論我國小額貸款公司的市場退出機制

陳 琳

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計，截至2012年6月末，全國共有小貸公司5267家。但是，小額貸款公司的監(jiān)管問題重重，這是由小額貸款公司的行業(yè)監(jiān)管布局混亂、法規(guī)可操作性有待細化、法理依據(jù)薄弱造成的。其中，我國還未建立嚴謹?shù)男☆~貸款公司退出機制。筆者根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定和學(xué)理概念對小額貸款公司的法律性質(zhì)和現(xiàn)狀予以探索，對我國小額貸款公司的市場退出監(jiān)管提出完善建議，以期對我國小額貸款公司乃至農(nóng)村金融改革與金融創(chuàng)新有所裨益。

一、小額貸款公司的法律性質(zhì)認定

金融機構(gòu)的監(jiān)管往往是由其法律性質(zhì)確定。但是對于小額貸款公司的法律性質(zhì)，法律并沒有明確的規(guī)定，導(dǎo)致學(xué)界對此尚有爭議。有的學(xué)者認為，小額貸款公司的非銀行金融機構(gòu)特性明顯[1]，有的學(xué)者則發(fā)現(xiàn)其具有普通工商企業(yè)的性質(zhì)[2]。筆者從現(xiàn)實出發(fā)，探討小額貸款公司的法律性質(zhì)，并從學(xué)理的角度予以分析。

（一）小額貸款公司是否具有金融機構(gòu)的特性

金融，是各種社會經(jīng)濟成分（企業(yè)、家庭、個人等）為了相互融通資金，以貨幣對象進行的信用交易活動。[3]可見，小額貸款公司是否具有金融機構(gòu)的特性，應(yīng)該根據(jù)其是否從事金融活動來判斷。小額貸款公司經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)，而貸款業(yè)務(wù)是銀行業(yè)金融機構(gòu)從事的傳統(tǒng)行業(yè)。不管融資的資金來自何處，這樣的業(yè)務(wù)明顯地具有融資的性質(zhì)，都應(yīng)使得小額貸款公司具有金融機構(gòu)的特性。

（二）小額貸款公司是否認定為非銀行類金融機構(gòu)

從小額貸款公司的設(shè)立、監(jiān)管方面來看，小額貸款公司不宜被認定為非銀行類金融機構(gòu)。首先，由《中華人民共和國中國人民銀行法》可知，金融機構(gòu)是由銀行業(yè)金融機構(gòu)和其他金融機構(gòu)組成，是為列舉法的立法模式，小額貸款公司并不包含在內(nèi)。其次，小額貸款公司設(shè)立的審批部門為省級政府主管部門，監(jiān)管也是由省級政府主管部門監(jiān)管。而非銀行金融機構(gòu)的設(shè)立由銀監(jiān)會批準、監(jiān)管由銀監(jiān)會監(jiān)管。二者之間的監(jiān)管體制存在巨大差異，無法認定為非銀行金融機構(gòu)。

（三）小額貸款公司應(yīng)如何認定

由以上分析可知，小額貸款公司具備了金融機構(gòu)的特性，但又在認定為非銀行類金融機構(gòu)時遭遇法律障礙。因此，可將小額貸款公司認定為準金融機構(gòu)較為合適。

二、小額貸款公司的退出機制在我國的發(fā)展現(xiàn)況

小額貸款公司承擔(dān)了本來應(yīng)由政府承擔(dān)的一些職能，但是政府對其政策支持不夠，現(xiàn)行法律規(guī)定也沒有注意到其特性，只是將其定位為一般的公司，沒有為其設(shè)置特殊的市場退出機制。

（一）我國對于小額信貸公司的退出機制的一些法律規(guī)定

科學(xué)合理的退出機制在優(yōu)勝劣汰的市場競爭中是必不可少的，它是擺脫市場滯后、盲目的良方，而政府在這其中更是必須擔(dān)任守夜者的角色，出臺法律法規(guī)，以社會公共權(quán)力保障市場安全。我國法律法規(guī)明確規(guī)定了小額貸款公司的三大退出方式：解散、破產(chǎn)或轉(zhuǎn)制為村鎮(zhèn)銀行。

《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》中指出，小額貸款公司可以破產(chǎn)和解散，小額貸款解散的，依照《中華人民共和國公司法》清算。依照法律法規(guī)運營，并且不存在不良信用記錄的小額貸款公司，在股東自愿的前提下，可以根據(jù)《村鎮(zhèn)銀行組建審批指引》、《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》改制為村鎮(zhèn)銀行。

（二）我國對于小額信貸公司退出機制規(guī)定的不足

1.小額貸款公司的解散和破產(chǎn)。小額貸款公司的解散和破產(chǎn)參照《中華人民共和國公司法》進行，顯然是沒有將小額貸款公司的高風(fēng)險特征納入考量，《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》和《上海市小額貸款公司管理實施辦法》的簡單規(guī)定并沒有顧及小額貸款公司的準金融機構(gòu)特性。對于小額貸款公司市場退出監(jiān)管的規(guī)定還遠遠不能滿足現(xiàn)實的需要。

2.小貸公司轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行的障礙。首先，轉(zhuǎn)制成村鎮(zhèn)銀行有一定的好處，資金源頭擴大、稅收歧視問題得到一定解決，但是小額貸款公司的本身機制優(yōu)勢在轉(zhuǎn)變?yōu)榇彐?zhèn)銀行之后將會弱化，利率的限制向銀行看齊、控股權(quán)和經(jīng)營權(quán)的出讓、正規(guī)金融機構(gòu)對村鎮(zhèn)銀行投資積極性不高都是問題。

其次，監(jiān)管主體從省級政府主管部門到銀監(jiān)會的轉(zhuǎn)變帶來新的挑戰(zhàn)。因為現(xiàn)有小額貸款公司數(shù)量大，如果轉(zhuǎn)制成村鎮(zhèn)銀行變成小額貸款公司的發(fā)展趨勢，那么新增的村鎮(zhèn)銀行，會對監(jiān)管格局、資源甚至是監(jiān)管方式帶來壓力。

再次，由于村鎮(zhèn)銀行剛剛開始運行，經(jīng)驗少，難免存在較多的難題，麗江古城的村鎮(zhèn)銀行，自從2010年設(shè)立之后，就存在不少監(jiān)管難題，另地方監(jiān)管部門叫苦連連。[4]

最后，縣一級的監(jiān)管力量薄弱。縣一級的小額貸款公司轉(zhuǎn)制成功之后，對于縣一級的機構(gòu)、人員、制度設(shè)計等監(jiān)管提出了更高的要求，恐怕與監(jiān)管需求無法匹配。

3.股東退出機制未在小額貸款公司中設(shè)立。我國目前對于小額貸款公司的市場退出機制并未涉及股東的退出，僅有對小額貸款公司的強制退出的規(guī)定。溫州市龍灣區(qū)的《關(guān)于進一步規(guī)范引導(dǎo)龍灣區(qū)小額貸款公司健康發(fā)展暫行辦法》規(guī)定小貸公司擅自變更股東，將按其嚴重程度分別采取約談董事或高管，全區(qū)通報、設(shè)置風(fēng)險警示，暫停業(yè)務(wù)、責(zé)令整改等措施。

三、建立嚴謹?shù)耐顺鰴C制的必要性

（一）實現(xiàn)小額貸款公司優(yōu)勝劣汰的暢通渠道

市場競爭的基本法則是有進有退，在建立合理的準入制度的同時，也要注意建立完善的市場退出機制。這可以為小額貸款公司在激烈的競爭環(huán)境中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰提供暢通的渠道。

（二）市場呼喚小額貸款公司的退出機制

遼寧省是金融辦正式出臺“退出機制”的第一家，該“退出機制”試行后，去年遼寧省有14家小貸公司因嚴重違規(guī)經(jīng)營被取消了經(jīng)營資格。除此之外，合肥市將健全地方金融組織的科學(xué)退出機制，對在經(jīng)營中出現(xiàn)重大風(fēng)險且未整改到位的小額貸款公司，按程序取消其經(jīng)營資格。[5]山西省在對違規(guī)現(xiàn)象的處罰中，批復(fù)后長期沒有開業(yè)的“空殼公司”將清退。

目前5000多家機構(gòu)存在的風(fēng)險無法準確評估，亟須徹底打通退出機制。

四、完善小額貸款公司退出機制的幾點思考

（一）通過分級監(jiān)管，完善小額貸款公司的退出機制

我國的小額貸款公司的發(fā)展與國際水平相比，還處在一個比較初級的階段?，F(xiàn)有的《商業(yè)銀行法》并不適用于小額貸款公司。因此，在未來將要制定的法規(guī)或部門規(guī)章中，應(yīng)針對不同的小額貸款公司采取不同的市場退出監(jiān)管模式。[6]

1.一般的非政府組織小額貸款公司。對于一般的非政府組織小額貸款公司而言，應(yīng)適用寬松靈活的非審慎性市場退出監(jiān)管體系?！渡綎|省小額貸款公司分類評級辦法》（以下簡稱“《評級辦法》”）是全國首個對小額貸款公司實施分類監(jiān)管的文件，其他地方大多沒有規(guī)定分類監(jiān)管。而《評級辦法》也僅在第二十七條規(guī)定“對列入V（2）級的小額貸款公司，省金融辦提交省級聯(lián)席會議討論決定，可根據(jù)有關(guān)規(guī)定，取消其試點資格?！睂τ谛☆~貸款公司強制退出機制，沒有設(shè)立具體的標準。這可以說是全國對于小額貸款公司退出監(jiān)管的一個縮影。筆者認為，可以在全國建立一個統(tǒng)一的標準來規(guī)制小額貸款公司的退出。如果由全國統(tǒng)一制定標準，地方制定具體的操作性問題的規(guī)定，則可以避免這一問題，并且可以在全國進行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)。

但是，在現(xiàn)行的二元監(jiān)管體系下，小額貸款公司監(jiān)管構(gòu)架仍然缺失最為重要的一環(huán)即銀監(jiān)會的監(jiān)管。2003年，國家將農(nóng)村信用社的監(jiān)管交給地方政府，人民銀行與地方政府砸進了數(shù)億萬元進行重組，但整個行業(yè)仍然一地雞毛。信用社有自身原因，但是地方監(jiān)管難逃其咎。將小額貸款公司的監(jiān)管主體轉(zhuǎn)變?yōu)殂y監(jiān)會，但是對于小額貸款公司，可以設(shè)置不同于商業(yè)銀行的監(jiān)管標準，從而避免地方監(jiān)管的弊端，也可以在全國的范圍內(nèi)形成有效的監(jiān)管。

2.小額貸款公司轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行。小額貸款公司轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行導(dǎo)致監(jiān)管資源、監(jiān)管方式的新挑戰(zhàn)問題，以及縣域監(jiān)管力量薄弱的問題可以通過分級監(jiān)管來解決。將評級結(jié)果作為分類監(jiān)管的依據(jù)，在地方進行小額貸款公司轉(zhuǎn)制試點。對于排名靠前，評級優(yōu)秀，在貸款規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量、風(fēng)險控制體系、吸收公眾存款規(guī)模、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等方面達到一定條件之后的小額貸款公司，應(yīng)允許其按照法律框架的要求升級和轉(zhuǎn)型為銀行類的正規(guī)金融機構(gòu)。循序漸進，可以解決監(jiān)管資源不足、經(jīng)驗不足的問題。

然而，根據(jù)2009年出臺的《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，小額貸款公司轉(zhuǎn)變?yōu)榇彐?zhèn)銀行，要以銀行業(yè)金融機構(gòu)作為主發(fā)起人。由此，小額貸款公司的民間資本喪失對小額貸款公司的控制權(quán)，也失去了民間資本的原有的意義。

因此，筆者認為可以通過設(shè)置股權(quán)結(jié)構(gòu)來解決目前存在的問題。應(yīng)該以原來的股東為主要組成，銀行的股份占比在20%較為恰當(dāng)，不宜做最大股東。如此則可以達到讓轉(zhuǎn)變后的村鎮(zhèn)銀行資金服務(wù)農(nóng)村市場的目的，并且可以培育農(nóng)村的金融市場，作為農(nóng)村信用社的重要補充。

（二）建立小額貸款公司的接管與托管制度

《小額貸款公司指導(dǎo)意見》指出，小額貸款公司的解散、破產(chǎn)適用《中華人民共和國公司法》。小額貸款公司既具有準金融機構(gòu)的特性，又為“三農(nóng)”和微型企業(yè)提供金融服務(wù)，體現(xiàn)了公益性目標。小貸公司利用自身資金進行放貸，涉及到相關(guān)的資本市場。以小貸公司的發(fā)展速度，必然會涉及到其他如擔(dān)保、保函等業(yè)務(wù)和對外投資、交易等。因此也應(yīng)按照《中華人民共和國商業(yè)銀行法》關(guān)于銀行破產(chǎn)和解散的類似規(guī)定，按照我國有關(guān)金融類機構(gòu)的破產(chǎn)規(guī)定執(zhí)行，設(shè)立接管和托管制度。

由于小貸公司具有公共性和專業(yè)性的特點，其具有特殊的客戶群體，如果監(jiān)管機構(gòu)不考慮公共利益，不將其金融機構(gòu)的特性納入考量，必然會對公共利益造成損害。而接管和托管的制度在小額貸款公司監(jiān)管制度中的建立，不僅可以使得小額貸款公司借助托管機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，并且有利于小額貸款公司抵御運營風(fēng)險，恢復(fù)經(jīng)營能力。

但是，監(jiān)管部門也應(yīng)時刻注意小額貸款公司經(jīng)營的自主權(quán)不因托管和接管制度的設(shè)立而完全喪失，所以，應(yīng)當(dāng)設(shè)立有條件的接管和托管制度，使之有別于商業(yè)銀行的托管和接管。

（三）建立小額貸款公司的股東退出機制

小額貸款公司的經(jīng)營具有較大的風(fēng)險，包括流動性、信用和操作方面的風(fēng)險。除此外，企業(yè)資信調(diào)查成本較高，對股東的綜合能力要求高，具體表現(xiàn)在自身資源、風(fēng)險控制能力和合規(guī)經(jīng)營意識方面。在控制風(fēng)險難度加大的情況下，對小額公司經(jīng)營沒有信心的股東，自愿性地退出將會是一個很好的方法。不僅保障了小額貸款公司經(jīng)營的連續(xù)、穩(wěn)定，也可以保證股東的權(quán)利，從而免除投資者的后顧之憂，吸引更多的資本投入。

[1]李有星，郭曉梅.論我國小額貸款公司的監(jiān)管定位與核心原則[J].中國商法年刊，（2008）:407-414.

[2]陳穎健.小額貸款公司監(jiān)管的法律思考[J].金融與法，2010（3）.

[3]汪鑫.金融法學(xué)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2007.23.

[4]袁國材.小額貸款公司轉(zhuǎn)型村鎮(zhèn)銀行芻議[J].時代金融，2012(10):123-126.

[5]合肥日報.合肥市加強小貸和擔(dān)保公司監(jiān)管.http://www.ah.xinhuanet.com/hfnews/2012-07/26/content_25514678.htm，2013.10.29

[6]王曙光.小額信貸監(jiān)管應(yīng)實行分類指導(dǎo)[N].中國城鄉(xiāng)金融報，2008年9月10日（B03）.