū)、不同類型社區(qū)生活圈，通過評估主要影響因素，差異化確定各類生活圈服務要素的內(nèi)容和指標。相對傳統(tǒng)標準，補充了就業(yè)引導、住房改善、公共安全等基礎(chǔ)保障型服務要素，重點配置社區(qū)服務、日常出行和生態(tài)休閑等品質(zhì)提升型服務要素，還對特色引導型服務要素的配置提出要求。

三是以智慧規(guī)劃助力數(shù)字中國。在規(guī)劃標準體系中單獨設立了信息技術(shù)類標準，對數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)庫、平臺和規(guī)劃各管理環(huán)節(jié)數(shù)字化提出了新的要求，通過大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)應用，提升對國土空間感知、管控、決策等方面的治理能力。

四是提升標準體系的成長性和開放性。堅持開放包容，動態(tài)調(diào)整，發(fā)揮行業(yè)標準、地方標準、團體標準的作用，減少國家標準數(shù)量。上下聯(lián)動，共同建立層級分工、上下銜接、系統(tǒng)完備的標準體系。在國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)背景下，如何逐步建立適應實施管理需要的地方國土空間規(guī)劃技術(shù)標準體系，也將是各地普遍面臨的課題，也請各地同時做好研究推進。

問：《行動計劃》印發(fā)后有何工作安排？

答：我們將堅持黨中央精神、國家立場，按照自然資源部黨組關(guān)于國土空間規(guī)劃各項重點工作部署，把握工作節(jié)奏，落實好《行動計劃》各項要求。一是強化國土空間技術(shù)標準與科技創(chuàng)新深度融合，面向國際上空間規(guī)劃領(lǐng)域的前沿問題，充分發(fā)揮多學科、多領(lǐng)域?qū)＜覍W者的技術(shù)優(yōu)勢，加快標準制修訂。二是強化標準化技術(shù)支撐能力和人才隊伍建設，結(jié)合新形勢下對國土空間規(guī)劃技術(shù)標準制修訂工作要求，開展相關(guān)業(yè)務培訓，鼓勵標準化技術(shù)機構(gòu)人員、工作團隊根據(jù)國土空間規(guī)劃管理工作需要開展相關(guān)技術(shù)標準的研制和預研究。三是強化標準的普適性和操作性，各地資源環(huán)境本底和發(fā)展階段差異較大，國家標準既要明確國家意志的“剛性”要素管控和引導要求，也要鼓勵地方創(chuàng)新，在資源配置、基本公共服務配套、業(yè)態(tài)融合發(fā)展空間需求等方面，留有可以結(jié)合地方自身特點完善的“彈性”。四是強化相關(guān)技術(shù)標準宣貫、應用推廣和評獎激勵，鼓勵社會各方參與國土空間規(guī)劃技術(shù)標準制修訂工作。五是堅持“開門編標準”，完善標準制定的協(xié)同機制。支持地方以及相關(guān)行業(yè)學協(xié)會、社會團體發(fā)揮自身優(yōu)勢，參與研究制定統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃技術(shù)標準。