智囊如何影響高層決策

經(jīng)濟學(xué)家江小涓以第一人稱敘述，從大學(xué)生活、中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所工作的7年、財政與貿(mào)易研究所工作的6年、國務(wù)院工作的14年等七個方面講述了她的經(jīng)歷，圍繞改革開放，結(jié)合其研究方向和重點領(lǐng)域，闡述研究過程，展現(xiàn)其研究成果。

在那些重大政策的產(chǎn)生、龐雜事務(wù)的處理中，中國最高領(lǐng)導(dǎo)層是如何進行決策的？高層意志扮演什么角色？專業(yè)學(xué)者智囊又是如何影響政策形成？曾在中南海任職14年、服務(wù)國務(wù)院原副總理劉延?xùn)|的國務(wù)院副秘書長江小娟詳細披露了政策背后的中南海決策過程，為外界了解一個立體的中國提供了更加近距離的視角。

高層的意愿和意志非常重要

那種各方面完全達成一致的重要決策并不多，許多問題靠講理論講理念也不能彼此說服，因此在充分聽取各方面意見后要由高層定奪。改革開放較早時期的決策過程我知之甚少，但一些重要決策若沒有高層拍板決策，就難以突破理念和利益的障礙，也難以承擔(dān)相應(yīng)的改革成本。

以近些年力度很大的環(huán)境保護措施為例，雖然惡劣環(huán)境事件不斷發(fā)生，輿情反映各個方面的意見都很大，加快治理的訴求迫切。但真的要行動時，就有許多擔(dān)心和疑問，例如影響了經(jīng)濟增長、增加了投入、承擔(dān)了過多的全球責(zé)任等。這些爭論各有道理和立場，道理還可以討論，但立場不容易改變，說理并不能解決分歧。況且學(xué)者們的觀點也不一致，前提和結(jié)論并不相同。

一方的觀點認為，嚴格的環(huán)境保護措施既無經(jīng)濟效益也無社會公平，影響經(jīng)濟效益好理解，影響社會公平的邏輯是：富人講究生活質(zhì)量，窮人卻更需要增加收入，因此環(huán)境保護偏向富人的訴求。另一方的觀點則認為，環(huán)境保護既有公平也有效益，富人有辦法保護自己，例如只飲瓶裝水、只吃進口食品甚至移居等，而窮人只能承受污染的種種惡果。最終并不是爭議中的各方統(tǒng)一認識，而是最高層下決心必須解決嚴重的環(huán)境污染問題，做出了“綠水青山就是金山銀山”的判斷，此后嚴格的環(huán)保措施才能出臺和有效實施。再如近幾年政府推動部門和地方“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”（簡稱放管服），然而多數(shù)審批權(quán)的持權(quán)者都認為其有存在的理由，放手會帶來新的問題。但高層領(lǐng)導(dǎo)認為政府管得太多、管得不當，消減了市場主體的發(fā)展能力和動力，這是當前的突出問題和主要矛盾，堅決推動，才使問題有了很大改觀。

試點是我國推動改革的重要辦法，也是中國公共管理模式的特色。

在我國40年改革開放進程中，試點發(fā)揮了重要作用。如此重視試點，除了“尊重地方和基層的經(jīng)驗、智慧和首創(chuàng)精神”這個基本理念外，還有以下幾方面的原因。第一，對新的制度或政策的實施效果還看不準，需要進行小范圍實測，觀察實效和完善改革方案。大部分試點都屬于此類。第二，表明此事僅在小范圍試行，有進退余地，容易與持不同意見者達成妥協(xié)。第三，允許地方因地制宜推進改革。各地情況差距大，工作基礎(chǔ)不同，有些政策不一定適合所有地方，或者不能同時起步，就以試點的方式分批分期推進。例如近幾年的高考改革，需要地方有較好的工作基礎(chǔ)和教育布局，因此就讓自愿先改的省市先行試點。第四，有極少數(shù)試點是具體部門的“緩兵之計”，當改革呼聲很高，來自上下的壓力很大時，先說開始“試點”緩解壓力，再視情況決定后續(xù)政策。第五，還是在部門層面，有極少數(shù)試點是“設(shè)租”的一種方式。這種試點往往內(nèi)置優(yōu)惠政策，或者具有政績顯示度，部門有試點決定權(quán)，就會有地方前來“尋租”。

概括一下，試點能夠積累經(jīng)驗、測試效果、突破障礙和緩沖壓力，是推進改革的有效途徑。試點中也存在一些問題，不過迄今不算主流。近幾年政府推進“放管服”力度很大，部門的權(quán)力消減了不少，極少數(shù)部門似乎有通過“試點”來“設(shè)租”的跡象，希望不要形成新的勢頭。

學(xué)術(shù)界的意見有較強助推力

當多數(shù)學(xué)者有定見時，決策層往往會認真傾聽和對待。記得1999年起草十五屆四中全會國有企業(yè)改革文件時，研究機構(gòu)和學(xué)者個人寫給起草組的研究報告、意見和建議有上百份，絕大多數(shù)都認為國有經(jīng)濟改革必須有實質(zhì)性進展，不應(yīng)該在一般性行業(yè)中與其他類型企業(yè)相競爭。這個“意見包”對改革決策產(chǎn)生了重要影響。另外，有些情形相對少見，專業(yè)性強，相關(guān)部門感到對事態(tài)和特定處置措施的后果不太有把握，此時學(xué)者們分析透徹的專業(yè)性建議會起到重要作用。例如，有一段時間某種形態(tài)的學(xué)術(shù)誠信問題成為國內(nèi)學(xué)術(shù)界的大問題，在國際上也造成不好的影響。但問題的性質(zhì)和程度都不易判斷，相關(guān)部門一時沒有定論，甚至有“放過”的跡象。清華大學(xué)的薛瀾教授對問題做了深入分析，認為需要認真處理，并提出了工作建議，切實推動了相關(guān)工作。還有一種情形，就是當各方面呼聲很高，要求制定某種脫離實際、不可持續(xù)的福利政策時，經(jīng)濟學(xué)家有時會提出質(zhì)疑，這種意見也容易被決策者重視和接受。

近些年來，隨著信息公開程度的提高和網(wǎng)絡(luò)普及后公眾表達意見的渠道增多，學(xué)者們的意見經(jīng)常受到批評質(zhì)疑。例如在醫(yī)療改革過程中，不少經(jīng)濟和社會學(xué)方面的專家不同意將基本保障水平定得高，不同意將報銷比例提得過高，就被批評為缺乏對患者的同情心?，F(xiàn)在似乎有一種傾向，專家們表達觀點時更加謹慎和隱晦，或者用“兩方面”來平衡。記得有一個重要問題，幾位專家都有明確意見，但公開講時都講“兩方面”，我問他們的意見是“既要……，也要……”，還是“既要……，還要……”，或者是“既要……，更要……”，他們想了想說是“既要……，更要……”，由此表達了他們的傾向性。

確定政府干預(yù)是否合理并不容易

市場經(jīng)濟和對外開放，是我們40年繁榮的源頭。我國經(jīng)濟社會持續(xù)高速發(fā)展，快了就容易不穩(wěn)，因此調(diào)控的必要性強于穩(wěn)定發(fā)展的國家。特別是GDP競爭壓力下的地方政府，既有不當干預(yù)企業(yè)的行為，也有為企業(yè)賦能的動力和能力，能夠助推企業(yè)進入市場并增強其競爭力。就連阿里巴巴、騰訊、百度這些今日的巨型企業(yè)，成長初期也得到過地方政府的諸多支持。

外資企業(yè)的立場和觀點就很有意思，它們長期受到地方政府較多有形與無形的關(guān)照，彼時并未指認這種做法不符合市場規(guī)則。最近幾年我們強調(diào)內(nèi)外資平等待遇，一些外商就抱怨中國投資環(huán)境惡化。我暗自想他們以前“找市長”就能搞定的訴求，今日也要按程序辦理了。雖然投資環(huán)境還需要進一步改善，但這種內(nèi)外資平等的原則沒有錯。過去幾十年，形勢發(fā)展變化很快，后來人們指責(zé)的“壞”的政策往往是那些實施過久的“好”的政策。所以原則上講政府干預(yù)要合理是對的。但是在每一件具體問題的處理上，有時候界線并不清楚。

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