清潔能源供應(yīng)鏈與拜登政府的重塑戰(zhàn)略：基于地緣政治視角[1]

張 銳 洪 濤

【內(nèi)容提要】 清潔能源供應(yīng)鏈指清潔能源開發(fā)、輸送、存儲(chǔ)、消費(fèi)各環(huán)節(jié)涉及的裝備制造鏈條。在能源轉(zhuǎn)型加速的時(shí)代，一國對(duì)清潔能源供應(yīng)鏈的塑造具有顯著的地緣政治意涵，一些屬于產(chǎn)業(yè)范疇的行動(dòng)可引發(fā)國家權(quán)力與國際政治格局的變化。拜登政府著力重塑光伏和鋰電池供應(yīng)鏈，主要?jiǎng)右蚴敲绹南鄬?duì)弱勢地位、對(duì)能源安全的擔(dān)憂、貿(mào)易壁壘的有限效果以及新冠肺炎疫情的沖擊，其戰(zhàn)略方向包括以技術(shù)創(chuàng)新為重點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)本土化、以人權(quán)理由打壓中國產(chǎn)業(yè)的政治化、拉攏盟友加強(qiáng)治理的陣營化、關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)的多元化。美國重塑清潔能源供應(yīng)鏈?zhǔn)且粋€(gè)高度外向型的戰(zhàn)略，其外部成效將大于對(duì)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)的扶持，國際資源開發(fā)與技術(shù)合作變得更加敏感，碳中和時(shí)代的地緣政治秩序加速形成，供應(yīng)鏈武器化程度繼續(xù)上升，中美關(guān)系發(fā)展可能面臨更多困難。

拜登政府執(zhí)政以來，圍繞光伏供應(yīng)鏈、鋰電池供應(yīng)鏈兩大重點(diǎn)，在短期內(nèi)制定和實(shí)施了一系列重振美國清潔能源供應(yīng)鏈的戰(zhàn)略舉措。這些舉措既是拜登政府大規(guī)模綠色投資計(jì)劃的組成部分——旨在“重建美國制造能力，保持美國的研發(fā)競爭優(yōu)勢，創(chuàng)造高薪就業(yè)機(jī)會(huì)和努力推進(jìn)對(duì)氣候變化的應(yīng)對(duì)”[1]The White House, Executive Order on America's Supply Chains, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/02/24/executive-order-onamericas-supply-chains/.，也呈現(xiàn)出“碳中和”背景下美國全球霸權(quán)戰(zhàn)略的新動(dòng)向——具有明顯的秩序構(gòu)建意識(shí)與打壓中國圖謀，表明“大國競爭已經(jīng)不僅是軍備和國內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)值的競爭，還是持續(xù)創(chuàng)新與快速應(yīng)用的產(chǎn)業(yè)鏈之間的競爭”。[2]雷少華：《超越地緣政治——產(chǎn)業(yè)政策與大國競爭》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2019年第5期，第135頁。

隨著全球能源轉(zhuǎn)型的加速，樂觀的觀點(diǎn)認(rèn)為能源體系的低碳化將有力抑制能源地緣政治的沖突性潛能，“以清潔能源為主的能源系統(tǒng)會(huì)降低各國能源進(jìn)口的需求，進(jìn)而大幅減少各種形式的地緣政治擔(dān)憂”。[3]本文所說的清潔能源即可再生能源，指那些可以連續(xù)再生、循環(huán)多次使用的能源，主要包括風(fēng)能、太陽能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能。此處觀點(diǎn)引自：Sergey Paltsev,“The Complicated Geopolitics of Renewable Energy,” Bulletin of the Atomic Scientists, Vol, 72, No. 6,p. 393。類似觀點(diǎn)還可參見：Indra Overland, “The Geopolitics of Renewable Energy: Debunking Four Emerging Myths,” Energy Research & Social Science, Vol. 49, 2019, pp. 36-40; Rebecca Bertram, “The Green Peace Dividend - Why Green Technologies Matter for International Security,”July 2015, https://energytransition.org/2015/07/the-green-peace-dividend/。但這種觀點(diǎn)忽略了清潔能源的開發(fā)利用仍有賴于諸多具有地緣政治價(jià)值的必要資源、技術(shù)與設(shè)備?，F(xiàn)實(shí)情況是，全球能源轉(zhuǎn)型未必能減少國家間的能源矛盾與摩擦，清潔能源時(shí)代可能重演化石能源時(shí)代的沖突，也可能制造同樣嚴(yán)重的新類型的沖突。[4]相關(guān)探討參見：Roman Vakulchuk, Indra Overland, Daniel Scholten, “Renewable Energy and Geopolitics: A Review,” Renewable and Sustainable Energy Reviews, Vol. 122, 2020, p.4 ;張銳、相均泳：《“碳中和”與世界地緣政治重構(gòu)》，載《國際展望》2021年第4期，第112—133頁。本文將基于地緣政治視角，論述美國重塑清潔能源供應(yīng)鏈的主要?jiǎng)右蚺c戰(zhàn)略舉措，評(píng)估其重塑戰(zhàn)略的前景及其面向全球、針對(duì)中國的復(fù)雜影響。

一、清潔能源供應(yīng)鏈及其地緣政治意涵

在美國官方政策語言及全球產(chǎn)業(yè)共識(shí)中，“清潔能源供應(yīng)鏈”（clean energy supply chain）可以理解為清潔能源開發(fā)、輸送、存儲(chǔ)、消費(fèi)各環(huán)節(jié)所涉及的裝備制造鏈條[1]在目前美國官方政策文件和發(fā)言中，主要使用“清潔能源供應(yīng)鏈”的提法，另存在“清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈”“可再生能源供應(yīng)鏈”“綠色能源供應(yīng)鏈”等提法，均指向同樣內(nèi)涵。，其具有全球化時(shí)代制造業(yè)供應(yīng)鏈的一般性特征，即“執(zhí)行采購原材料，將它們轉(zhuǎn)換為中間產(chǎn)品和成品，并將成品銷售到用戶的功能網(wǎng)鏈”，并且基于全球勞動(dòng)力套利和成本最小化的商業(yè)邏輯、精益物流管理和避稅會(huì)計(jì)等技巧，開展多方的跨國協(xié)作。[2]參考：王偉：《供應(yīng)鏈概念的起源和發(fā)展研究》，載《中國市場》2015年第2期，第76—78頁；Julie Froud, Sukhdev Johal, Adam Leaver, and et al., “Financialization across the Pacific: Manufacturing Cost Ratios, Supply Chains and Power,” Critical Perspectives on Accounting, Vol. 25, No.1, 2014, pp.46-57。根據(jù)不同的能源類型與技術(shù)形式，清潔能源供應(yīng)鏈可分為光伏供應(yīng)鏈、風(fēng)能供應(yīng)鏈、氫能供應(yīng)鏈、生物質(zhì)能供應(yīng)鏈、匹配電動(dòng)汽車的鋰電池供應(yīng)鏈、清潔能源大規(guī)模并網(wǎng)及遠(yuǎn)距離運(yùn)輸?shù)碾娋W(wǎng)裝備供應(yīng)鏈等。每個(gè)供應(yīng)鏈通常包括上游原材料、中游關(guān)鍵零部件和輔材、下游整裝設(shè)備三個(gè)環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)需要在技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)上緊密銜接（見表1）。相較于其他裝備制造業(yè)，清潔能源供應(yīng)鏈有兩個(gè)特點(diǎn)：一是上游的原材料開采加工屬于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如光伏供應(yīng)鏈中，多晶硅是技術(shù)壁壘、投資強(qiáng)度和生產(chǎn)管理難度最高的環(huán)節(jié)。二是供應(yīng)鏈倚賴一些必不可少的礦產(chǎn)資源，此類資源近年來被稱為“關(guān)鍵礦產(chǎn)資源”（critical mineral resources），如光伏電池需要的硼酸鹽、鎵、鍺、銦、錫，鋰電池需要的鋰、鈷、鎳、石墨，風(fēng)力渦輪機(jī)需要的稀土元素釹、鏑、鐠等。

光伏、鋰電池和風(fēng)能供應(yīng)鏈的全球規(guī)模已不容小覷。據(jù)世界貿(mào)易組織（WTO）統(tǒng)計(jì)，三條供應(yīng)鏈裝備產(chǎn)品的出口額在2019年已達(dá)到4000億美元。[3]數(shù)據(jù)引自：Nikos Tsafos, Lachlan Carey, Jane Nakano, and et al., “Reshore, Reroute,Rebalance: A U.S. Strategy for Clean Energy Supply Chains,” Center for Strategic and International Studies, May 2021, p.13, https://www.csis.org/analysis/reshore-reroute-rebalanceus-strategy-clean-energy-supply-chains。隨著各國陸續(xù)明確能源轉(zhuǎn)型及碳中和目標(biāo)，應(yīng)對(duì)氣候變化的政策重點(diǎn)正在從控制碳減排的管制手段轉(zhuǎn)向促進(jìn)公共投資、技術(shù)研發(fā)和就業(yè)增長的經(jīng)濟(jì)手段，世界主要經(jīng)濟(jì)體紛紛出臺(tái)與清潔能源供應(yīng)鏈相關(guān)的重大產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略。例如，2020年3月，法國、德國、意大利等7個(gè)歐盟成員國決定在未來10年共同投資32億歐元公共資金，開發(fā)高度創(chuàng)新和可持續(xù)的鋰電池技術(shù)；2020年12月，日本政府推出“綠色增長戰(zhàn)略”，著力打造鈣鈦礦光伏電池、氫燃料電池動(dòng)力汽車的本土供應(yīng)鏈；中國“十四五”規(guī)劃提出鞏固提升電力裝備、新能源等領(lǐng)域全產(chǎn)業(yè)鏈競爭力，“從符合未來產(chǎn)業(yè)變革方向的整機(jī)產(chǎn)品入手打造戰(zhàn)略性全局性產(chǎn)業(yè)鏈”。[1]《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，2021年3月，第21頁，https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/ghwb/202103/P020210323538797779059.pdf。

表1 光伏與鋰電池供應(yīng)鏈的環(huán)節(jié)構(gòu)成

根據(jù)現(xiàn)有研究成果和實(shí)踐進(jìn)展可以發(fā)現(xiàn)，一國對(duì)清潔能源供應(yīng)鏈的塑造具有顯著、豐富的地緣政治意涵，一些屬于產(chǎn)業(yè)范疇的行動(dòng)可引發(fā)國際關(guān)系決策者的相對(duì)收益關(guān)切和權(quán)力投射行為，加劇大國對(duì)自然資源和戰(zhàn)略地位的爭奪。下面重點(diǎn)從四個(gè)方面加以探討：

一是對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的獲取。近年來，關(guān)鍵礦產(chǎn)資源已經(jīng)演變?yōu)橐粋€(gè)顯性的地緣政治議題，得到國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。原因主要有兩點(diǎn)：一是部分資源的分布、供應(yīng)存在高度的地理集聚性。例如，2018年，剛果（金）、澳大利亞和古巴三國的鈷礦探明儲(chǔ)量占全球的75%，剛果（金）一國的產(chǎn)量占到全球的66.3%；澳大利亞、智利、阿根廷三國的鋰礦探明儲(chǔ)量占全球的91%，產(chǎn)量占到全球的86.4%；中國稀土礦產(chǎn)品產(chǎn)量約12萬噸，全球占比為62%，稀土冶煉分離產(chǎn)量為12.5萬噸，全球占比高達(dá)86%。[1]數(shù)據(jù)引自：楊卉芃、王威：《全球鈷礦資源現(xiàn)狀及開發(fā)利用趨勢》，載《礦產(chǎn)保護(hù)與利用》2019年第5期，第44頁；楊卉芃、柳林、丁國峰：《全球鋰礦資源現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢》，載《礦產(chǎn)保護(hù)與利用》2019年第5期，第29頁；梁睿、劉興：《稀土為何如此稀罕》，載《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2019年5月31日，第7版。“與石油、天然氣的鉆探相比，清潔能源所需礦物的開采和加工在地理上要更為集中，足以讓任何了解化石燃料分布如何影響地緣政治的人感到擔(dān)憂?！盵2]“Missing Ingredient,” The Economist, Vol.439, No.9249, June 2021, p.16.二是能源轉(zhuǎn)型背景下礦產(chǎn)需求大幅增長。據(jù)國際能源署（International Energy Agency，簡稱IEA）預(yù)測，全球要實(shí)現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的2℃溫控目標(biāo)，2040年對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的需求規(guī)模將達(dá)到2020年的6倍[3]IEA,“ The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions,” May 2021, https://www.iea.org/reports/the-role-of-critical-minerals-in-clean-energy-transitions/executivesummary.；據(jù)歐盟委員會(huì)2021年預(yù)測，僅電動(dòng)汽車一項(xiàng)，到2030年歐洲對(duì)鋰的需求將增長18倍、對(duì)鈷的需求將增長5倍。[4]EURACTIV, “Europe Powers up Electric Car Battery Drive,” June 21, 2021, https://www.euractiv.com/section/ electric-cars/news/europe-powers-up-electric-car-battery-drive/.關(guān)鍵礦產(chǎn)資源需求的飆升強(qiáng)化了油氣時(shí)代根深蒂固的資源稀缺觀，促使各國（尤其大國）更加重視礦產(chǎn)資源的海外布局和跨國供應(yīng)安全。目前，涉關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的地緣政治紛爭已經(jīng)顯現(xiàn)。例如，全球?qū)︿嚨男枨蠼陙砑せ瞬＠S亞、智利和阿根廷對(duì)南美“鋰三角”鹽湖區(qū)域的跨境水資源爭奪。[5]鹽湖鹵水型鋰資源主要集中在南美鋰三角（智利、阿根廷和玻利維亞三國的交界地帶），由于鋰的開采加工要耗費(fèi)大量水資源，所以會(huì)降低整個(gè)地區(qū)的地下水位，加速各鹽湖的沙漠化，并影響區(qū)域內(nèi)土著社區(qū)的生計(jì)。

二是新技術(shù)研發(fā)。清潔能源供應(yīng)鏈的塑造是一場關(guān)于新型能源推廣形式、轉(zhuǎn)換方式和應(yīng)用方式的技術(shù)革命?！伴_發(fā)清潔能源所需的技術(shù)比從地下抽取石油并將其提煉成餾分油（即汽油和煤油）所需的技術(shù)復(fù)雜得多，在這場革命中，擁有最佳技術(shù)、掌握最佳專業(yè)知識(shí)的國家將比擁有資源的國家更具地緣政治優(yōu)勢?！盵1]Joachim Klement, “The Geopolitics of Renewable Energy,” CFA Institute, February 24,2021, p.14, https://www.cfainstitute. org/en/research/foundation/2021/geo-economics-ch-8.技術(shù)擁有國可通過技術(shù)壟斷，占據(jù)全球清潔能源產(chǎn)品制造的主導(dǎo)位置，設(shè)定國際通用的行業(yè)門檻和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，控制鏈條上的國際分工與價(jià)值分配，乃至影響一國低碳轉(zhuǎn)型的成本或速度，掌握對(duì)地緣政治的影響力。[2]張銳、寇靜娜：《全球清潔能源治理的興起：主體與議題》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2020年第2期，第182—191頁。有學(xué)者指出，清潔能源的技術(shù)中心將會(huì)成為新的地緣政治主導(dǎo)者，而德國、美國和以中日韓及印度為代表的亞洲是最具潛力的三個(gè)中心。[3]David Criekemans, “Geopolitics of the Renewable Energy Game and Its Potential Impact upon Global Power Relations,” in D. Scholten, ed., The Geopolitics of Renewables, Cham,Switzerland: Springer, p.52.國際可再生能源署（International Renewable Energy Agency，簡稱IRENA）認(rèn)為，中國已經(jīng)成為“迄今為止全球最大的清潔能源技術(shù)制造國，且在可再生能源專利方面領(lǐng)先世界”，這一趨勢將使中國增強(qiáng)能源自給自足能力并在當(dāng)前和未來的全球能源貿(mào)易中擁有比較優(yōu)勢，進(jìn)而提升其戰(zhàn)略自主性與國際地位。[4]IRENA, “A New World: The Geopolitics of the Energy Transformation,” January 2019,p.40, https://irena.org/publications/2019/Jan/A-New-World-The-Geopolitics-of-the-Energy-Transformation.

三是供應(yīng)鏈的國際合作。主要經(jīng)濟(jì)體的供應(yīng)鏈國際合作往往帶有地緣政治層面的附加價(jià)值或“被他者建構(gòu)出來的意義”。例如，印度于2018年成立了國際太陽能聯(lián)盟（International Solar Alliance，簡稱ISA），重點(diǎn)向非洲國家提供太陽能產(chǎn)業(yè)的融資支持和能力培養(yǎng)。從目前進(jìn)展看，印度不僅推動(dòng)了本國光伏制造產(chǎn)業(yè)的國際化發(fā)展，更以較少的成本“在新興的全球氣候治理中占據(jù)了一席之地”，而且充分利用ISA召開會(huì)議的契機(jī)多次邀請(qǐng)非洲各國領(lǐng)導(dǎo)人赴印，順勢開展活躍的雙多邊外交。[5]張銳：《印度清潔能源外交：能源革命與大國戰(zhàn)略驅(qū)動(dòng)下的外交實(shí)踐》，載《印度洋經(jīng)濟(jì)體研究》2020年第6期，第149頁。有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國的供應(yīng)鏈合作創(chuàng)造了地緣政治的和平機(jī)遇，促使“更多有潛力國家成為清潔能源生產(chǎn)國，以減少它們對(duì)不穩(wěn)定地區(qū)的化石燃料依賴”，從而使全球地緣政治受益。[1]Dominic Chiu, “The East Is Green: China's Global Leadership in Renewable Energy,”Center for Strategic and International Studies, October 6, 2017, https://www.csis.org/eastgreen-chinas-global-leadership-renewable-energy.另外，不同類型的供應(yīng)鏈存在不同的秩序塑造潛能。例如，風(fēng)能裝備由于運(yùn)輸成本高昂且難以克服，其供應(yīng)鏈合作常被局限在某一區(qū)域的內(nèi)部或周邊，這意味著其有利于加強(qiáng)區(qū)域一體化，而不易引發(fā)跨區(qū)域的地緣博弈。

四是供應(yīng)鏈的武器化。“在經(jīng)濟(jì)全球化高奏凱歌、一往無前之際，供應(yīng)鏈的權(quán)力邏輯和安全關(guān)切被深深隱藏，而在大國戰(zhàn)略競爭硝煙彌漫、戰(zhàn)鼓雷鳴之時(shí)，供應(yīng)鏈的權(quán)力面孔和安全效應(yīng)便隨之浮出水面。”[2]李巍、李玙譯：《解析美國對(duì)華為的 “戰(zhàn)爭”——跨國供應(yīng)鏈的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，載《當(dāng)代亞太》2021年第1期，第15頁。供應(yīng)鏈的武器化是指享有賣方權(quán)力或買方權(quán)力的強(qiáng)國通過操控供應(yīng)鏈，追求產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域之外的脅迫性目的。大規(guī)模的、不平衡的跨國供應(yīng)鏈容易衍生“武器化相互依存”（weaponized interdependence）狀態(tài)，誘導(dǎo)本就擁有政治權(quán)力的國家試圖固化自身地位、謀取更多特權(quán)，同時(shí)促使那些成為“武器化”目標(biāo)的國家采取各種政治化的反制措施，甚至在某些情況下不惜脫離整個(gè)供應(yīng)鏈。[3]相關(guān)探討參見：Henry Farrell, Abraham Newman, “Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion,” International Security, Vol.44, No.1, 2019,pp.42-79; Mark Dallas, Stefano Ponte, Timothy Sturgeon, “Power in Global Value Chains,”Review of International Political Economy, Vol.26, No.4, 2019, pp.669-694。西方研究者傾向于認(rèn)為，清潔能源供應(yīng)鏈面臨較高的武器化風(fēng)險(xiǎn)，“在供應(yīng)鏈中生產(chǎn)關(guān)鍵組件的國家”具有影響全球清潔能源體系的能力，很有可能重復(fù)油氣時(shí)代部分資源出口大國的做法，即運(yùn)用自身的能源權(quán)力去影響地緣政治走向。[4]Andreas Goldthau, Llewelyn Hughes,“ Protect Global Supply Chains for Low-Carbon Technologies,” Nature, Vol.585, 2020, pp.28-30.可以預(yù)見，供應(yīng)鏈中擁有巨大采購量的國家同樣也會(huì)通過自身掌握的買方權(quán)力去維護(hù)國家安全、謀求國際影響。

綜上所述，清潔能源供應(yīng)鏈正日益成為當(dāng)今能源地緣政治的焦點(diǎn)，而且隨著清潔能源在能源體系中的占比逐漸提高，這一供應(yīng)鏈所產(chǎn)生的地緣政治影響也將與日俱增，甚至?xí)絺鹘y(tǒng)的油氣能源。

二、拜登政府重塑清潔能源供應(yīng)鏈的動(dòng)因

拜登政府重塑清潔能源供應(yīng)鏈基于其“綠色新政”的政策背景，尤其是其抱負(fù)宏大的能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)。2021年1月27日，拜登簽署了一份關(guān)于美國應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)的總統(tǒng)行政指令，正式提出把應(yīng)對(duì)氣候變化置于美國外交政策和國家安全的中心位置，使美國到2035年實(shí)現(xiàn)電力產(chǎn)業(yè)的零碳排放，確保2050年實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。美國煤炭、天然氣、石油、水電、非水清潔能源、核電在2020年的發(fā)電占比分別為19%、40%、1%、7.3%、12.7%、20%[1]U.S. Energy Information Administration, “Short-term Energy Outlook,” July 7, 2021,https://www.eia.gov/outlooks/steo/report/ electricity.php.，要在15年內(nèi)徹底淘汰目前占比60%的化石能源電力無疑是一件十分艱巨的任務(wù)。此外，美國2020年全國新車注冊(cè)量中純電動(dòng)汽車僅占1.8%[2]Mark Kane,“ 2020 U.S. Electric Car Sales: Tesla Captures 80% Of BEV Market,” February 15, 2021, https://insideevs.com/ news/487969/2020-us-electric-car-sales-tesla-share/.，交通領(lǐng)域的電力替代仍處于較低水平。因此，拜登所追求的轉(zhuǎn)型不僅需要清潔能源（尤其非水清潔能源）及其電氣化產(chǎn)品的高強(qiáng)度開發(fā)，也倚賴于一個(gè)強(qiáng)大且穩(wěn)定的清潔能源供應(yīng)鏈。當(dāng)前，拜登政府首先致力于重塑光伏和鋰電池兩條供應(yīng)鏈，主要基于以下動(dòng)因。

（一）美國的相對(duì)弱勢地位

在全球光伏和鋰電池供應(yīng)鏈中，目前都呈現(xiàn)“中國主導(dǎo)供應(yīng)、美國產(chǎn)業(yè)邊緣化”的現(xiàn)狀。這里的“主導(dǎo)”并非權(quán)力意義上的操控，而是制造產(chǎn)能上的領(lǐng)先地位。在光伏領(lǐng)域，中國2019年在多晶硅、硅片、電池片、逆變器、組件環(huán)節(jié)產(chǎn)量的全球占比分別達(dá)到67%、97%、79%、59%、71%，而美國光伏組件產(chǎn)量的全球占比僅為3%。[3]中國在多晶硅、硅料生產(chǎn)上的主導(dǎo)地位源于自身的要素優(yōu)勢：一是中國在2010年前后逐步解決多晶硅提煉和硅料制造設(shè)備本土化問題，在光伏供應(yīng)鏈前端形成了自主制造能力與性價(jià)比競爭力；二是多晶硅與硅料生產(chǎn)需要耗費(fèi)大量電能，而我國西部擁有充足且具有全球價(jià)格優(yōu)勢的電能，新疆、青海、甘肅等地吸引了眾多大型的光伏上游企業(yè)投資設(shè)廠。數(shù)據(jù)引自：《全球影響力再增強(qiáng) “逆全球化”難撼中國光伏產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢地位》，北極星太陽能光伏網(wǎng)，2020年6月1日，http://guangfu.bjx.com.cn/news/20200601/1077158.shtml。而且，光伏供應(yīng)鏈向中國集聚的趨勢還在進(jìn)一步加強(qiáng)。2017—2019年，全球多晶硅新增產(chǎn)能的91%來自中國企業(yè)；同期，全球光伏組件新增產(chǎn)能近172吉瓦/年（GW/年），其中134 GW/年在中國，美國僅新增3.6GW/年。[1]BloombergNEF, “Solar PV Trade and Manufacturing: A Deep Dive,” February 2021,https://csis-website-prod.s3.amazonaws.com/s3fspublic/Solar%20PV%20Case%20 Study%20-%20BloombergNEF.pdf?wDUUlXhfxWtA0lLU66HdshX539MvZHDI.美國盡管采取了諸多光伏關(guān)稅政策，但2019年進(jìn)口的光伏組件仍占其安裝總量的96.7%[2]《關(guān)稅保障下美國光伏進(jìn)口占比卻逐年上升》，北極星太陽能光伏網(wǎng)，2020年2月27日，http://guangfu.bjx.com.cn/ news/20200227/1048096.shtml。，對(duì)全球光伏組件的價(jià)格波動(dòng)只能被動(dòng)承受。在鋰電池領(lǐng)域，中國2020年占到全球制造產(chǎn)能的76%，美國僅占8%；當(dāng)年第四季度，中國產(chǎn)鋰電池占到美國進(jìn)口總量的48%，位居第一。[3]Garrett Hering, “US Lithium-ion Battery Imports Jump as China Seizes Market Share,”March 29, 2021, https://www. spgl obal.com/marketintelligence/en/news-insights/latest-newsheadlines/us-lithium-ion-battery-imports-jump-as-china-seizes-market-sha re-63271388.此外，在關(guān)鍵礦產(chǎn)資源方面，中國是全球的主要供應(yīng)者之一，如多年來美國八成以上的稀土產(chǎn)品來自中國。同時(shí)，中國還積極布局供應(yīng)來源，如剛果（金）14家最具規(guī)模的鈷礦開采企業(yè)中，8家為中資企業(yè)，其產(chǎn)量幾乎占該國的一半。[4]經(jīng)合組織：《錯(cuò)綜復(fù)雜的供應(yīng)鏈：剛果民主共和國鈷銅供應(yīng)鏈盡責(zé)管理挑戰(zhàn)和機(jī)遇 綜 合 分 析》，2019年， http://mneguide lines.oecd.org/Interconnected-supply-chains-acomprehensive-look-at-due-diligence-challenges-and-opportunities-sourcing-cobalt-an d-copper-from-the-DRC-Chinese.pdf。

美國執(zhí)政者對(duì)供應(yīng)鏈的弱勢地位有著清醒認(rèn)識(shí)。能源部長詹妮弗·格蘭霍姆（Jennifer Granholm）表示：“美國屈從于改變?nèi)虻牡统杀?，?dāng)選擇這樣做的時(shí)候，我們也放棄了自己的制造業(yè)支柱。美國人曾經(jīng)在本土制造光伏電池板，但現(xiàn)在已經(jīng)不再如此了……電動(dòng)汽車的電池也是如此?！盵5]PBS News, “Energy Sec. Granholm: Focus on Renewable Energy will Protect U.S.‘Manufacturing Backbone’,” April 1, 2021, https://www.pbs.org/newshour/show/energysec-granholm-focus-on-renewable-energy-will-protect-u-s-manufacturing-backbone.需要指出的是，美國的弱勢地位是一種相對(duì)弱勢，它始終擁有在全球范圍內(nèi)塑造跨國供應(yīng)鏈、調(diào)動(dòng)資源和裝備供應(yīng)的能力，其主要企業(yè)也掌握這光伏和鋰電池供應(yīng)鏈的核心技術(shù)。換言之，美國具備改變現(xiàn)狀的實(shí)力和潛力。

（二）執(zhí)政者的能源安全擔(dān)憂

不同國家對(duì)能源安全的理解和追求存在較大差異，能源安全的內(nèi)涵取決于能源問題與各國安全利益的交叉程度。美國在清潔能源供應(yīng)鏈中的弱勢地位引發(fā)了執(zhí)政者的安全擔(dān)憂，他們無法接受在這一領(lǐng)域受制于人的情況。2021年2月26日，美能源部長格蘭霍姆表示：“為了美國的經(jīng)濟(jì)安全、能源安全和全球戰(zhàn)略地位，我們需要在美國制造清潔能源產(chǎn)品?！边@種擔(dān)憂與美方所建構(gòu)的“中國威脅”交織起來，進(jìn)一步升級(jí)了事關(guān)國家安全的危機(jī)感與緊迫感。美國政、商、學(xué)界普遍認(rèn)為中國可能會(huì)武器化清潔能源供應(yīng)鏈，通過采取貿(mào)易限制、價(jià)格操縱乃至停供等措施，牽制美國的對(duì)華戰(zhàn)略，認(rèn)為“對(duì)中國‘綠色能源’供應(yīng)鏈的依賴將使美國與中東石油供應(yīng)商的關(guān)系相形見絀”。[1]IER, “Biden Plans to Import Critical Minerals Needed for Forced Energy Transition,”June 4, 2021, https://www.institutefor energyresearch.org/international-issues/biden-plans-toimport-critical-minerals-needed-for-forced-energy-transition/.拜登政府對(duì)本土鋰電池供應(yīng)鏈進(jìn)行了脆弱性評(píng)估，指出中國隨時(shí)可以利用現(xiàn)有優(yōu)勢切斷美國本土制造鏈：一是減少電池原材料出口，包括關(guān)鍵礦產(chǎn)、成品陽極或陰極材料；二是“向美國制造商出售不合格或不先進(jìn)的材料”，為中國制造商保留最好、最新的材料。[2]The White House, “Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-based Growth,” June 2021, p.122, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.同時(shí)，美國還擔(dān)憂中國會(huì)利用清潔能源供應(yīng)鏈挑戰(zhàn)其全球霸權(quán)地位。保爾森基金會(huì)副主席戴青麗（Deborah Lehr）指出，中國目前是中東地區(qū)清潔能源項(xiàng)目最大的外來投資方、融資方和運(yùn)營方，對(duì)南美鋰資源實(shí)施了遠(yuǎn)超美國的投資，而這兩個(gè)地區(qū)都是美國的“傳統(tǒng)勢力范圍”，中國的影響“為中美爭奪全球經(jīng)濟(jì)實(shí)力和影響力開辟了新戰(zhàn)線”。[3]Deborah Lehr, “Even Climate Change Is a Fraught Area for US-China Cooperation,”The Diplomat, March 20, 2021, https:// thediplomat.com/2021/03/even-climate-change-is-afraught-area-for-us-china-cooperation/.美國國務(wù)卿布林肯（Antony Blinken）表示：“如果我們不領(lǐng)導(dǎo)清潔能源革命，很難想象美國會(huì)贏得與中國的長期戰(zhàn)略競爭……如果不趕上中國，美國將錯(cuò)失足以反映我們利益和價(jià)值觀的塑造世界未來氣候的機(jī)會(huì)?！盵1]U.S. Department of State, “Speech: Tackling the Crisis and Seizing the Opportunity:America's Global Climate Leadership,” April 19, 2021, https://www.state.gov/secretary-antonyj-blinken-remarks-to-the-chesapeake-bay-foundation-tackling-the-crisis-and-seizingthe-opportunity-americas-global-climate-leadership/.需要指出的是，美國執(zhí)政者對(duì)這種安全擔(dān)憂的渲染也有其國內(nèi)政治的考慮，鑒于共和黨在能源轉(zhuǎn)型議題上相對(duì)保守，將清潔能源供應(yīng)鏈描述為“中國威脅”意象下的一個(gè)安全軟肋顯然有利于凝聚國內(nèi)共識(shí)、推進(jìn)政策實(shí)施。

（三）貿(mào)易壁壘的有限效果

2011—2018年，美國政府先后出臺(tái)了四輪針對(duì)進(jìn)口光伏材料和產(chǎn)品的貿(mào)易保護(hù)措施，以中國企業(yè)為主要打擊對(duì)象，不斷加征懲罰性關(guān)稅。截至2018年，美國對(duì)中國產(chǎn)光伏組件的累加關(guān)稅高達(dá)239%。[2]Ashley J. Lawson, “Solar Energy: Frequently Asked Questions,” Congressional Research Service, January 27, 2020, https://fas. org/sgp/crs/misc/R46196.pdf.在諸多貿(mào)易壁壘的保護(hù)下，美國光伏組件的制造能力略有成長，2019年美國生產(chǎn)商在本國的市場份額上升至19.8%，但光伏供應(yīng)鏈的各環(huán)節(jié)仍高度倚賴進(jìn)口產(chǎn)品，并未實(shí)現(xiàn)美國政府振興產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)。因高關(guān)稅導(dǎo)致美國廠商無法獲得最具價(jià)格競爭力的材料，美國光伏組件的成本約比歐洲主要市場高79%，比日本高75%，比中國高85%[3]Sun Xiaojing, “Why US Solar Tariffs Almost Worked, and Why They Don’t Now,”July 23, 2020,https://www.greentechmedia.com/articles/read/why-us-solar-tariffs-almostworked-and-why-they-dont-now.，從而大幅抬升本土光伏產(chǎn)品的出廠價(jià)格，抑制了投資者擴(kuò)大生產(chǎn)的意愿，而且貿(mào)易壁壘并未令美國真正擺脫對(duì)中國的依賴。雖然目前美國進(jìn)口的光伏組件中近八成來自越南、馬來西亞和泰國的模塊組裝廠，但這些工廠大量采用中國產(chǎn)的上中游材料，且多數(shù)為中國企業(yè)所有或參股投資。據(jù)彭博新能源財(cái)經(jīng)評(píng)估，東南亞國家向美國出口的光伏組件70%的實(shí)際價(jià)值流向了中國；如此，即使光伏組件在美國本土組裝，其61%的價(jià)值仍會(huì)流向中國。[4]BloombergNEF, “Solar PV Trade and Manufacturing: A Deep Dive,” February 2021,https://csis-website-prod.s3.amaz onaws.com/s3fspublic/Solar%20PV%20Case%20Study%20-%20BloombergNEF.pdf?wDUUlXhfxWtA0lLU66HdshX539MvZHDI.貿(mào)易壁壘的有限效果促使美國政府轉(zhuǎn)變思路，尋求更加系統(tǒng)性、多向發(fā)力的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略。

（四）新冠肺炎疫情的沖擊

新冠肺炎疫情的暴發(fā)使全球供應(yīng)鏈遭受嚴(yán)重負(fù)面沖擊，一些產(chǎn)業(yè)的跨國供應(yīng)鏈出現(xiàn)停擺甚至斷裂。在此背景下，拜登政府的國際經(jīng)貿(mào)政策呈現(xiàn)出民主黨內(nèi)本已存在的“世界主義范式下的新保守主義”（cosmopolitan neoconservatism）特征，即一方面不否定新自由主義全球化的基本價(jià)值與原則，另一方面延續(xù)特朗普政府時(shí)期的“美國優(yōu)先”立場，強(qiáng)調(diào)疫情背景下維護(hù)中產(chǎn)階級(jí)利益、保障工人階層就業(yè)機(jī)會(huì)的重要性，采取保護(hù)主義色彩濃重的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，推動(dòng)制造業(yè)回歸本土，試圖構(gòu)建重點(diǎn)領(lǐng)域的全產(chǎn)業(yè)鏈。在2020上半年疫情暴發(fā)初期，美國光伏、鋰電池制造企業(yè)曾一度面臨原材料、零部件斷供或物流放緩的嚴(yán)峻風(fēng)險(xiǎn)，因此加快供應(yīng)鏈多元化和本土化成為它們當(dāng)前迫切的發(fā)展訴求。

三、拜登政府重塑戰(zhàn)略的主要方向

拜登政府執(zhí)政一年來，針對(duì)光伏和鋰電池供應(yīng)鏈所具有的發(fā)展?jié)摿按嬖诘谋∪踔帲杆俪雠_(tái)了一系列產(chǎn)業(yè)重塑政策。需要指出的是，美國的重塑戰(zhàn)略從未局限于本國產(chǎn)業(yè)和事關(guān)本國直接利益的供應(yīng)鏈，而是立足于全球范圍的資源布局和生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。本文將其歸納為以下四個(gè)戰(zhàn)略方向。

（一）本土化：扶持本國產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新

在拜登政府的政策表述中，首要任務(wù)是提升本土供應(yīng)鏈的完整性與競爭力，當(dāng)前核心舉措是加大財(cái)政支持力度，推動(dòng)清潔能源領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，通過開辟供應(yīng)鏈的新路徑，力求從根本上擺脫對(duì)他國資源、產(chǎn)品的依賴。在光伏領(lǐng)域，美國能源部于2021年3月宣布了總額為1.28億美元的太陽能研發(fā)支出計(jì)劃，預(yù)計(jì)支持75個(gè)前沿項(xiàng)目，目標(biāo)是10年內(nèi)將公用事業(yè)規(guī)模太陽能發(fā)電的成本降低60%，由目前的4.6美分/千瓦時(shí)降低到2030年的2美分/千瓦時(shí)。創(chuàng)新重點(diǎn)包括：提高新一代鈣鈦礦光伏電池、光伏組件的耐用性，降低其制造成本，太陽能并網(wǎng)技術(shù)等。通用電氣公司（GE）作為首批受資助企業(yè)，已獲得420萬美元補(bǔ)貼用于開發(fā)光伏逆變器技術(shù)。在鋰電池領(lǐng)域，美國政府于2021年6月采取了一系列行動(dòng)，包括：宣布在2022財(cái)年專門撥款2億美元用于電池技術(shù)的研發(fā)與示范項(xiàng)目；發(fā)布由聯(lián)邦先進(jìn)電池聯(lián)盟（Federal Consortium for Advanced Batteries ，簡稱FCAB）編寫的《國家鋰電池藍(lán)圖2021—2030》，提出了未來10年的產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線圖，希望到2030年在產(chǎn)業(yè)鏈中淘汰鎳和鈷；能源部所屬的貸款計(jì)劃辦公室（Loan Programs Office，簡稱LPO）發(fā)布規(guī)模達(dá)170億美元的“先進(jìn)技術(shù)汽車制造貸款計(jì)劃”，專門為鋰電池供應(yīng)鏈廠商提供優(yōu)惠貸款；聯(lián)邦政府承諾將在基礎(chǔ)設(shè)施采購項(xiàng)目中擴(kuò)大對(duì)國產(chǎn)固定式儲(chǔ)能電池的購買。對(duì)于兩條產(chǎn)業(yè)鏈均涉及的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源，能源部于2021年3月18日宣布將投入3000萬美元支持相關(guān)科學(xué)研究。

未來，拜登政府對(duì)清潔能源技術(shù)的扶持將持續(xù)增強(qiáng)。根據(jù)白宮發(fā)布的2022財(cái)年預(yù)算，能源部將投入80億美元用于清潔能源技術(shù)投資。能源部準(zhǔn)備成立一個(gè)“清潔能源示范辦公室”的實(shí)體機(jī)構(gòu)，為私營部門的清潔能源示范項(xiàng)目提供資金支持，并將優(yōu)先關(guān)注儲(chǔ)能項(xiàng)目。2021年6月8日，美國參議院通過了預(yù)算規(guī)模高達(dá)2500億美元的《美國創(chuàng)新與競爭法案》（American Innovation and Competitiveness Act），旨在未來5年內(nèi)擴(kuò)大美國在高科技產(chǎn)業(yè)上的投資，其中先進(jìn)能源技術(shù)（尤其是電池技術(shù)）入列十大重點(diǎn)關(guān)注的技術(shù)領(lǐng)域。[1]截至發(fā)稿，該法案尚有待眾議院通過并交總統(tǒng)簽署。該法案還專門設(shè)置“先進(jìn)能源技術(shù)出口”條款，要求美國國務(wù)院和能源部在2021—2025年期間，每年向國會(huì)提交一份促進(jìn)本國能源技術(shù)、能源裝備出口的戰(zhàn)略方案，打造新能源時(shí)代“開放、有效率、規(guī)則為本、透明的能源市場”。[2]The U.S. Congress, “United States Innovation and Competition Act of 2021,” May 12,2021, p.758, https://www. congress.gov/ bill/117th-congress/senate-bill/1260/text.

（二）政治化：以人權(quán)理由打壓中國產(chǎn)業(yè)

拜登政府基于謊言、謠言，對(duì)中國光伏產(chǎn)業(yè)進(jìn)行大肆污蔑和強(qiáng)勢打壓，使光伏供應(yīng)鏈成為“事關(guān)美國價(jià)值原則”的政治議題，乃至占據(jù)近期中美互動(dòng)議程的顯著位置。這一事態(tài)始于美國太陽能產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)（SEIA）自2020年12月起對(duì)新疆“強(qiáng)迫勞動(dòng)”議題炒作，其在未提供任何依據(jù)的情況下，“強(qiáng)烈建議”成員企業(yè)將供應(yīng)鏈遷出中國新疆。2021年1月，美國一家名為“地中海咨詢”(Horizon Advisory)的公司炮制出一份完全編造的報(bào)告，妄稱新疆光伏電池板是靠“強(qiáng)迫勞動(dòng)”制造的[1]根據(jù)俄羅斯媒體報(bào)道，“地中海咨詢”公司成立于2020年，其網(wǎng)站只發(fā)布反華信息，可以確定其為美國極端新保守主義智庫“保衛(wèi)民主基金會(huì)”的幌子并接受美國防部和國際貿(mào)易協(xié)會(huì)的資助。相關(guān)信息參見：湯姆·福迪：《俄媒：美國炒作中國“強(qiáng)迫勞動(dòng)”，根子在于華盛頓政治內(nèi)斗》，陳俊安譯，環(huán)球網(wǎng)，2021年4月21日，https://oversea.huanqiu.com/article/ 42o4QiTesdm。，其觀點(diǎn)被美國政界和媒體界迅速采納并廣泛傳播。2021年4月19日，美國能源部長格蘭霍姆表示，由中國主導(dǎo)的、低成本的清潔能源供應(yīng)鏈“犧牲了工人的安全與人權(quán)”。5月12日，美國總統(tǒng)氣候問題特使約翰·克里（John Kerry）在眾議院聽證會(huì)上繼續(xù)宣揚(yáng)這一論調(diào)，稱政府正在考慮制裁措施。6月23日，美國勞工部將多晶硅添加到其“童工或強(qiáng)迫勞工生產(chǎn)的商品清單”，以提高公眾對(duì)光伏供應(yīng)鏈中涉嫌違規(guī)行為的認(rèn)知。同日，美國商務(wù)部宣布將5家中國實(shí)體列入“實(shí)體名單”，禁止美國公司未經(jīng)美國政府批準(zhǔn)與其開展業(yè)務(wù)，其中的新疆合盛硅業(yè)、大全新能源、東方希望有色金屬、協(xié)鑫新能源材料4家企業(yè)均為在新疆生產(chǎn)多晶硅的大型制造商。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這4家企業(yè)創(chuàng)造了2020年全球光伏多晶硅產(chǎn)量的45%。[2]我國政府、新疆維吾爾自治區(qū)政府、中國光伏協(xié)會(huì)、新疆光伏企業(yè)多次發(fā)表聲明或召開記者會(huì)，表示“強(qiáng)迫勞動(dòng)”完全是美國等個(gè)別西方國家的機(jī)構(gòu)和人員憑空捏造的世紀(jì)謊言。此處數(shù)據(jù)引自：Johannes Bernreuter, “Opinion: Creating an Alternative PV Supply Chain is No Cakewalk,” March 15, 2021, https://www.bernreuter.com/newsroom/polysiliconnews/article/opinion-creating-an-alternative-pv-supply-chain-is-no-cakewalk/。此外，美國參議院8名共和黨議員還提出了《把中國排除出太陽能法案》（Keep China out of Solar Energy Act），擬禁止美國聯(lián)邦資金采購產(chǎn)自中國的光伏零部件和組件。對(duì)于全球鋰電池供應(yīng)鏈，拜登政府準(zhǔn)備在國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）的鋰離子技術(shù)委員會(huì)提出新的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，“以確保美國產(chǎn)品使用的材料采用了符合美國價(jià)值觀的做法，包括國內(nèi)外的環(huán)境保護(hù)、人權(quán)和環(huán)境正義”。[3]The White House, “Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-based Growth,” June 2021, p.122, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.

美國政治化供應(yīng)鏈的另一“創(chuàng)舉”是擬對(duì)中國海外能源投資實(shí)施單方面政治審查?！睹绹鴦?chuàng)新與競爭法案》提出建立“中國對(duì)外能源開發(fā)的審查報(bào)告”機(jī)制，擬在法案通過后5年內(nèi)，美國國際發(fā)展署、國務(wù)院每年將對(duì)中國海外能源投資進(jìn)行調(diào)查，以描述“中國政府和公司在他國能源生產(chǎn)設(shè)施、輸電設(shè)施或能源資源的開發(fā)、運(yùn)營、融資等情況”，評(píng)估“中國投資對(duì)美國與重點(diǎn)第三國的國家利益所造成的戰(zhàn)略及安全影響”。[1]The U.S. Congress, “United States Innovation and Competition Act of 2021,” May 12,2021, pp.759-761, https://www.congress. gov/bill/117th-congress/senate-bill/1260/text.顯然，清潔能源供應(yīng)鏈及關(guān)鍵礦產(chǎn)資源情況勢必會(huì)被納入審查，中國正當(dāng)?shù)耐顿Y行為和經(jīng)貿(mào)合作很可能遭遇更多政治阻力與抹黑。

（三）陣營化：拉攏盟友加強(qiáng)治理

美國積極開展國際行動(dòng)，優(yōu)先拉攏其政治盟友，嘗試組建供應(yīng)鏈方面立場趨同、緊密協(xié)作的“民主國家聯(lián)合體”。

一是與盟友建立各種形式的合作關(guān)系。2021年4月，美國總統(tǒng)拜登與日本首相菅義偉宣布建立美日清潔能源伙伴關(guān)系，其核心是促進(jìn)雙邊公共和私營部門合作，聯(lián)合攻關(guān)清潔能源技術(shù)、電網(wǎng)優(yōu)化和脫碳技術(shù)等。2021年6月15日，美歐峰會(huì)發(fā)表的《聯(lián)合聲明》指出：“美國-歐盟能源委員會(huì)將繼續(xù)引領(lǐng)戰(zhàn)略能源議題的協(xié)調(diào)，包括能源部門的脫碳、能源安全和可持續(xù)能源供應(yīng)鏈等。雙方將致力于構(gòu)建跨大西洋綠色技術(shù)聯(lián)盟，以促進(jìn)在綠色技術(shù)的開發(fā)和部署方面的合作”。[2]The White House, “U.S.-EU Summit Statement,” June 15, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-relea ses/2021/06/15/u-s-eu-summit-statement/.美歐試圖通過“綠色技術(shù)聯(lián)盟”這一新機(jī)制，建立符合西方價(jià)值觀的規(guī)則體系。2021年5—6月，美能源部長格蘭霍姆先后與法國、丹麥、加拿大等國能源部長進(jìn)行雙邊會(huì)晤，其中“零排放能源系統(tǒng)”的供應(yīng)鏈與相關(guān)礦產(chǎn)開發(fā)均為其商談議程的優(yōu)先事項(xiàng)。

二是在美國主導(dǎo)的多邊機(jī)制內(nèi)設(shè)置清潔能源供應(yīng)鏈議題。2021年3月12日，美、日、澳、印四國舉行多邊首腦會(huì)議，美國提出四國可共享稀土生產(chǎn)技術(shù)和開發(fā)資金，并建議聯(lián)合制定該領(lǐng)域的國際貿(mào)易規(guī)則。6月13日，在七國集團(tuán)（G7）峰會(huì)發(fā)布的公報(bào)中，多處內(nèi)容干涉中國內(nèi)政并散布美國的造謠言論，其中談到要關(guān)注在農(nóng)業(yè)、太陽能板和服裝等行業(yè)的全球供應(yīng)鏈中使用強(qiáng)迫勞動(dòng)問題。美國絕不甘心于僅在國內(nèi)層面對(duì)中國的光伏供應(yīng)鏈進(jìn)行抹黑，而是力圖通過對(duì)盟友的“權(quán)勢脅迫”與“道德綁架”，促使西方主要經(jīng)濟(jì)體與中國進(jìn)行產(chǎn)業(yè)切割。另外，拜登政府表態(tài)要在“五眼聯(lián)盟”（FVEY）機(jī)制內(nèi)加強(qiáng)鋰電池供應(yīng)鏈合作，認(rèn)為它“是一個(gè)為美國國家安全利益服務(wù)的持久穩(wěn)定的聯(lián)盟”，因此可在該機(jī)制的“技術(shù)合作計(jì)劃”（TTCP）中加入鋰電池的技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目。[1]The White House, “Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-based Growth,” June 2021, p.123, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.

三是發(fā)起或參與清潔能源供應(yīng)鏈的全球治理。特朗普政府曾于2019年6月牽頭成立了“能源資源治理倡議”（Energy Resources Governance Initiative，簡稱ERGI）機(jī)制，旨在組織與礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量豐富的國家開展“負(fù)責(zé)任的交流”，“促進(jìn)合乎道德的可持續(xù)實(shí)踐”，幫助這些國家開發(fā)美國所需要的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源。該機(jī)制現(xiàn)有10個(gè)成員國，包括加拿大、澳大利亞等西方盟友和剛果（金）、博茨瓦納、秘魯、阿根廷、巴西等發(fā)展中國家。拜登政府決定繼續(xù)維持該機(jī)制的運(yùn)作，截至2021年4月，ERGI已投入1050萬美元用于關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的技術(shù)援助，整個(gè)機(jī)制體現(xiàn)了美國獲取資源的短期利益與塑造產(chǎn)業(yè)規(guī)范的長期意圖的結(jié)合。2021年6月7日，美國正式加入“采礦業(yè)、礦物和金屬可持續(xù)發(fā)展政府間論壇”（IGF）[2]IGF由加拿大和南非政府提議建立，現(xiàn)有75個(gè)成員國，主要關(guān)注采礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。其秘書處設(shè)在位于加拿大的國際可持續(xù)發(fā)展研究院（IISD），目前運(yùn)營資金主要由加拿大政府提供。，其目的與成立ERGI相似，即通過各種途徑拓展礦產(chǎn)資源的進(jìn)口渠道及推廣美式標(biāo)準(zhǔn)。

（四）多元化：開拓關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的供應(yīng)渠道

美國能源部于2021年1月15日新設(shè)立了礦產(chǎn)可持續(xù)開發(fā)司，該司專門負(fù)責(zé)關(guān)鍵礦物供應(yīng)的可持續(xù)性問題，重點(diǎn)工作是優(yōu)化與國際盟友的合作，促進(jìn)世界各地在關(guān)鍵礦物供應(yīng)方面的可持續(xù)做法。從目前發(fā)布的政策文件和官方表態(tài)看，美國希望重點(diǎn)加強(qiáng)與加拿大、澳大利亞、丹麥、芬蘭等西方盟友的合作，原因是這些國家具有資源優(yōu)勢或鄰近區(qū)位優(yōu)勢，并且具備或能迅速形成加工礦產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)能力，能夠規(guī)避一些發(fā)展中國家缺乏工業(yè)基礎(chǔ)而導(dǎo)致的投資風(fēng)險(xiǎn)。另外，拜登政府還準(zhǔn)備通過直接投資、海外融資支持等方式擴(kuò)大供應(yīng)渠道。例如，美國國際發(fā)展金融公司（DFC）于2021年4月成為總部位于都柏林的礦業(yè)公司TechMet的最大股東，該公司持有巴西鎳礦、盧旺達(dá)鎢礦、布隆迪稀土礦等資產(chǎn)，同時(shí)還是加拿大電池回收商的主要投資者。

四、拜登政府重塑戰(zhàn)略的前景及其地緣政治影響

拜登政府對(duì)清潔能源供應(yīng)鏈的重塑將會(huì)貫穿其剩余任期，成為美國內(nèi)政外交的重要議題。根據(jù)美國能源戰(zhàn)略的過往經(jīng)驗(yàn)及當(dāng)前產(chǎn)業(yè)趨勢，可對(duì)該戰(zhàn)略的前景及其地緣政治影響作出初步評(píng)估。

（一）前景評(píng)估

筆者認(rèn)為，在拜登現(xiàn)任期內(nèi)清潔能源供應(yīng)鏈本土化建設(shè)的成果將比較有限，甚至缺乏進(jìn)展；美國在這一領(lǐng)域的對(duì)外戰(zhàn)略大概率會(huì)取得一定成果，將推動(dòng)跨國供應(yīng)鏈出現(xiàn)有利于美國的新變化。換言之，美國重塑戰(zhàn)略的外部成效可能會(huì)大于對(duì)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)的扶持。造成這種情況的原因大致有以下四個(gè)方面。

第一，清潔能源供應(yīng)鏈的完整化構(gòu)建比較費(fèi)力耗時(shí)。在光伏供應(yīng)鏈中，硅料、硅片環(huán)節(jié)對(duì)企業(yè)技術(shù)和資金投入要求很高，建廠與投產(chǎn)周期長[1]以中國為例，目前硅料產(chǎn)線的投資成本為 8~10 億元/萬噸左右，是整個(gè)光伏制造產(chǎn)業(yè)中資金投入最大的環(huán)節(jié)。萬噸量級(jí)產(chǎn)線的建設(shè)期需要12個(gè)月左右，產(chǎn)能爬坡需要6個(gè)月。，還必須滿足高能耗供給、高污染處理等外界生產(chǎn)條件，企業(yè)通常不敢貿(mào)然投資，也無力應(yīng)對(duì)市場趨勢或政策措施的各種變化。這就是美國光伏生產(chǎn)商集中在供應(yīng)鏈下游（即組件環(huán)節(jié)）的主要原因，在開發(fā)難度未出現(xiàn)顛覆性變化的情況下，美國投資者很難形成產(chǎn)業(yè)上游、中游的投資意愿。此外，美國國內(nèi)目前沒有重稀土材料和輕稀土材料分離廠，稀土提煉完全依賴國外。據(jù)美國官方和產(chǎn)業(yè)界評(píng)估，建設(shè)獨(dú)立于中國之外的稀土供應(yīng)鏈至少需要10—15年的時(shí)間。

第二，共和黨必然削弱拜登政府的政策力度。時(shí)至今日，維護(hù)國內(nèi)化石能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間仍然是共和黨奉行的能源政策主軸，面對(duì)拜登政府對(duì)清潔能源產(chǎn)業(yè)的“一邊倒”扶持，共和黨國會(huì)議員必然會(huì)抓住各種機(jī)會(huì)處處掣肘。2021年上半年，民主、共和兩黨圍繞旨在實(shí)現(xiàn)2030年氣候目標(biāo)的“新基建”計(jì)劃在國會(huì)展開了漫長磋商，“是否及如何更廣泛地接納清潔能源”成為主要分歧?！靶禄ā庇?jì)劃最初期望的預(yù)算規(guī)模為2.3萬億美元，其中1萬億美元用于國內(nèi)清潔能源稅收抵免、清潔能源技術(shù)研發(fā)、電動(dòng)車產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面。而在6月15日送至參議院的最新版本中，該計(jì)劃的總資金規(guī)模已降為5年內(nèi)支出9740億美元，并且刪除了對(duì)清潔能源產(chǎn)業(yè)的扶持細(xì)節(jié)，共和黨對(duì)能源轉(zhuǎn)型的保守立場顯然對(duì)此發(fā)揮了很大作用。從美國清潔能源制造業(yè)的角度看，兩黨在能源政策上的分歧必然導(dǎo)致他們對(duì)政策環(huán)境不確定性和發(fā)展趨勢逆轉(zhuǎn)的擔(dān)憂。美國儲(chǔ)能協(xié)會(huì)首席執(zhí)行官杰森·伯文（Jason Burwen）表示，“中國企業(yè)享有比美國同行更穩(wěn)定的政策環(huán)境，這會(huì)鼓勵(lì)它們長期投資，而美國缺乏一個(gè)清晰的產(chǎn)品需求愿景”。[1]Emma Penrod, “As US Aims to Boost Clean Energy Supply Chain, Critical Minerals Gap Largely Human-caused, Analysts Say,” June 17, 2021, https://www.utilitydive.com/news/as-usaims-to-boost-clean-energy-supply-chain-critical-minerals-gap-largel/599 839/.

第三，關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的開發(fā)面臨較大環(huán)保阻力。關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的開發(fā)不可避免地會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響[2]關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的開發(fā)即使采用目前的先進(jìn)技術(shù)，仍會(huì)不可避免地產(chǎn)生諸多生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題，包括水土流失、土壤污染和酸化、破壞植被或水源、冶煉過程中產(chǎn)生的有毒有害氣體、放射性廢渣等。，美國現(xiàn)有的一系列嚴(yán)格保護(hù)土地資源的法律將使得相關(guān)行政審批十分繁瑣。此外，美國眾多環(huán)保組織對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)的開采與冶煉持堅(jiān)決反對(duì)態(tài)度，有評(píng)論認(rèn)為拜登政府能源轉(zhuǎn)型的最大障礙不是來自產(chǎn)業(yè)界或共和黨，而是阻止美國開發(fā)戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源的環(huán)保極端分子，他們可通過司法訴訟、社會(huì)抗?fàn)幍刃问絿?yán)重拖延礦產(chǎn)項(xiàng)目的審批。[3]David Blackmon, “Biden's Green Energy Dilemma On Critical Minerals,” May 25,2021,https://www.forbes.com/sites/ davidblackmon/2021/05/25/bidens-green-energydilemma-on-critical-minerals/?sh=672ab4703ec1.而且，在特朗普?qǐng)?zhí)政時(shí)期，美國各地的民主黨人曾高舉“環(huán)境保護(hù)”旗幟，阻擋或拖延了油氣行業(yè)的多個(gè)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這使得民主黨如今既無道義立場為關(guān)鍵礦產(chǎn)資源提出寬容、“有效率”的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，也會(huì)面臨共和黨“以其人之道，還治其人之身”。

第四，美國具有通過對(duì)外戰(zhàn)略解決自身能源需求的路徑依賴。回顧歷史，美國1973年遭遇第一次石油危機(jī)后，投入了大量精力開展國際行動(dòng)，取得多項(xiàng)受惠至今的成果。其中包括：1974年在經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）框架內(nèi)建立國際能源署，構(gòu)建石油進(jìn)口國應(yīng)對(duì)石油供應(yīng)震蕩、凝聚需求性權(quán)力的國際機(jī)制；強(qiáng)化在中東地區(qū)的戰(zhàn)略存在，與沙特阿拉伯建立緊密盟友關(guān)系；推動(dòng)美國跨國公司投資墨西哥、加拿大和拉丁美洲的油田開發(fā)等。相對(duì)于此，福特政府曾于1975年提出立足本土能源開發(fā)的十年規(guī)劃，但多數(shù)目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，甚至1977年美國的石油日產(chǎn)量（990萬桶）還低于1974年水平（1050萬桶）。美國政府即使在緊急關(guān)頭所追求的“能源獨(dú)立”也不是真正的自給自足狀態(tài)，而是廣泛調(diào)動(dòng)國際資源、滿足自身需求的行動(dòng)自由，以及這種行動(dòng)自由衍生出來的政治經(jīng)濟(jì)影響力。在能源轉(zhuǎn)型的新背景下，美國當(dāng)局依然會(huì)倚重對(duì)外戰(zhàn)略和行動(dòng)，始終相信海外資源的充裕度足以彌補(bǔ)美國供應(yīng)鏈的脆弱性。

（二）美國重塑戰(zhàn)略的地緣政治影響

鑒于美國重塑清潔能源供應(yīng)鏈戰(zhàn)略是一個(gè)高度外向型的戰(zhàn)略，它不僅會(huì)影響美國各項(xiàng)對(duì)外政策的調(diào)整與力度，也必然會(huì)對(duì)全球地緣政治（尤其是中美關(guān)系）產(chǎn)生顯著影響。

第一，國際資源開發(fā)與技術(shù)合作變得更加敏感。隨著美國對(duì)關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的重視程度不斷提高，其地緣政治屬性會(huì)不斷放大。中國、美國、歐盟與一些資源國、資源產(chǎn)地的互動(dòng)常常被賦予大國博弈色彩，如中美近年來在格陵蘭島的投資引起了相互的猜疑和國際社會(huì)的高度關(guān)切，似乎在該地區(qū)的各種活動(dòng)都可以與爭奪豐富的礦產(chǎn)資源相聯(lián)系。這種氛圍無疑會(huì)加劇各國的資源焦慮與零和博弈意識(shí)，促使各方更加倚賴安全化、政治化手段滿足資源需求，更加熱衷于開拓獨(dú)占性資源。同時(shí)，一些礦產(chǎn)資源國可能會(huì)滋生資源民族主義傾向，一方面加大對(duì)資源的絕對(duì)控制力度，增加外來投資商所面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)，另一方面傾向于選擇雙邊路徑而非多邊合作，以獲取更多政治或戰(zhàn)略層面的國家利益。

清潔能源技術(shù)很可能成為中美技術(shù)“冷戰(zhàn)”“綠色軍備競賽”的突出領(lǐng)域。在奧巴馬政府時(shí)期，清潔能源技術(shù)合作曾是中美關(guān)系的一大亮點(diǎn)，兩國制定了成熟的合作計(jì)劃，成立了中美清潔能源技術(shù)研究中心，共同開發(fā)光伏、碳捕集和封存、建筑能效和清潔汽車等方面的技術(shù)并推廣實(shí)地示范項(xiàng)目。一系列快速見效的合作進(jìn)展對(duì)當(dāng)時(shí)兩國引領(lǐng)全球氣候治理、鞏固雙邊政治關(guān)系產(chǎn)生了積極影響。而拜登政府當(dāng)前重塑供應(yīng)鏈的核心思路是以擺脫對(duì)中國資源、產(chǎn)品的依賴為出發(fā)點(diǎn)，與盟友一道發(fā)展“孤立中國”的清潔能源技術(shù)。且拜登政府延續(xù)了特朗普政府強(qiáng)調(diào)意識(shí)形態(tài)對(duì)立的技術(shù)民族主義，把價(jià)值觀念之爭嵌入到清潔能源技術(shù)領(lǐng)域，攻擊中國利用技術(shù)優(yōu)勢在全世界傳播治理模式和輸出“技術(shù)威權(quán)主義”。布林肯曾表示美國須改變現(xiàn)狀，成為“有助于民主戰(zhàn)勝專制”的綠色超級(jí)制造大國。在這種情況下，清潔能源技術(shù)很可能從一個(gè)政治敏感性較低的議題變得高度政治化，特朗普時(shí)期暫?；蚴茏璧那鍧嵞茉醇夹g(shù)合作將繼續(xù)處于停滯狀態(tài)，中美企業(yè)間的正常交流與合作勢必遭遇更多政治阻力，中國與第三國的技術(shù)合作也將面臨美國的遠(yuǎn)程監(jiān)控或長臂管轄。

第二，碳中和時(shí)代的地緣政治秩序加速形成。長期以來，能源議題一直是美國建構(gòu)國際秩序的重要工具，“美國通過國際能源合作鞏固其盟友、伙伴之間的關(guān)系，或?qū)⒛茉醋鳛榕c戰(zhàn)略競爭對(duì)手進(jìn)行地緣政治博弈的工具”。[1]趙行姝：《特朗普政府能源政策評(píng)析》，載《美國研究》2020年第2期，第48頁。在全球追求凈零排放的碳中和時(shí)代，美國力圖以清潔能源供應(yīng)鏈作為控制盟友的權(quán)力鏈條，在組建產(chǎn)業(yè)陣營的同時(shí)組建遏制中國的政治陣營，使自身的供應(yīng)鏈治理方式常態(tài)化、普遍化。在拜登政府炒作中國光伏問題后，歐盟加快推動(dòng)供應(yīng)鏈的立法工作，要求對(duì)歐盟境內(nèi)銷售產(chǎn)品和服務(wù)的所有公司執(zhí)行強(qiáng)制性供應(yīng)鏈盡職調(diào)查，一些成員國強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)“在戰(zhàn)略價(jià)值鏈中的主權(quán)”，準(zhǔn)備效仿美國，強(qiáng)化對(duì)中國產(chǎn)品的政治審查。例如，荷蘭中右翼基督教民主黨、社會(huì)民主黨和綠黨的國會(huì)議員要求該國對(duì)外貿(mào)易和發(fā)展合作部調(diào)查新疆光伏產(chǎn)業(yè)，并提出制裁舉措。再如，德國政府2021年6月開始著手起草一個(gè)新法案，要求德國公司對(duì)侵犯人權(quán)的外國供應(yīng)商采取行動(dòng)，違規(guī)的外國公司可能面臨高達(dá)其年度全球營業(yè)額2%的罰款。當(dāng)前，中國直接出口到美國的光伏產(chǎn)品規(guī)模有限，而歐洲是主要市場，如果美國政治化、陣營化戰(zhàn)略發(fā)揮作用，歐盟、加拿大、澳大利亞等國都可能通過立法、貿(mào)易限制、行業(yè)協(xié)會(huì)抵制等形式，損害中國光伏制造企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益，進(jìn)而惡化其與中國的關(guān)系。從更宏觀的視角看，美國正在組建的供應(yīng)鏈陣營蘊(yùn)含一種更有利于歐美發(fā)達(dá)國家而非廣大發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)機(jī)制構(gòu)架，將繼續(xù)筑高對(duì)發(fā)展中國家的排斥性綠色技術(shù)壁壘，使碳中和時(shí)代的政治秩序延續(xù)化石能源時(shí)代少數(shù)西方發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的結(jié)構(gòu)性不平等。

第三，供應(yīng)鏈武器化程度繼續(xù)上升，中美關(guān)系面臨更多困難。拜登政府的重塑戰(zhàn)略本質(zhì)上是加速供應(yīng)鏈武器化，不惜以自身清潔能源供應(yīng)鏈可能劇烈波動(dòng)乃至中斷為代價(jià)，對(duì)中國采取產(chǎn)業(yè)打壓與政治打壓并行的行動(dòng)。一方面，通過散播具有煽動(dòng)性、蠱惑性的政治謊言或“中國威脅論”，以政治打壓帶動(dòng)國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系重構(gòu)和供應(yīng)鏈重塑，實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策的國內(nèi)動(dòng)員與國際動(dòng)員；另一方面，把清潔能源供應(yīng)鏈作為對(duì)外政策工具，以產(chǎn)業(yè)打壓擴(kuò)充其對(duì)華強(qiáng)硬、“以疆制華”的政治業(yè)績，增強(qiáng)在國際社會(huì)抹黑中國發(fā)展模式的力度，推動(dòng)形成西方國家的反華聯(lián)合陣線。如果產(chǎn)業(yè)打壓與政治打壓相互疊加、不受控制，未來很可能出現(xiàn)武斷切割供應(yīng)鏈中某些環(huán)節(jié)的情況，將所謂“敵對(duì)國家供應(yīng)商”的原料與裝備徹底排除出美國市場。供應(yīng)鏈的武器化會(huì)令本已脆弱的中美關(guān)系雪上加霜，為兩國貿(mào)易談判及在全球氣候治理等方面開展有效合作增添了障礙，使雙方的政治氛圍更加緊繃，同時(shí)也會(huì)將更多經(jīng)貿(mào)議題裹挾到地緣政治的紛爭之中。

總之，美國對(duì)清潔能源供應(yīng)鏈的重塑在中短期內(nèi)呈現(xiàn)強(qiáng)化態(tài)勢，但美國決策者很清楚供應(yīng)鏈的“去中國化”未必會(huì)促進(jìn)“再美國化”，因此很難提出明確的中短期目標(biāo)，其戰(zhàn)略仍存在較大的模糊性和變動(dòng)性。對(duì)中國而言，一是須持續(xù)關(guān)注與充分應(yīng)對(duì)美國重塑戰(zhàn)略的負(fù)面影響，尤其是中國產(chǎn)業(yè)面臨的政治打壓。這需要來自政府層面更多的支持與協(xié)助。二是要“做好自己的事情”，推動(dòng)清潔能源裝備制造產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加速相關(guān)共性技術(shù)、顛覆性技術(shù)發(fā)展。奧巴馬政府時(shí)期的貿(mào)易制裁曾促使中國光伏產(chǎn)業(yè)、鋰電池產(chǎn)業(yè)在十年間培育出完整、自主的供應(yīng)鏈，相信中國產(chǎn)業(yè)始終具有以內(nèi)在發(fā)展抵御外部挑戰(zhàn)的韌性與能力。三是鼓勵(lì)我國相關(guān)企業(yè)和科研單位克服困難，與美國企業(yè)、技術(shù)界保持溝通合作。中美在關(guān)鍵礦產(chǎn)資源供應(yīng)、原材料加工、新一代發(fā)輸電裝備上存在較大的互利共贏空間，可促使雙方利用市場力量建構(gòu)良性的相互依存關(guān)系。四是抓住各國“綠色復(fù)蘇”的發(fā)展契機(jī)，擴(kuò)大中國優(yōu)勢產(chǎn)品的出口，塑造中國清潔能源供應(yīng)鏈的黏著力，同時(shí)在供應(yīng)鏈所涉及的社會(huì)責(zé)任、合規(guī)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面主動(dòng)作為，追求產(chǎn)業(yè)的國際話語權(quán)與規(guī)范塑造力。