城鄉(xiāng)環(huán)境基礎設施現(xiàn)狀及對策探討

龔海濤, 龍婷婷

(江蘇省環(huán)境經(jīng)濟技術(shù)國際合作中心， 江蘇 南京 210036)

0 引言

環(huán)境基礎設施建設有利于提升城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，促進經(jīng)濟社會全面、高質(zhì)量、可持續(xù)地發(fā)展。近些年，伴隨著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，對環(huán)境基礎設施的數(shù)量和質(zhì)量均提出了新的要求。在第75 屆聯(lián)合國大會上， 我國提出至2030年達到碳排放峰值，至2060年實現(xiàn)碳中和，在雙碳時代背景下，環(huán)境基礎設施的低碳化也成為新的趨勢。 本文通過介紹目前城鄉(xiāng)環(huán)境基礎設施的投資及建設情況， 并剖析了環(huán)境基礎設施中存在的融資困難、 建設及管理能力薄弱、信息化建設水平不足、鄰避效應顯著、碳排放量大等問題，針對性地提出了相應的改善對策。

1 概述

1.1 環(huán)境基礎設施的定義

基礎設施主要包括能源、水利、交通、郵電、供水供電、環(huán)境保護、文化教育、衛(wèi)生、科研技術(shù)、商業(yè)服務等方面的市政工程設施以及公共服務設施等。 基礎設施是國民經(jīng)濟得以蓬勃發(fā)展的基礎保障， 每個方面均與城市發(fā)展密不可分。

環(huán)境基礎設施作為基礎設施的重要組成部分，是實現(xiàn)生態(tài)文明建設的重要抓手。 完善城市環(huán)境基礎設施有利于城市環(huán)境質(zhì)量的改善和提升。 環(huán)境基礎設施主要包括生活垃圾處理處置場、廢水處理廠、危險廢物處置中心、 噪聲及大氣污染防治等的環(huán)保公用設施。作為城市建設的重要硬件基礎，環(huán)境基礎設施的建設目的是防治污染、保護和恢復生態(tài)系統(tǒng)、保障環(huán)境質(zhì)量，保證公眾健康。

1.2 環(huán)境基礎設施的特點

環(huán)境基礎設施建設具有以下特點： ①投資規(guī)模大；②回報周期長；③與公民切身利益息息相關；④部分基礎設施工藝技術(shù)、安全等級要求較高（如垃圾焚燒廠）。另外，環(huán)境基礎設施提供的產(chǎn)品和服務（如污水處理、垃圾處理、大氣污染處理等）均具有一定的公益性，是社會生產(chǎn)和人民生活所需的，對城鄉(xiāng)環(huán)境的影響巨大。

根據(jù)發(fā)達國家在城市發(fā)展過程中的經(jīng)驗， 環(huán)境基礎設施（如城市給排水系統(tǒng)、城市污水處理系統(tǒng)及垃圾處理系統(tǒng)等） 建設在城市發(fā)展中均置于優(yōu)先發(fā)展的地位，主要原因：①城市環(huán)境基礎設施具有功能的重要性；②基礎設施配套具有前置性，城市的基本運轉(zhuǎn)離不開環(huán)境基礎設施的建設。

1.3 環(huán)境基礎設施投資情況

國家統(tǒng)計局 《中國統(tǒng)計年鑒 （2007年～2021年）》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施總體投資規(guī)模，見表1。 2020年全國各主要省、市環(huán)境基礎設施投資規(guī)模及占比情況，見圖1。由圖1、表1 可以看出， 我國城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施總體投資規(guī)模逐年上升，近幾年達到了6 000 億元/a 左右，其中2020年全國城市環(huán)境基礎設施建設總投資為6 842.2 億元，江蘇省總投資約516 億元（占比為8%），為全國的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善提供了重要支撐。

表1 我國歷年城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施總體投資規(guī)模統(tǒng)計 億元

圖1 2020年全國各主要省、市環(huán)境基礎設施總投資及占比

1.4 江蘇省環(huán)境基礎設施建設現(xiàn)狀

隨著社會經(jīng)濟的全面、健康、持續(xù)發(fā)展，江蘇省以爭當表率、爭做示范、走在前列為目標，多年來一直投入重金大力建設城鄉(xiāng)環(huán)境基礎設施。

2019年3月江蘇省政府辦公廳印發(fā)了《江蘇省環(huán)境基礎設施三年建設方案（2018年～2020年）》，從生活污水處理、工業(yè)集聚區(qū)廢水處理、生活垃圾收集處理、危險廢物處置、污泥處理、清潔能源供應和環(huán)境監(jiān)測監(jiān)控等7 個方面規(guī)劃部署了1 195 個項目， 總投資為1 754 億元。 經(jīng)2021年調(diào)度分析， 至2020年底該方案明確的重點任務均已超額完成，新建城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)3 555.4 km、 新增城鎮(zhèn)污水處理能力277.7 萬t/d、改造城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)1 233.7 km、新增生活垃圾焚燒處理能力22 000 t/d、新增工業(yè)廢水處置能力60.24 萬t/d、新增危廢處置能力215.4 萬t/a、新增城鎮(zhèn)污泥處置能力5 726 t/d。

2 環(huán)境基礎設施存在的主要問題

2.1 融資困難

環(huán)境基礎設施由于投資大且涉及市民切身利益，往往由政府或者國有企業(yè)投資，項目的經(jīng)營權(quán)、所有權(quán)、收益等均歸政府所有。目前我國正處于環(huán)境問題日益凸顯、污染治理攻堅克難階段，隨著城市化水平及農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量要求的不斷提高， 城鄉(xiāng)基礎設施建設的規(guī)模及資金缺口越來越大， 單依靠政府投資建設顯然不能滿足城鄉(xiāng)發(fā)展需求。因此，如何激活社會資本參與到環(huán)境基礎設施的建設中， 拓寬融資渠道，已成為目前城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的緊迫問題。

發(fā)達國家的政府投資環(huán)境基礎設施建設的比例甚微，大部分是由社會資本投資建設，這就大大減輕了政府公共部門的壓力， 同時競爭機制也促進了環(huán)境基礎設施投資市場的不斷發(fā)展[1]。 2014年我國頒布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，提出建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，推廣社會資本參與政府項目建設的合作模式，鼓勵多元化投資主體參與投資和運營， 使政府不再是單純的投資參與者，更多的作為投資引導者，讓市場在投資過程中發(fā)揮資源配置作用。 該意見為環(huán)境基礎設施擴寬融資渠道指明了方向， 使國內(nèi)外相關企業(yè)和有能力的個人均積極參與進來， 撬動龐大的社會資金共同組成豐富的多元化投資氛圍。

2.2 農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設及管理能力薄弱

隨著人民生活水平的提高和農(nóng)村建設的不斷發(fā)展，農(nóng)村生活污水排放量不斷增多，污水水質(zhì)變得復雜， 農(nóng)村污水的收集與處理模式也得到越來越多的關注與重視。 目前， 農(nóng)村環(huán)境基礎設施存在以下不足：①農(nóng)村的環(huán)境基礎設施建設較為薄弱，農(nóng)村的污水收集管網(wǎng)、 標準化化糞池以及配套的污水處理設施仍不完善[2]。 由于農(nóng)村經(jīng)濟條件的限制，加上部分自然村較為分散， 居住人口不多， 導致污水收集困難，建設配套的污水管網(wǎng)成本較大，同時因收集的污水量不穩(wěn)定， 使得后續(xù)污水處理設施的集中處理效果較差；②生活垃圾分類、收集、處置設施建設及管理較為薄弱。 目前，雖然全國約80%的村莊建有生活垃圾收集運輸系統(tǒng)， 但垃圾收集后處理率只有40%，存在垃圾集中推放點設施不合理，垃圾隨意傾倒或者隨意焚燒的現(xiàn)象[3]。 因此，農(nóng)村生活垃圾收集設施仍需完善。

2.3 信息化建設水平不足

城鄉(xiāng)環(huán)境基礎設施建設的信息化水平對城鄉(xiāng)環(huán)境保護工作起到了重要的支撐作用， 有利于推動城鄉(xiāng)環(huán)境保護工作。 環(huán)境基礎設施的信息化建設主要包括：①園區(qū)污染處理設施的信息化管理系統(tǒng)；②大氣、水、噪聲等自動監(jiān)測及數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺系統(tǒng)；③重點園區(qū)、 重點行業(yè)企業(yè)的環(huán)保監(jiān)控預警管理及環(huán)境信息管理平臺建設等。

目前，很多園區(qū)的自動監(jiān)測系統(tǒng)不夠完善，如未在園區(qū)規(guī)劃初期和項目建設前統(tǒng)籌考慮自動監(jiān)測點位的布設， 一些在線監(jiān)測設施及野外自動監(jiān)測站點的正常運營和維護得不到保障， 存在設備檢修及維護不及時， 設備老舊未能及時更換等情況。 除此之外，在污染源監(jiān)測數(shù)據(jù)實現(xiàn)實時更新、動態(tài)聯(lián)網(wǎng)方面也存在不足：環(huán)境信息管理平臺建設滯后，大數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)共享不充分，沒有發(fā)揮好監(jiān)測預警功能，妨礙社會各界對環(huán)境管理工作的監(jiān)督。

2.4 鄰避效應顯著，項目推進困難

鄰避效應指企業(yè)或者居民因擔心建設項目（如核電站、垃圾焚燒廠等）對其資產(chǎn)價值、身體健康以及環(huán)境質(zhì)量帶來負面影響， 而采取強烈反對甚至情緒化抗爭的行為。

由于環(huán)境基礎設施建設的內(nèi)容基本具有一定的公益性，屬于公共物品范疇，具有明顯的外部性，存在“搭便車”的現(xiàn)象，因此，一旦需要新建對鄰近地區(qū)可能存在負外部性的環(huán)境基礎設施時， 如垃圾焚燒廠、污水處理廠等，就會遭到鄰近居民的強烈反對而使得項目無法進行有序推進，影響正常建設及投運，有的甚至被迫叫停。 造成鄰避效應的原因： 一方面是由于建設項目本身的污染不確定及運營機制不完善造成，另一方面由于規(guī)劃選址不合理、信息公開不及時、溝通渠道不暢及政府公信力下降造成。

2.5 能耗高，碳排放量大

環(huán)境基礎設施占地面積大、體量大，能耗高，其節(jié)能與否，直接影響著碳達峰、碳中和目標的實現(xiàn)。以污水處理廠為例， 據(jù) 《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒（2020）》，2020年全國城鎮(zhèn)新增污水處理能力23 070萬m3/d，結(jié)合《城鎮(zhèn)水務統(tǒng)計年鑒》可知，《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB 18918—2002） 中一級A 及以上標準排放，平均電耗為0.404 7 kW·h/m3；其他情況電耗為0.375 4kW·h/m3，按87.63%以上執(zhí)行一級A 及以上估算， 我國2020年全國污水處理總用電量為337.728 億kW·h， 占全社會用電總量的0.45%[5]。 污水處理行業(yè)的碳排放量占我國社會總碳排放量的1%～2%[6]。

3 對策及建議

3.1 拓寬融資渠道，完善融資體系

環(huán)境基礎設施應突破傳統(tǒng)的融資和運營方式，不斷拓寬融資渠道，開辟出一條以政府為主導，市場多方共同參與的融資道路:①設立綠色發(fā)展基金?？蓪μ囟ǖ沫h(huán)境基礎設施項目設立綠色發(fā)展基金，構(gòu)建特定基金管理機構(gòu)，向投資者發(fā)行，集中社會閑散資金用于環(huán)?；A設施建設；②發(fā)行環(huán)保債券。市政債券和企業(yè)債券均為環(huán)境基礎設施的有效融資方式。 市政債券是一種成本較低且風險較低的融資方式，其發(fā)行債券主體是地方城市政府部門（或者下屬機構(gòu)），以地方政府的信用作為擔保。 企業(yè)債券則是以企業(yè)為主體發(fā)放的債券， 通過在資本市場上發(fā)行債券來籌措資金， 并以環(huán)境基礎設施的預期收入作為收益保證， 保障了在一定期限內(nèi)能夠償還投資人本息和；③合理引入PPP 模式參與環(huán)境基礎設施融資。PPP 是指政府與不同社會主體之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權(quán)協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系。 PPP 模式不僅能緩解政府財政壓力，而且以特許經(jīng)營權(quán)的方式，將一部分責任及需承擔的投資風險轉(zhuǎn)移給社會主體。 各參與方在利益共享的基礎上，形成了“全程合作，風險共擔”的合作伙伴關系。 總體來說，在上述3 種環(huán)境基礎設施融資模式中，就項目所有權(quán)而言，PPP 模式所有權(quán)歸政府和私人共同擁有， 債券及綠色發(fā)展基金所有權(quán)均歸政府所有；就盈利要求而言，PPP 模式要求項目的盈利性較低， 債券以及綠色發(fā)展基金要求項目的盈利性較高。 該3 種模式均能在較短時間內(nèi)籌集較多的資金， 提升了基礎設施建設效率及后期運營效率。 同時應充分借鑒發(fā)達國家的一些先進經(jīng)驗以及國內(nèi)已有的典型成功案例，結(jié)合本省省情，積極開展多渠道的融資方式， 逐步形成政府財政補貼為基礎、社會資本共同參與、銀行信貸輔助支撐、開放性金融資本引導的新融資體系。

3.2 加強農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設及管理

加快推進農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設， 有目的有計劃的推進農(nóng)村的污水管網(wǎng)、化糞池、污水處理設施、垃圾分類處理設施等建設， 將農(nóng)村環(huán)境基礎設施建設情況與政府部門的績效考核掛鉤， 配套相應的獎懲機制。根據(jù)《關于深化農(nóng)村公共基礎設施關乎體制改革的指導意見》的相關要求，明確農(nóng)村環(huán)境基礎設施的產(chǎn)權(quán)責任主體，推動基礎設施確權(quán)登記。加強基礎設施的管護，明確管護主體、管護職責以及管護要求，建立管護責任清單。 同時，嚴格落實各項設施的操作規(guī)程，完善相應的應急保障機制。

3.3 強化環(huán)境信息化體系建設

統(tǒng)籌推進園區(qū)在線監(jiān)測系統(tǒng)、 國控省控監(jiān)測點的實時更新系統(tǒng)、環(huán)境信息化平臺建設，充實監(jiān)測隊伍，加強園區(qū)自動監(jiān)測站點的運營和維護，及時進行設備維護及老舊設備更新?lián)Q代。運用大數(shù)據(jù)、云計算等高新技術(shù)為環(huán)境基礎設施的建設賦能， 為環(huán)境管理構(gòu)建涉及污染防治、安全風險、環(huán)境應急、監(jiān)測預警、綜合分析決策為一體的信息化網(wǎng)絡，搭建涉及政府監(jiān)管部門、建設單位、運營單位以及社會大眾等多方共同參與、信息共享的環(huán)境“云共享平臺”。

3.4 完善布局，暢通溝通渠道，化解“鄰避效應”

（1）完善規(guī)劃，合理選址，將可能產(chǎn)生“鄰避效應”的環(huán)境基礎設施的選址遠離居民住宅區(qū)，并提前謀劃，在城市發(fā)展的初期進行建設，避免后期推進困難等問題的發(fā)生。鼓勵相關污染處理設施集中布局，形成環(huán)保治理產(chǎn)業(yè)集中區(qū)， 統(tǒng)籌解決各類敏感環(huán)境基礎設施選址難等問題。

（2）加強媒體宣傳、暢通交流渠道，建立鄰避環(huán)境基礎設施項目溝通數(shù)據(jù)系統(tǒng)。 在移動互聯(lián)網(wǎng)普及的時代，新聞媒體對信息傳播、輿情控制以及價值判斷等方面發(fā)揮著巨大作用， 應充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺及新聞媒體對“鄰避環(huán)境基礎設施”的建設進行積極正面宣傳，并建立公眾溝通數(shù)據(jù)庫[4]，實現(xiàn)精準宣傳，有效溝通，在此基礎上建立輿情應對體系，進而有效化解“鄰避效應”。

3.5 科技創(chuàng)新，節(jié)能增效，助力雙碳目標

（1）節(jié)約能源，進行科技創(chuàng)新，以實現(xiàn)基礎設施的節(jié)能增效。積極做好低碳節(jié)能設備的研發(fā)，改善污染治理工藝。 例如：建設資源型污水處理廠，采用低能耗設備，提高污水收集率，有效利用進水中的有機質(zhì)，并合理引入外來有機物進行厭氧消化，提升污水處理過程的能源回收率。

（2）大力開發(fā)新能源并提升能源利用效率。積極探索太陽能、風能等電能替代技術(shù)。

（3）提高污泥等固體廢物的資源化利用和處置能力，加強減污降碳及資源回收處理技術(shù)的研發(fā)，例如：生物質(zhì)清潔能源回收技術(shù)[7]、垃圾填埋場沼氣的綜合利用技術(shù)、垃圾焚燒發(fā)電并網(wǎng)技術(shù)等。

4 結(jié)語

目前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展已步入新的歷史階段，在這一重要的歷史時期， 環(huán)境基礎設施建設也將迎來新的機遇與挑戰(zhàn)。 要不斷加強城鄉(xiāng)環(huán)境基礎設施能力建設，提升運營管理水平，拓寬融資渠道，構(gòu)建多元化融資體系，多措并舉化解“鄰避效應”，不斷完善環(huán)境信息化體系建設， 節(jié)能增效較低環(huán)境基礎設施碳排放，讓“互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境基礎設施”更好地助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。