民國時期高等師范教育政策嬗變：歷程、特點及啟示

曲鐵華，李紹勇

（東北師范大學(xué) 教育學(xué)部，吉林 長春 130024）

一、民國時期高等師范教育政策嬗變的歷程

縱觀民國時期高等師范教育政策演變歷程，梳理高等師范教育政策內(nèi)容，結(jié)合關(guān)鍵性高師教育政策的頒布時間，可以將民國時期高等師范教育政策演進劃分為三個階段，即高等師范教育政策的奠基期（1912—1921年）、高等師范教育政策的轉(zhuǎn)型期（1922—1937年）和高等師范教育政策的完善期（1938—1949年）。

（一）高等師范教育政策的奠基期（1912—1921年）

1.高等師范學(xué)校教育宗旨的革新

民初以降，萬象更新，人們對于民主共和的向往督促著教育革新。中華民國成立后的首要任務(wù)便是要更新教育目標，提出適合民主共和、推動資本主義發(fā)展的教育宗旨，并以此為重要基礎(chǔ)，引導(dǎo)高等師范教育發(fā)展，發(fā)揮其“母機”的重要作用，進而培養(yǎng)大批師資之才。

時任教育總長的蔡元培，以其獨特的教育視角和求學(xué)經(jīng)歷為基礎(chǔ)，在《教育方針之意見》中針砭時弊，提出滿足民主共和需求的“五育并舉”方針。他認為，軍國民教育、實利主義教育、公民道德教育、世界觀教育和美感教育是符合時代發(fā)展需求的，且“皆今日之教育所不可偏廢者也”[1]?！拔逵⑴e”是對于清末“忠君、尊孔、尚公、尚武、尚實”教育宗旨的徹底革新，去除了其中的封建腐朽氣息，加入了民主共和的新風氣。

“五育并舉”方針為頒布教育宗旨提供了重要的理論基礎(chǔ)。隨后經(jīng)過充分討論，教育部于1912年9月正式頒布《教育宗旨令》，明確提出教育宗旨為“注重道德教育，以實利教育、軍國民教育輔之，更以美感教育完成其道德”[2]。教育宗旨的頒布為高等師范教育政策體系的建設(shè)和發(fā)展指明了方向，奠定了高等師范教育的底色。

2.高等師范教育政策“日本模式”的形成

所謂“日本模式”的高等師范教育政策體系，是指以日本高等師范教育政策為藍圖，建立起封閉、定向培養(yǎng)師資的政策體系。民國初期，關(guān)于辦理高等師范教育的經(jīng)驗幾乎為零，因此，吸收晚清高等師范教育政策建設(shè)經(jīng)驗，借鑒日本高等師范教育政策體系是具有歷史必然性的選擇。教育部先后頒布了《學(xué)校系統(tǒng)令》（1912年9月）、《師范教育令》（1912年9月）、《高等師范學(xué)校規(guī)程》（1913年2月）、《高等師范學(xué)校課程標準》（1913年3月）、《女子高等師范學(xué)校規(guī)程》（1919年3月）等政策，共同構(gòu)成了“日本模式”的高等師范教育政策體系。

一方面，修舊起廢，恢復(fù)高等師范教育體系。民國伊始，國家百廢待興，將封建國家過渡到資本主義社會成為這一時期的工作重心。為實現(xiàn)這一目標，全面恢復(fù)教育系統(tǒng)，孫中山電令全國，強調(diào)“學(xué)者，國之本也。若不從速設(shè)法修舊起廢，鼓舞而振興之，何以育人才而培國脈”[3]。為了完成修舊起廢的任務(wù)，1912年1月教育部頒布實行《普通教育暫行辦法》，強調(diào)所有學(xué)堂更名為學(xué)校、所有監(jiān)督和堂長更名為校長、所有沿用的清末教科書一律進行廢除和革新。在這一法律指導(dǎo)之下，優(yōu)級師范學(xué)堂更名為高等師范學(xué)校，在名稱上給人耳目一新的感覺。1912年3月，孫中山發(fā)布《孫總統(tǒng)令教育部通告各省將已設(shè)之優(yōu)級、初級師范一并開學(xué)》電令，要求重視高等師范教育建設(shè)，強調(diào)國家發(fā)展之重任需要大量人才，培養(yǎng)大批人才則需要完備的學(xué)校系統(tǒng)和充足的師資力量。而想要在民國建立之初，“養(yǎng)成多數(shù)中小學(xué)教員，非多設(shè)初級、優(yōu)級師范學(xué)校不可”[3]。雖然這一電令中關(guān)于高等師范教育部分只有寥寥幾語，但電令強調(diào)了高等師范教育在培養(yǎng)中等教育師資、推動社會發(fā)展過程中的重要性，為后續(xù)的高等師范教育政策體系建設(shè)打下了基礎(chǔ)，是民國時期高等師范教育政策體系建設(shè)的重要政策引導(dǎo)。

另一方面，搭建“日本模式”的高等師范教育政策體系。民國初期是高等師范教育政策發(fā)展的一個高峰期，美國著名教育史學(xué)家孟祿對于此時“日本模式”影響下的高等師范教育發(fā)展給予了高度評價。1912年9月，教育部頒布實行的《學(xué)校系統(tǒng)令》與隨后陸續(xù)頒布的政策法規(guī)，共同組成了“壬子癸丑學(xué)制”?！秾W(xué)校系統(tǒng)令》規(guī)定，高中四年畢業(yè)后可以升入高等師范學(xué)校進一步學(xué)習(xí)，且“高等師范學(xué)校本科三年畢業(yè)，預(yù)科一年”[4]。這一法令率先通過法律的形式，保證了高等師范教育的獨立地位，但其在高等師范學(xué)校培養(yǎng)目的及體系等方面的內(nèi)容還存在許多不足。為此，教育部于1912年9月頒布了《師范教育令》，對于高等師范學(xué)校的地位、目的和管理等方面進行了規(guī)定。《師范教育令》開篇便規(guī)定“高等師范學(xué)校以造就中學(xué)校、師范學(xué)校教員為目的”“女子高等師范學(xué)校以造就女子中學(xué)校、女子師范學(xué)校教員為目的”[5]199-201，首次明確提出高等師范教育的辦學(xué)目的，并開始關(guān)注女子師范教育的重要性。除此之外，《師范教育令》還提出了高等師范學(xué)校由國家統(tǒng)一管理，對于學(xué)校課程、畢業(yè)服務(wù)、學(xué)生管理等方面也都進行了規(guī)定。至此，封閉定向培養(yǎng)的政策框架基本形成[5]199-201。

1913年2月頒發(fā)的《高等師范學(xué)校規(guī)程》主要包括學(xué)科、學(xué)額及修業(yè)年限、入學(xué)退學(xué)及儆戒、學(xué)費、服務(wù)、附屬學(xué)校等內(nèi)容[6]230-234。這一規(guī)程是對《師范教育令》中高等師范教育部分的補充和完善。《高等師范學(xué)校規(guī)程》的頒布實行，為高等師范教育發(fā)展提供了重要保障，也在高等師范教育政策體系建設(shè)過程中發(fā)揮著承上啟下的重要作用。1912年7月，教育部召開中央臨時教育會通過了《劃分高等師范學(xué)區(qū)案》，在教育總長范源濂的大力推動下，實行了高等師范學(xué)區(qū)制，將全國劃分為直隸、東北三省、湖北、四川、廣東和江蘇六大區(qū)域。此外，西藏、青海等地不列入此區(qū)域以內(nèi)，而另行組織，新疆一省則擬另創(chuàng)辦一區(qū)[7]。同時，《劃分高等師范學(xué)區(qū)案》強調(diào)，在每一區(qū)域的中心城市設(shè)置一所高等師范學(xué)校，并以此為中心推動高等師范教育事業(yè)的發(fā)展。借助五四運動的東風，在女子教育發(fā)展的迫切需求下，民國政府對女子高等師范教育的重視程度有了極大的提高。1919年3月，教育部頒布《女子高等師范學(xué)校規(guī)程》，以落實《師范教育令》等政策中關(guān)于女子師范教育的要求。其內(nèi)容上大體與《高等師范學(xué)校規(guī)程》相同，在部分章節(jié)中加入了適合女子高等師范學(xué)校特有的內(nèi)容，如課程中加入家事科，并制定了相對應(yīng)的課程體系等，為女子師范教育辦學(xué)提供了法律支持[8]。至此，一個相對完善的、封閉定向的“日本模式”高等師范教育政策體系已經(jīng)形成。

3.高等師范學(xué)校課程政策的頒布

1913年3月，教育部頒布《高等師范學(xué)校課程標準》。這一政策主要承擔著落實《高等師范教育規(guī)程》中關(guān)于課程部分的需求，并搭建了與封閉定向的師資培養(yǎng)模式相配套的課程政策體系?！陡叩葞煼秾W(xué)校課程標準》詳細規(guī)定了高等師范學(xué)校預(yù)科和本科的課程安排，并附以課程表，明確規(guī)定了課程科目、內(nèi)容、進度及授課時長[9]234-246。預(yù)科與本科的課程安排也各具特色，基本上都涵蓋了共修科和各部專修的課程兩大類（即今日的必修課程與選修課程），既考慮到了不同學(xué)科的專業(yè)需求，又注重學(xué)生的師范性技能的學(xué)習(xí)和培養(yǎng)。同時，其基礎(chǔ)理論課程安排比例有所提高，加入了教育史、教授法、教育學(xué)、教育心理學(xué)和教育法規(guī)等課程科目。《高等師范學(xué)校課程標準》在課程這一維度之上，為封閉定向培養(yǎng)的“日本模式”的高等師范教育政策的建設(shè)提供了保障，并從課程體系上力求高等師范教育的師范性和學(xué)術(shù)性之間的動態(tài)平衡。

4.高等師范學(xué)校管理政策體系的形成

高等師范學(xué)校管理政策體系主要涵蓋了師范生的招錄、培養(yǎng)、就業(yè)等多個方面，為高等師范教育辦學(xué)提供了政策性指導(dǎo)。

首先，關(guān)于高等師范學(xué)校招生政策。《師范教育令》和《高等師范學(xué)校規(guī)程》有簡要的要求，即招收身體健康、品性純良的中學(xué)和師范學(xué)校的畢業(yè)生，而在招生方式上延續(xù)了清末的招錄方式，以保送為主[5]200[6]231-232。同時，隨著“師范區(qū)”政策的推行，招生環(huán)境也隨之改變。教育部于1918年5月頒布的《高等師范學(xué)校招考學(xué)生辦法》，規(guī)定高等師范教育招錄學(xué)生以保送為主，招考為輔?！懊繉谜锌紝W(xué)生，應(yīng)以各校每次學(xué)額四分之三為各省選送之額，以四分之一為各校直接招考之額?！盵10]249各省選送的名額還需綜合考慮本省人數(shù)、有無對應(yīng)高等師范教育等。這一招考政策既延續(xù)了之前的保送招錄方式，又適應(yīng)了新實行的“師范區(qū)”的政策變化。

其次，關(guān)于公費師范生培養(yǎng)政策。民國初期，高等師范學(xué)校管理政策就已經(jīng)建立了較為系統(tǒng)的公費師范生培養(yǎng)體系，其特點主要體現(xiàn)在以公費為主導(dǎo)、覆蓋面廣、權(quán)利與義務(wù)對等、畢業(yè)服務(wù)靈活等方面[11]。公費師范生培養(yǎng)問題，在《師范教育令》和《高等師范學(xué)校規(guī)程》中都有所強調(diào)。1912年9月，教育部頒布的《學(xué)校征收學(xué)費規(guī)程令》第8條規(guī)定“師范學(xué)校、高等師范學(xué)校均免征收學(xué)費”[12]，但需要繳納一定數(shù)量的保證金畢業(yè)后歸還，以此提高師范教育的吸引力，為貧困學(xué)子提供深造學(xué)習(xí)的機會。師范生在享受政府資金補助的同時，還需要履行一定期限的教育服務(wù)義務(wù)。除此之外，高等師范教育培養(yǎng)還非常重視師范生教學(xué)技能的學(xué)習(xí)?！督逃客ㄐ袔煼督逃⒅貙嵙?xí)訓(xùn)令》就要求學(xué)生最后一學(xué)年要按照規(guī)定參與實習(xí)，以切實提高學(xué)生的教學(xué)能力與水平[13]。

再次，關(guān)于教師資格檢定和任用政策。在封閉定向的師資培養(yǎng)體系中，教師檢定和任用政策并不是極為重要的基礎(chǔ)性政策。因此，民國初期，教育部門基本延續(xù)了清末的教師檢定方式和措施。政策保障方面主要體現(xiàn)在《中學(xué)校令》第12條和《師范教育令》第7條，其規(guī)定學(xué)校教員以檢定委員會認定合格者擔任[5]199-201，但詳細的師資檢定政策體系并未及時跟進。

最后，關(guān)于師范生就業(yè)、防止人才流失的政策。民國初期，高等師范教育發(fā)展一度陷入困境，一部分畢業(yè)生想履行教育義務(wù)但苦于沒有空缺崗位可補充，另一部分畢業(yè)生則想方設(shè)法逃避這一義務(wù)。然而，無論是哪種情況，都是對于教育資源的一種極大的浪費。因此，解決師范生就業(yè)問題成為當務(wù)之急。1916年5月，教育部頒布的《在校就學(xué)學(xué)生不得應(yīng)各項考試》，要求“在服務(wù)期限之內(nèi)，照章不得就教育以外之事業(yè)”[14]240。1917年2月，教育部頒布的《師范生服務(wù)期內(nèi)不得改就他職各師范中小學(xué)教員應(yīng)先盡師范生任用》，強調(diào)中小學(xué)及師范學(xué)?！皯?yīng)就高等師范學(xué)校者盡先任用”[15]804，體現(xiàn)了師范生的優(yōu)先性及對于高等師范教育的重視和支持。為加強資源合理分配，1918年2月，教育部又頒布了《師范學(xué)校于學(xué)生畢業(yè)前三月先將履歷報由本省區(qū)長官分派任務(wù)》，以期更為高效地利用師資[15]806。教育部先后于1915年12月頒布《官吏不得兼充學(xué)校校長及限制兼任教員辦法批令》、1917年2月頒布《在服務(wù)期限內(nèi)之師范生各行政機關(guān)無庸錄用》，其目的在于防止“官師一體化”，以保證師范教育的純潔性[16]72-74。

5.高等師范教育政策的延宕發(fā)展

在袁世凱竊取革命果實之后，其倒行逆施的思想滲透進高等師范教育政策體系之中。1914年9月，袁世凱頒布《大總統(tǒng)告令》，大打尊孔復(fù)古旗號，公然宣稱“惟此孔子之道亙古常新，與天無極”[17]。為適應(yīng)這一思想，1914年12月，教育部頒布《整理教育方案草案》，試圖將師范教育改造為復(fù)古的溫床[18]。1915年1月，袁世凱頒布《頒定教育要旨令》，將愛國、尚武、崇實、法孔孟、重自治、戒貪爭、戒躁進設(shè)立為教育宗旨[19]16-23，隨后推行《特定教育綱要》，要求中小學(xué)教員要“推崇陸王，研究性理”[19]23-32。這場復(fù)古鬧劇為高等師范教育政策注入了一股復(fù)古風氣。復(fù)辟失敗之后，高等師范教育政策建設(shè)才重回正軌。

（二）高等師范教育政策的轉(zhuǎn)型期（1922—1937年）

1.高等師范教育政策向“美國模式”轉(zhuǎn)變

雖然“日本模式”的高等師范教育政策體系規(guī)整嚴謹，但其中等教育設(shè)計較為薄弱。其弊端顯露之際，正值我國新文化運動時期，美國實用主義思想如“新貨上市”，恰好為我國高等師范教育政策轉(zhuǎn)型提供了參考。所謂“美國模式”的高等師范教育政策，是以美國“高師升格”的經(jīng)驗為參考，建立一個開放、非定向的師資培養(yǎng)政策體系。1922年11月，教育部頒布《學(xué)校系統(tǒng)改革案》（又稱“壬戌學(xué)制”），其政策體系框架就是以“美國模式”的高等師范教育政策為基礎(chǔ)。

該法案的“七條標準”為政策體系轉(zhuǎn)型提供了指導(dǎo)思想，尤其是“注意國民經(jīng)濟力”和“多留各地方伸縮余地”[20]這兩條，對于高等師范教育影響頗為深遠。除此之外，法案附注四規(guī)定：“依舊制設(shè)立之高等師范學(xué)校，應(yīng)于相當時期內(nèi)提高程度，收受高級中學(xué)畢業(yè)生，修業(yè)年限四年，稱為師范大學(xué)校?！盵21]相較民國初期，該法案強調(diào)提高高等師范教育的生源質(zhì)量，并指出了“高師升格”的方向。最后在第26條還規(guī)定，如果出現(xiàn)初中師資短缺的情況，可以在大學(xué)教育科或者師范大學(xué)中開設(shè)師范專修科進行師資培養(yǎng)[20]。至此，民國高等師范教育政策拉開了轉(zhuǎn)型的序幕，開啟了建設(shè)開放、非定向培養(yǎng)的“美國模式”政策體系的先河。

2.“高師升格”政策體系的初步探索

在長期的實踐和探索過程中，高等師范教育政策出現(xiàn)了兩種“高師升格”的政策路徑：一條升格方式是以《學(xué)校系統(tǒng)改革案》為代表，強調(diào)高等師范學(xué)校要在一定時期之內(nèi)升格為四年制的師范大學(xué)，招收高級中學(xué)畢業(yè)的學(xué)生[20]；另一條升格方式則是將高等師范學(xué)校整編改組為綜合大學(xué)。1928年8月頒布的《大學(xué)規(guī)程》，總綱第一條規(guī)定：“大學(xué)依大學(xué)組織法第四條之規(guī)定，分文、理、法、教育、農(nóng)、工、商、醫(yī)各學(xué)院。”[21]將師范學(xué)校納入綜合性大學(xué)之中，師范教育的獨立地位也隨之喪失。《大學(xué)規(guī)程》第2章對于開設(shè)的教育學(xué)院、教育科提出課程要求，另外第22條也規(guī)定：“大學(xué)各學(xué)院或獨立學(xué)院各科得分別附設(shè)師范、體育等專修科?！盵21]1934年4月頒布的《二十三年度各大學(xué)及獨立學(xué)院招生辦法》，將師范學(xué)校視為大學(xué)中的一個甲類學(xué)院進行招生。各大學(xué)的文、法、商、教育學(xué)院稱甲類學(xué)院，“任何甲類學(xué)院各系所招新生數(shù)及轉(zhuǎn)學(xué)生之平均數(shù)不得超過乙類理工農(nóng)醫(yī)”[22]。至此，一條師范學(xué)校升格為普通大學(xué)的政策通道已經(jīng)形成，并撼動了師范教育的獨立封閉體系，也為后來高等師范教育發(fā)展陷入低谷埋下了隱患。

3.教師資格檢定和審查制度的形成

教師資格檢定和審查政策是非定向、開放的師資培養(yǎng)模式，是保證師資水平穩(wěn)定和統(tǒng)一的重要政策保障。但在政策體系轉(zhuǎn)型過程中，教育界并未意識到這一點，更沒有及時跟進建設(shè)相關(guān)的師資選拔政策體系，因此造成了一個教師檢定和審查的政策真空期。

直到1928年3月，以《中學(xué)暫行條例》頒布為標志，教師資格檢定和審查制度進入了政策醞釀階段[23]。隨后于1932年12月，國民政府先后頒布了《師范學(xué)校法》和《中學(xué)法》，對于相應(yīng)學(xué)段的教師選拔和檢定進行了相應(yīng)的規(guī)定[19]443-445，325-326。這些規(guī)定賦予校長和官員等選拔教師的權(quán)利，即由省、市的相應(yīng)機關(guān)進行推薦或者委任所轄區(qū)內(nèi)學(xué)校校長，再由校長去任命和選拔本校的教員，校長和教員的薪資待遇另行規(guī)定。這種選拔方式基本沿用了清末民初的措施，將權(quán)利下放到校長手中，試圖通過這一方式解決師資選拔過程中的問題。但在實際操作過程中，這種選拔方式卻問題百出，教育界對于更新教師資格審定制度的呼聲愈發(fā)強烈。

在“壬戌學(xué)制”頒布12年之后，系統(tǒng)的教師資格檢定政策才姍姍來遲。1934年5月頒布的《中學(xué)及師范學(xué)校教員檢定暫行規(guī)程》和《中學(xué)及師范學(xué)校教員檢定委員會組織規(guī)程》，正式承擔起了教師資格檢定和審查的重任。《中學(xué)及師范學(xué)校教員檢定暫行規(guī)程》規(guī)定教師資格檢定方式主要分為“有試驗檢定”和“無試驗檢定”兩種。其中，“無試驗檢定”主要以畢業(yè)院校、工作經(jīng)驗和相關(guān)著作成果為主要評判依據(jù)，如能滿足其中一項便可免試；“有試驗檢定”的考核條件較前者會稍低一些，如在國內(nèi)本科畢業(yè)、國內(nèi)?？苹蛘邔ｉT學(xué)校畢業(yè)及有一年工作經(jīng)驗等多項考核標準，只需滿足其中一項便能參加檢定考試[24]。教師資格檢定的有效期限為6年，期滿需要進行重新檢定，相關(guān)檢定委員會的組織要求在《中學(xué)及師范學(xué)校教員檢定委員會組織規(guī)程》中進行規(guī)定[25]。至此，我國教師資格檢定政策體系發(fā)展步入了新的階段。

4.高等師范教育政策向封閉定向模式回歸

在“美國模式”改革之后，中等教育的發(fā)展并未取得預(yù)期效果，反而弊端越發(fā)明顯，一場關(guān)于高等師范教育政策向“封閉模式”回歸的討論接踵而至。1932年7月，教育部提出《整理大學(xué)辦法》的提案，要求“北平師范大學(xué)，本年擬令停止招生”[26]658，試圖熄滅高等師范教育獨立辦學(xué)的最后一縷燭光，引起師范界一片嘩然。同年12月，教育部又于《大公報》發(fā)表《改正我國教育之傾向》，要“將現(xiàn)行師資教育一律取消”[27]。1932年12月召開的國民黨四屆三中全會提出的《改革高等教育案》，要求將所有教育學(xué)院合并到大學(xué)文學(xué)院之中，以完成向“美國模式”的過渡，但礙于師范教育獨立派的反對最終并未實行[28]。

1932年9月，國際聯(lián)盟考場團撰寫的《中國教育之改進》的發(fā)表，推動了高等師范教育政策體系開始向封閉模式回歸。該報告對于當時教育的狀況進行了批評并提出建議，全文貫徹了“去美國化、倡中國化”的精神[29]。在這一法案的推動下，“勝利的天平”逐漸向師范教育獨立派方向傾斜。最終，《確定教育目標與改革制度案》及配套政策體系的出臺，使得政策體系朝封閉定向培養(yǎng)模式回歸。

（三）高等師范教育政策的完善期（1938—1949年）

1.“戰(zhàn)時須作平時看”的教育方針

抗日戰(zhàn)爭時期，高等師范教育政策隨之發(fā)生了重大改變。在整個高等師范教育政策的完善期，“戰(zhàn)時須作平時看”的方針發(fā)揮著重要的綱領(lǐng)性作用。1938年4月頒布的《戰(zhàn)時各級教育實施方案綱要》提出了這一方針，并強調(diào)教育是國之根基、立國之本，平時如此，戰(zhàn)時亦然。同時，該方案還規(guī)定了高等師范教育“應(yīng)參酌從前高等師范之舊制而急謀設(shè)置”[30]。其中，“舊制”指的是民國初期所實行的封閉定向的師資培養(yǎng)模式。該綱要吹響了高等師范教育政策向封閉定向模式回歸的號角。1938年4月，教育部通過了《戰(zhàn)時各級教育實施方案綱要》；同年7月，國民參政會第一屆集會通過了《各級教育實施方案》，“戰(zhàn)時須作平時看”的方針及一系列政策，為師范學(xué)院政策體系的形成打下了基礎(chǔ)[31]313-314。

2.師范學(xué)院政策體系的形成

根據(jù)《大學(xué)組織法》第25條規(guī)定及《各級教育實施方案》的指示精神，教育部于1938年7月頒布了著名的《師范學(xué)院規(guī)程》，包括總綱、組織及課程、訓(xùn)導(dǎo)、學(xué)生待遇及服務(wù)、考試及成績和附則，共計6章54條法規(guī)[32]。該法令的頒布標志著民國高等師范教育政策體系建設(shè)從“美國模式”過渡到本土化探索的新階段，也為師范學(xué)院政策體系建設(shè)筑牢了框架。

總綱部分為師范學(xué)院發(fā)展勾畫出藍圖，規(guī)定了師范學(xué)院為“遵照中華民國教育宗旨及其實施方針養(yǎng)成中等學(xué)校之健全師資為目的”[32]，保障了師范學(xué)院獨立設(shè)置的地位，強調(diào)了師范教育的重要性，在課程教學(xué)及實習(xí)方面規(guī)定也更為細致，安排更為詳細與合理，注重師范生教學(xué)能力的培養(yǎng)。值得一提的是，在這一體系中再次將師范生免費培養(yǎng)納入法律之中，客觀上推動了高等師范教育的恢復(fù)與發(fā)展。

3.師范學(xué)院輔導(dǎo)中等教育政策體系的形成

師范學(xué)院輔導(dǎo)中等教育的政策設(shè)計，最早可以追溯到1938年4月教育部發(fā)布的《戰(zhàn)時各級教育實施方案綱要》。該方案強調(diào)恢復(fù)高等師范學(xué)校推動中等教育發(fā)展，并將全國劃分為若干“師范區(qū)”，為師范學(xué)院輔導(dǎo)中等教育政策的形成，提供了兩大最為基礎(chǔ)的要素[30]。按照這一思路，《師范學(xué)院規(guī)程》進一步要求各師范學(xué)院應(yīng)協(xié)助所劃區(qū)域內(nèi)教育行政機關(guān)，研究、輔導(dǎo)區(qū)域內(nèi)的中等教育。至此，這一政策體系已經(jīng)初具雛形[32]。

1939年1月，云南省教育廳積極響應(yīng)教育部的方案部署，頒布了《與省市教育行政機關(guān)合作推進中等教育辦法案》，對于如何推動師范學(xué)院輔導(dǎo)中等教育提出了建議[33]。為推動中等教育辦學(xué)水平，進一步發(fā)揮師范學(xué)院作用，協(xié)助地方教育機關(guān)進行改革，1940年7月，教育部頒布了《師范學(xué)院輔導(dǎo)中等教育辦法》，這標志著這一政策體系已經(jīng)相對成熟[34]188。在這一政策體系指導(dǎo)下，師范學(xué)院與中等教育相輔相成，極為經(jīng)濟且高效地推動了區(qū)域內(nèi)教育的發(fā)展。

4.教師資格檢定政策的規(guī)范化

1939年3月召開的全國教育會議，對于完善教師資格檢定政策進行了充分討論。此次會議提出的《厲行中學(xué)教師檢定制度以重師資案》，對于過去簡易的師資選拔方式進行了批評，并呼吁當局應(yīng)盡快改進松弛的師資檢定制度[35]339-671。1944年7月，教育部頒布了《中學(xué)及師范學(xué)校教員檢定辦法》，并于1947年進行了修訂。該法律的頒布標志著民國教師資格檢定制度邁入一個規(guī)范化、法制化的完善階段。其主要檢定的途徑繼承和發(fā)展了“試驗檢定”和“無試驗檢定”兩種方式，并強調(diào)通過教育行政機關(guān)組織中學(xué)及師范學(xué)校教員檢定委員會對其進行辦理和考察[36]。1934年5月，教育部頒發(fā)訓(xùn)令，同時出臺了《中學(xué)及師范學(xué)校教員檢定委員會組織規(guī)程》。這項法案與《中學(xué)及師范學(xué)校教員檢定辦法》共同組成了教師資格審查和檢定政策體系，并將檢定制度正式確定下來。1947年4月頒布的《修訂中學(xué)規(guī)程》和同時修正的《師范學(xué)校規(guī)程》，對于師資審定的相關(guān)政策也都隨之作出了相應(yīng)的匹配，以保證教師資格檢定制度可以落實到基層，將現(xiàn)有的師資培養(yǎng)體系納入師資選拔過程[37]197-210。

二、民國時期高等師范教育政策嬗變的特點

民國初期以降，高等師范教育政策在不斷探索和嘗試的過程中實現(xiàn)了由單一簡單到系統(tǒng)全面、由相對封閉到開放多元的轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過程之中，高等師范教育政策呈現(xiàn)出一些動態(tài)特點。

（一）高等師范教育政策體系：由單一封閉到開放多元

民國時期高等師范教育政策在建設(shè)過程中，展現(xiàn)出一種獨特的“鐘擺現(xiàn)象”，即在封閉定向的培養(yǎng)模式和開放非定向的培養(yǎng)模式之間徘徊。民國高等師范教育政策就是在封閉定向與開放非定向師資培養(yǎng)的博弈過程中，不斷完善和發(fā)展，在高等師范教育政策體系上呈現(xiàn)出由單一封閉到開放多元轉(zhuǎn)變的特點。

民國初期的高等師范教育政策體系延續(xù)了清末的仿日傾向，并“前規(guī)后隨”，構(gòu)建了封閉定向的師范教育政策體系。其先后頒布的《學(xué)校系統(tǒng)令》《師范教育令》《高等師范學(xué)校規(guī)程》和《女子高等師范學(xué)校規(guī)程》等法令，不斷完善和補充了封閉定向的政策體系。在培養(yǎng)機構(gòu)方面，高等師范學(xué)校獨立設(shè)立，由國家考量全國各地情況之后進行設(shè)立，經(jīng)費由國家統(tǒng)一撥款，在全國開設(shè)六大師范教育區(qū)，并在其中心城市開設(shè)一所高等師范學(xué)校，以推動當?shù)亟逃聵I(yè)的發(fā)展；在培養(yǎng)目標方面，高等師范學(xué)校主要培養(yǎng)中等學(xué)校、師范學(xué)校的教員，做到定向人才的培養(yǎng)和任用；在培養(yǎng)方式方面，主要采用了公費師范生培養(yǎng)模式，為師范生提供免費學(xué)習(xí)的機會并給予補助，要求在其畢業(yè)之后承擔一定期限的服務(wù)義務(wù)；在課程與實習(xí)方面，注意學(xué)生師范性的培養(yǎng)，課程安排上注重教育史、教授法等師范性課程的比重，同時強調(diào)實習(xí)時間的安排?？梢钥闯觯駠跗诘母叩葞煼督逃唧w系從師范教育機構(gòu)的設(shè)立，再到人才的培養(yǎng)和任用，都體現(xiàn)了封閉定向的特點。在師范教育發(fā)展的起步階段，封閉定向的培養(yǎng)模式可以培養(yǎng)出一定數(shù)量的師資人才，但隨著中日關(guān)系的日漸緊張，加之“日本模式”政策體系中中等教育階段的設(shè)計缺陷，使得這一政策體系很快便被推向開放多元的政策改革之中。

20世紀20年代，美國實用主義思潮進入國內(nèi)學(xué)者視野。伴著新文化運動的東風，借著美國實用主義思潮之便，學(xué)界對于高等師范教育政策體系開始了大刀闊斧的改革。在《學(xué)校系統(tǒng)改革案》“七條標準”的指導(dǎo)下，綜合大學(xué)也參與師資培養(yǎng)過程，高等師范教育的獨立地位蕩然無存。在高等師范學(xué)校升格的浪潮之中，只有北京師范大學(xué)碩果僅存，其余均改建為普通大學(xué)。隨著師資培養(yǎng)體系由封閉單一走向開放多元的改革逐漸深入，其脫離教育實際需求的弊端越發(fā)明顯，師范教育政策發(fā)展甚至出現(xiàn)了倒退的情況，師資短缺一度成為普遍現(xiàn)象，此時政策體系又向封閉定向的方向開始回歸。

抗日戰(zhàn)爭時期，兩種培養(yǎng)模式之間逐步開始尋求一種相互平衡的狀態(tài)，在這一臨界點上，高等師范教育政策步入師范學(xué)院制度之中。1938年7月頒布的《師范學(xué)院規(guī)程》，既保證了高等師范教育獨立設(shè)置的地位，又充分利用現(xiàn)有資源，讓綜合大學(xué)參與到師資培養(yǎng)的過程之中[32]。高等師范教育在政策層面上將兩種培養(yǎng)體系相互融合，并出臺配套的政策體系，從而保證其正常運轉(zhuǎn)。

總而言之，民國高等師范教育政策就是在這兩種培養(yǎng)體系的博弈過程中發(fā)展的，政策體系變遷呈現(xiàn)出由封閉單一到開放多元的特點。

（二）高等師范教育政策制定：由借鑒模仿到逐步本土化

民國高等師范教育政策建設(shè)起源于西方。作為后發(fā)外生型國家，想盡快構(gòu)建出現(xiàn)代化的高等師范教育政策體系，借鑒和模仿是必然經(jīng)歷的發(fā)展階段。民國高等師范教育政策體系建設(shè)便是在借鑒西方師范教育辦學(xué)經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，不斷進行本土化探索的一個過程。

師范乃群學(xué)之基，國家發(fā)展的“母機”。民國初期高等師范教育政策體系建設(shè)如何成為教育界關(guān)注的焦點，教育部召集全國教育界的學(xué)者參與了這項議題，經(jīng)過充分的討論之后還是決定向日本的封閉定向模式學(xué)習(xí)。這主要是由于民國初期缺乏高等師范教育的經(jīng)驗，加之當時采用的大部分教育制度均源于日本，而且大批留日學(xué)生此時已經(jīng)成為政府要員，如推行大學(xué)區(qū)制的范源濂等。在他們的推動之下，民國初期高等師范教育政策開始借鑒日本模式。1912年9月頒布的《師范教育令》便帶有明顯的借鑒色彩。1912年7月召開的中央臨時會議通過的《劃分高等師范學(xué)區(qū)案》，便是以日本1872年頒布實行的《學(xué)制》為藍本。此類情況在民國初期政策體系建設(shè)中還有多處?？偠灾捎诿駠跗诘膸煼督逃w系源自外部，導(dǎo)致這一時期的高等師范教育政策帶有很明顯的移植色彩。

20世紀20年代，留美學(xué)生逐步成為教育界的中流砥柱，并把握著教育系統(tǒng)前進的方向。高等師范教育政策體系也由借鑒日本轉(zhuǎn)向模仿美國。1922年11月頒布的《學(xué)校系統(tǒng)改革案》，拉開了教育政策改革的序幕，政策體系也由原來的封閉定向轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放多元，高等師范教育在政策體系中的獨立地位也轟然倒塌。高等師范教育在改革的浪潮之中，僅保留了北京師范大學(xué)這一唯一碩果。然而，這次改革非但沒取得預(yù)期效果，還使得高等師范教育發(fā)展跌落到谷底，師資短缺的問題也逐漸暴露。這種盲目借鑒外國教育經(jīng)驗的案例給當時的教育界以警示，讓人們認識到，教育政策的建設(shè)需要以本國實際需求為導(dǎo)向，盲目照搬只會埋下隱患。

在抗日戰(zhàn)爭這一民族生死存亡之際，一些有識之士認識到這場戰(zhàn)爭是一場人力消耗的“活火山”，需要保證有充足的人力資源方能取得最終的勝利。在這樣復(fù)雜的環(huán)境下，高等師范教育政策進行了本土化探索，創(chuàng)造性地提出了“師范學(xué)院”政策體系。在師范學(xué)院的政策體系中，本著回歸封閉培養(yǎng)模式的目的，同時也保留了綜合大學(xué)參與師資培養(yǎng)的過程，形成一個兩者相互平衡的狀態(tài)，為政策過渡提供了一個緩沖區(qū)間。師范學(xué)院政策體系充分調(diào)動了的一切可以調(diào)動的積極因素，形成了一個適合本土的高等師范教育政策體系，這既保證了高等師范教育的獨立性，又發(fā)揮了多方主體參與的熱情，從而提高了當時師范教育的質(zhì)量水平。在此基礎(chǔ)上，高等師范教育政策也充分利用現(xiàn)有資源，制定了《師范學(xué)院輔導(dǎo)中等教育辦法》，推動了教育質(zhì)量的提高。民國高等師范教育政策從此步入了一個相對穩(wěn)定、成熟的本土化建設(shè)的新階段。

（三）高等師范教育政策依據(jù)：由理論導(dǎo)向變?yōu)閷嵺`導(dǎo)向

民國時期高等師范教育政策在制定依據(jù)上體現(xiàn)出了一種由理論導(dǎo)向變?yōu)閷嵺`導(dǎo)向的特點。民國初期，關(guān)于發(fā)展高等師范教育、制定相關(guān)教育政策的經(jīng)驗鳳毛麟角。因此，在這一時期最有效的盡快建立起相對完善的高等師范教育政策體系的辦法便是學(xué)習(xí)西方師范教育政策體系建設(shè)的經(jīng)驗，并以此為基礎(chǔ)結(jié)合本國需要制定相關(guān)文件。高等師范教育在政策建設(shè)“牙牙學(xué)語”時期，只能以西方理論作為建設(shè)導(dǎo)向。隨著師范教育政策經(jīng)驗的增加，有識之士逐漸認識到以西方理論為主導(dǎo)的政策體系建設(shè)，總是如“空中樓閣”般融不進中國的土壤之中。因此，建設(shè)符合國情的教育政策體系，還需要以實踐為主要導(dǎo)向，以實際需求為主要依據(jù)。

高等師范教育政策體系建設(shè)的理論導(dǎo)向，主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，民國初期，學(xué)習(xí)日本高等師范教育建設(shè)經(jīng)驗，參考其高等師范教育政策理論體系的建設(shè)經(jīng)驗，并以此為基礎(chǔ)進行我國高等師范教育政策體系的建設(shè)和發(fā)展，使這一時期的高等師范教育政策帶有很明顯的移植特點。陶行知曾經(jīng)對這一現(xiàn)象作出了分析：“日本之所以強，究竟不能不加以注意，漸漸地就有人到日本去考察。日本離中國近，效仿日本，也是一種自然趨勢。后來加以庚子失敗的激刺，更覺得興學(xué)為救國要圖，不容稍緩?！盵38]422另一方面，其體現(xiàn)在“壬戌學(xué)制”中對于高等師范教育政策的改革方面。這一時期高等師范教育政策的改革，深受美國高等師范教育理論和實用主義思潮的影響。美國實用主義教育思想中滲透的民主和革新思想，同我國五四運動中的民主和自由思想不謀而合。加之教育界認為，民國初期模仿日本建立的封閉定向的師資培養(yǎng)體系并未取得預(yù)期效果，同美國高等師范教育發(fā)展還有一定的差距。因此，在師范教育改革過程中，理想主義逐漸取代了對現(xiàn)實的思考，學(xué)習(xí)美國經(jīng)驗以提升師范教育的水平，成為解決師范教育問題的一個重要選擇。在這一背景下，發(fā)展師范教育的理想化色彩占據(jù)了上風。在這一理論指導(dǎo)之下，中國高等師范教育政策發(fā)展進入了“美國模式”。但這種以理論為主要導(dǎo)向的改革并未取得預(yù)期效果，甚至將高等師范教育發(fā)展拉入低谷。

實踐是檢驗真理的唯一標準。在充分吸收“日本模式”和“美國模式”的高等師范教育政策建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)之上，以實踐為導(dǎo)向進行高等師范教育政策改革逐步成為學(xué)界共識。自“壬戌學(xué)制”對于高等師范教育進行改革之后，中國的師范教育體系由封閉定向轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放多元。然而，這一轉(zhuǎn)變并不符合當時教育發(fā)展的實踐需求，使得師范教育的發(fā)展一度陷入萎靡不振、支離破碎的狀態(tài)。一些有識之士開始重新審視外國的教育理論，并在對其進行理性批判的同時，將政策體系發(fā)展的立足點落到了實踐需求之上。尤其到了抗日戰(zhàn)爭時期，一個滿足抗戰(zhàn)實際需求的師范學(xué)院制度體系應(yīng)運而生。針對國內(nèi)經(jīng)濟緊縮、急需大量人才的情況，師范教育體系由開放非定向向封閉定向式回歸，形成了一種具有中國特色的、以封閉定向培養(yǎng)模式為主，兼容開放多元的師范學(xué)院政策體系，經(jīng)濟且極為高效地推動了高等師范教育的發(fā)展，在抗日戰(zhàn)爭時期為國家培養(yǎng)了大批人才。

三、民國時期高等師范教育政策的當代啟示

“以史為鏡，我才知曉我將歸屬何方?！盵39]371民國時期高等師范教育政策建設(shè)過程經(jīng)歷了從無到有的艱辛、從失敗到革新的探索、從借鑒到本土化的堅持，這些都為我國在新時代建設(shè)適合國情、扎根中國大地的高等師范教育政策體系提供了現(xiàn)實啟示。

（一）循序漸進：保持高等師范教育政策建設(shè)的穩(wěn)定與連貫

高等師范教育的發(fā)展需要一個穩(wěn)定連貫的政策環(huán)境，連續(xù)性差的教育政策或前后政策制定和解讀不同，會使得辦學(xué)主體對于高等師范教育的理解產(chǎn)生偏差，最終影響高等師范教育的發(fā)展。回顧民國時期高師教育發(fā)展的38年，既經(jīng)歷過民國初期高等師范教育發(fā)展的黃金時期，也經(jīng)歷過備受詬病的盲目模仿美國模式的低谷。在高師教育事業(yè)處于上升的階段，其背后往往都有穩(wěn)定且連貫的政策體系，反之政策割裂則會使高等師范教育陷入低谷。民國初期的各項政策體系在清末的基礎(chǔ)之上進行改革，針對民國的特點進行修改，表現(xiàn)出了漸進式的特點，這也為高等師范教育轉(zhuǎn)型和發(fā)展提供了良好的空間。因此，現(xiàn)今的高等師范教育政策改革切忌急于求成，要在循序漸進的過程中逐步完成。

中國特色社會主義進入新時代，我國教師教育的發(fā)展已經(jīng)步入深化改革的全新階段，師范教育改革也逐步進入深水區(qū)。在這樣一個關(guān)鍵時刻，教師教育的發(fā)展比以往更加需要政策體系的革新為其保駕護航。在政策體系建設(shè)上，政策制定者要充分貫徹《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中提出的構(gòu)建師范院校為主體、綜合大學(xué)參與的師資培養(yǎng)體系[40]，以及《關(guān)于深化教師教育改革的意見》中注重師范院校在培養(yǎng)過程中的主體作用[41]和《教師教育振興行動計劃（2018—2022年）》強調(diào)的加強對于師范院校的支持力度[42]等方針，并根據(jù)《新時代基礎(chǔ)教育強師計劃》的基本需求[43]，提供后續(xù)的政策支持，形成一個滿足新時代教師教育需求、完整且系統(tǒng)的中國式教師教育政策體系，為培養(yǎng)一批高素質(zhì)的基礎(chǔ)教育領(lǐng)軍人才和師資提供政策保障。

（二）扎根本土：以國情為高等師范教育政策建設(shè)的首要依據(jù)

教育政策在制訂的過程中會受到統(tǒng)治階級的意愿及不同時期的復(fù)雜社會環(huán)境的影響，這就使得教育政策在制訂時難免會帶有一定的歷史局限性。民國初期，雖然對于高等師范教育政策進行了很多有益的嘗試，但是急于求成照搬過來的高等師范教育政策體系，并未能扎根中國的土壤之中。尤其是在模仿“美國模式”的高等師范教育政策體系過程中，嚴重脫離中國教育基礎(chǔ)、師資情況、學(xué)校規(guī)模等方面的需求，使得高等師范教育發(fā)展舉步維艱，陷入政策建設(shè)的低谷。因此，高等師范教育政策體系改革應(yīng)堅持以國情為首要依據(jù)。

如今，我國已經(jīng)步入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家這一全新歷史階段，比任何時期都更加需要優(yōu)質(zhì)教育。高等師范教育應(yīng)該不忘初心，以人才培養(yǎng)為重要導(dǎo)向，立足教育需求，努力為國家培養(yǎng)出一支數(shù)量足、質(zhì)量高的中小學(xué)教師隊伍。在高等師范教育政策建設(shè)上也要充分考慮到這一國情，對于高等師范教育發(fā)展給予一定的政策保障。在我國高等院校“雙一流”建設(shè)不斷深入的背景之下，我國的高等師范教育應(yīng)不斷完善師范院校評價體系，推動師范類“雙一流”評價標準體系的完善和發(fā)展，在建立國家?guī)煼督逃亍⒔⒔處熃逃齾f(xié)同平臺等方面提供相關(guān)政策支持，政策體系上體現(xiàn)出高等師范特色，引導(dǎo)其發(fā)揮自身師范特點，以此推動中國特色高等師范教育事業(yè)的發(fā)展。

（三）動態(tài)平衡：保持高等師范教育的學(xué)術(shù)性與師范性的穩(wěn)定

高等師范教育政策在保持高等師范教育的師范性與學(xué)術(shù)性平衡的過程中具有重要的導(dǎo)向作用。高等師范教育改革越深入，就越需要關(guān)注學(xué)術(shù)性和師范性之間的平衡。民國高等師范教育政策改革歷程，幾乎就是一部追求師范教育學(xué)術(shù)性和師范性之間平衡的歷史。兩者在博弈的過程中，無論哪一方打破平衡都會對高等師范教育的發(fā)展造成巨大打擊，如淡化師范性強調(diào)學(xué)術(shù)性的“美國模式”便是如此。

因此，在教育改革不斷深入的今天，我們越發(fā)要重視高等師范教育的師范性與學(xué)術(shù)性之間的關(guān)系，樹立整合師范性與學(xué)術(shù)性、融匯適應(yīng)性與超前性和諧統(tǒng)一的觀念自覺，以引導(dǎo)我國高等師范教育改革走向正確的方向[44]。2022年，教育部等八部門印發(fā)《新時代基礎(chǔ)教育強師計劃》強調(diào)，在構(gòu)建現(xiàn)代教師教育體系過程中，要以師范院校為主體，高水平綜合大學(xué)等多主體共同參與，并完善師范院校評價體系，引入師范類“雙一流”評價機制，將培養(yǎng)合格教師作為主要考核標準，將辦好師范教育作為師范院校的第一職責[43]。在新時代的背景之下，為了培養(yǎng)中小學(xué)所需的大量高素質(zhì)人才，師范院校應(yīng)在師資培養(yǎng)過程中充分發(fā)揮其主體作用，處理好師范性與學(xué)術(shù)性之間的關(guān)系，通過完善師范院?？己藱C制，強化和規(guī)范師資培訓(xùn)機構(gòu)能力水平，將師范性與學(xué)術(shù)性作為重要的考核維度，讓高等師范院校在注重科學(xué)研究的同時，保持師范特色，將辦好教師教育作為師范院校的首要任務(wù)。