貫徹落實農(nóng)村“一戶一宅”制度 共建美麗鄉(xiāng)村

竇家德

（文山州農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站，云南文山 663000）

文山州在貫徹“一戶一宅”制度的過程中，遇到部分村干部和村民不了解“一戶一宅”制度，對該制度的認(rèn)識存在誤區(qū)，“戶”“宅”不匹配現(xiàn)象普遍存在，宅基地布局零散無序，基層工作隊伍力量薄弱，監(jiān)管難度較大，成熟的宅基地退出渠道尚未健全等問題。做好全州宅基地現(xiàn)狀摸底調(diào)查工作，建立宅基地信息登記系統(tǒng)，深入宣傳“一戶一宅”制度，合理規(guī)劃，提高宅基地利用率。規(guī)范村民宅基地申請和審批程序，加強村民建房申請、核查、選位等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，打擊農(nóng)村基層組織腐敗行為，健全閑置宅基地騰退機制，在文山州建設(shè)一批生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明的新農(nóng)村。

住房是人們生存的必需品，我國對農(nóng)民住房條件的保障，主要是通過農(nóng)村宅基地制度來實現(xiàn)的，“一戶一宅”制度是我國當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度的核心之一，與村民自建房息息相關(guān)。一戶村民只能擁有一處在規(guī)定面積之內(nèi)的宅基地，是“一戶一宅”制度的主要內(nèi)涵。保障村民能夠“住有所居”，促進(jìn)農(nóng)村宅基地合理利用是“一戶一宅”政策應(yīng)承擔(dān)的雙重使命。但在實際農(nóng)村中，“一戶多宅、有戶少宅、有戶無宅、無戶有宅”等“戶”“宅”不均現(xiàn)象的存在，既損害了村民的合法權(quán)益，又造成了宅基地的浪費。文山州在貫徹“一戶一宅”制度的過程中，通過實施“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)和脫貧攻堅，農(nóng)村得到了長足發(fā)展。

一、貫徹落實“一戶一宅”問題所在

（一）對“一戶一宅”制度了解不夠

“一戶一宅”制度是在1998年8月29日修訂，1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》中確立起來的，距今已有20多年。《中華人民共和國土地管理法》對“一戶一宅”進(jìn)行了明確規(guī)定，可以歸納為：依法申請、按戶控制、面積法定?！耙粦粢徽敝贫仍诖蟛糠终ぷ魅藛T看來很簡單很容易理解，但實際生活中人們對“一戶一宅”制度的了解還不足，甚至存在相當(dāng)多的誤解，對制度的宣傳有待深入。不僅農(nóng)村干部群眾對“一戶一宅”制度不甚了解，部分政府工作人員也對“一戶一宅”制度有誤解，這個問題主要體現(xiàn)在3個方面。

1.部分村干部和村民不了解“一戶一宅”制度。對普通村民來說，他們平時很少和政府打交道，對很多法律法規(guī)及規(guī)章制度也了解不多，再加上文化程度低和信息閉塞等原因，致使村民群眾和部分基層干部對“一戶一宅”制度了解不多。

2.部分村干部和村民對“一戶一宅”制度的認(rèn)識存在誤區(qū)。主要是有些干部群眾認(rèn)為“只要是戶口在農(nóng)村的村民，就有權(quán)利擁有宅基地”，這是一個比較普遍的誤解，在村民、村干部、基層政府干部中都不同程度存在。

3.“戶”“宅”不均現(xiàn)象普遍存在。部分干部群眾認(rèn)為既然有“一戶一宅”制度，為什么有的村民卻沒有足夠的住宅，甚至沒有住宅；而有的村民卻在農(nóng)村擁有多處住宅。這里所說的“一戶多宅、有戶少宅、有戶無宅”等不符合“一戶一宅”制度的現(xiàn)象在我國其他地方的農(nóng)村也一定程度存在?！耙粦粢徽敝贫瘸雠_的目的之一是保障村民住房和規(guī)范宅基地使用，最終消除“戶”“宅”不均現(xiàn)象。但這不是一朝一夕就能完成的，需要包括政府在內(nèi)的各方長期共同努力。

（二）宅基地監(jiān)管難度較大

目前村莊規(guī)劃編制覆蓋率不高，源頭管控力量薄弱，大部分縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建立村級協(xié)管員隊伍未落到實處，對違法問題及時發(fā)現(xiàn)、執(zhí)法處置還沒有形成持續(xù)穩(wěn)定運行的常態(tài)工作機制。村民建房選址多數(shù)選在原來的老宅基地、自留地、承包地或交通便利的道路兩側(cè)，哪里地勢好就建在哪里，形成大量路邊店、獨家院，浪費土地現(xiàn)象嚴(yán)重。

（三）宅基地布局零散無序

多年來，在當(dāng)?shù)卣囊笙拢鬣l(xiāng)（鎮(zhèn)）也制定了一些簡單的村鎮(zhèn)規(guī)劃制度，但大多缺乏整體、長遠(yuǎn)考慮，效果不明顯。由于規(guī)劃建設(shè)未能合理確定農(nóng)村居民點的數(shù)量和布局，村民隨意建房、占用耕地外擴、村內(nèi)老宅基地閑置等造成土地利用率低下。目前，大多數(shù)村莊還延續(xù)過去的風(fēng)俗，堅持“單門獨院”的建房格局，形成地表和空間的浪費。在振興鄉(xiāng)村的新形勢下，村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要占地，公共事業(yè)需要占地，農(nóng)村人口新增長需要劃批新宅基地等，在不占用耕地的前提下，這些過時的規(guī)劃已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了當(dāng)前鄉(xiāng)村建設(shè)需要。

（四）基層工作隊伍力量薄弱

宅基地協(xié)管員、信息員的工作是做好農(nóng)村宅基地聯(lián)審聯(lián)批聯(lián)管。在政策宣傳、申請人資格審查、宅基地現(xiàn)場勘察、審核公示及違法查處等基礎(chǔ)工作中都離不開協(xié)管員和信息員。而現(xiàn)實情況是因基層工作繁雜、財政沒有安排相應(yīng)的經(jīng)費，致使全州部分村（社區(qū)）至今還沒有專職或兼職的農(nóng)村宅基地協(xié)管員和信息員，再加上村組干部普遍有著不愿意得罪人、怕惹事、怕?lián)?zé)的思想，存在對村民申請糊涂簽字、敷衍應(yīng)付的情況，導(dǎo)致審批工作效率不高。

（五）成熟的宅基地退出渠道未鍵全

由于村民進(jìn)城的原因，導(dǎo)致農(nóng)村部分宅基地閑置。這些閑置的宅基地主要有3種類型：一是隨著經(jīng)濟發(fā)展，部分村民在城鎮(zhèn)購買了住宅，雖然戶口還在農(nóng)村，但實際生活在城鎮(zhèn)，這部分村民在農(nóng)村的住宅使用率不高，很多時候都是空置的。二是部分村民因為繼承的原因在農(nóng)村有多處住宅，但主要居住在一處，其余的住宅使用率也比較低。三是部分村民住宅因為年久失修，成了危舊房，村民因無錢拆舊建新，長期租住在別處等候建新房，這些村民的住宅使用率也比較低。退出機制的不健全，導(dǎo)致現(xiàn)有政策下村民選擇退出閑置宅基地意愿不強。

二、落實“一戶一宅”制度對策措施

（一）建立宅基地信息登記系統(tǒng)

要全面落實“一戶一宅”制度，做好全州宅基地現(xiàn)狀的摸底調(diào)查，建立宅基地信息登記系統(tǒng)是關(guān)鍵。從“一戶一宅”制度的規(guī)定出發(fā)，把摸底調(diào)查到的“戶”“宅”情況進(jìn)行全面整合，有利于各級政府部門全面了解和掌握各地“一戶多宅、有戶少宅、無戶有宅、有戶無宅”等情況，有利于合理調(diào)配新增宅基地指標(biāo)。根據(jù)系統(tǒng)提供的信息，把寶貴的指標(biāo)投放到最合適的地區(qū)，有利于提高對村民建房審批的核查效率。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在開展核查時，由于沒有整合相關(guān)系統(tǒng)，不僅效率低下，調(diào)查的真實性和準(zhǔn)確性也無法保證。而在整合戶籍信息和不動產(chǎn)登記情況建立宅基地信息系統(tǒng)之后，通過登記村民數(shù)、戶內(nèi)人口數(shù)、宅基地宗數(shù)、村民與宅基地之間的關(guān)系等，并對相關(guān)數(shù)據(jù)定期進(jìn)行維護(hù)和更新，可隨時、便捷地了解和掌握一個地方落實“一戶一宅”制度情況。建立這個信息系統(tǒng)，要有專門的經(jīng)費和人員保障，邀請有關(guān)專家對系統(tǒng)進(jìn)行設(shè)計和研究，村民信息可以依靠現(xiàn)有的公安戶籍登記信息，宅基地信息可以依靠現(xiàn)有的自然資源部門的登記情況以及歷年來的土地調(diào)查情況，運用信息系統(tǒng)時，應(yīng)當(dāng)注意保密，防止信息泄露。

（二）合理規(guī)劃，提高宅基地利用率

制定科學(xué)、可操作性強的村莊規(guī)劃，能減少村莊發(fā)展無序化，避免村莊發(fā)展“空心”化，避免村莊規(guī)劃華而不實和規(guī)劃不能落實的現(xiàn)象發(fā)生。村莊規(guī)劃編制應(yīng)堅持節(jié)約用地原則，從規(guī)劃源頭管控宅基地合理利用、節(jié)約利用，提高宅基地利用率。從農(nóng)村實際出發(fā)，充分考慮村莊的特色和今后發(fā)展方向，既要滿足村民建房的現(xiàn)實需求，又要兼顧村莊的長遠(yuǎn)發(fā)展，通過制定科學(xué)合理的村莊規(guī)劃，減少村民建房時對宅基地的浪費，提高宅基地利用水平，促進(jìn)“一戶一宅”制度的落實。同時，要推進(jìn)“多規(guī)融合”，由于不同的政府部門有不同的用途管制，將分散的用途管制統(tǒng)一起來，整合到一個規(guī)劃當(dāng)中，為村莊規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性提供更多依據(jù)。

（三）利用好閑置宅基地

不少農(nóng)村都存在著閑置的宅基地。對那些可以用于村民建房的閑置宅基地，應(yīng)當(dāng)支持和鼓勵村民把這些宅基地充分利用起來；對不適合用于村民建房的閑置宅基地，應(yīng)當(dāng)結(jié)合村莊規(guī)劃，確定合適的用途，考慮用于做綠化、建設(shè)道路等，或者通過農(nóng)村土地綜合整治的途徑復(fù)墾，增加耕地面積。利用好閑置宅基地不僅可以增加村民建房的土地，還能減輕新增宅基地的供需壓力。

文山州農(nóng)村一戶一宅

（四）加強對宅基地的監(jiān)管

1.立足“早發(fā)現(xiàn)”和“早處置”，打擊違法建房行為。要能及時發(fā)現(xiàn)違法建房行為，做到“早發(fā)現(xiàn)”；要能盡快處置違法建房行為，做到“早處置”?！霸绨l(fā)現(xiàn)”有利于后續(xù)的“早處置”，及時拆除和整改，減少執(zhí)法阻力，提高違法建房處置效能。

2.監(jiān)督村民建房的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，打擊農(nóng)村基層組織腐敗行為。在村民建房過程中，發(fā)生在群眾身邊的村干部腐敗行為會嚴(yán)重影響“一戶一宅”制度的落實。嚴(yán)厲打擊基層組織的腐敗行為，有助于維護(hù)村民建房權(quán)益，促進(jìn)“一戶一宅”制度的落實。在村民建房審批過程中，要注意防范個別村干部弄虛作假，刻意隱瞞村民真實情況，騙取批準(zhǔn)。加強村民建房申請、核查、選位等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督，規(guī)范農(nóng)村基層組織的行為，在村民建房審批時必須堅持“公開、公平、公正”原則，通過嚴(yán)格落實審批公示，使每個村民的基本情況都能接受群眾監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運行，減少腐敗的發(fā)生，為“一戶一宅”制度保駕護(hù)航。

3.進(jìn)一步規(guī)范村民宅基地的申請和審批?！耙粦粢徽敝贫鹊穆鋵嵵饕谡胤峙渲袑崿F(xiàn)，嚴(yán)格開展宅基地審批工作非常有必要。

（五）健全閑置宅基地騰退機制

一是建立有償退出機制，對有意向放棄宅基地使用權(quán)的村民，動員他們自愿退出宅基地，由村集體和政府共同進(jìn)行適當(dāng)補償，這主要是針對一部分入城的村民和在農(nóng)村有多處合法住宅的村民。二是對不愿放棄宅基地使用權(quán)的村民，協(xié)調(diào)動員有償拆除危舊房屋，發(fā)放未安置證明，以面積“掛賬”的方式，在今后條件成熟時再進(jìn)行安置。對村民而言，通過妥善處理宅基地使用權(quán)，能夠獲得實實在在的利益；對村集體而言，盤活了閑置的宅基地，能推進(jìn)村莊的建設(shè)。

（六）深入宣傳“一戶一宅”制度

“一戶一宅”制度的落實關(guān)系到村民的切身利益。在落實“一戶一宅”制度過程中，不少村民、村干部、政府工作人員對“一戶一宅”制度存在誤解。因此，針對他們開展深入細(xì)致的宣傳，使他們加深對“一戶一宅”制度的認(rèn)識，讓他們都能夠了解“一戶一宅”指的是什么，讓他們知道合法的“一戶一宅”情形國家是予以承認(rèn)的，非法的“一戶多宅”情形是不被允許的。還應(yīng)當(dāng)宣傳“一戶一宅”制度下的“戶”和戶籍制度下的“戶”是不同的，審批中“戶”的概念不完全等同于戶籍制度里面“戶”的概念，在“一戶一宅”制度下宅基地審批過程中的“戶”以戶籍制度里面的“戶”為基礎(chǔ)，但具體立戶還受到相關(guān)規(guī)范及各地農(nóng)村的實施細(xì)則影響；還應(yīng)當(dāng)宣傳村級集體經(jīng)濟組織成員和非村級集體經(jīng)濟組織成員的區(qū)別。