提高國防和軍隊(duì)建設(shè)法治化水平

康耀武 康凱華

2022年3月7日，習(xí)近平總書記在出席十三屆全國人大五次會(huì)議解放軍和武警部隊(duì)代表團(tuán)全體會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“依法治軍是我們黨建軍治軍的基本方式，是實(shí)現(xiàn)黨在新時(shí)代的強(qiáng)軍目標(biāo)的必然要求。要貫徹依法治軍戰(zhàn)略，提高國防和軍隊(duì)建設(shè)法治化水平，為推進(jìn)強(qiáng)軍事業(yè)提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。”①《習(xí)近平在出席解放軍和武警部隊(duì)代表團(tuán)全體會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào) 貫徹依法治軍戰(zhàn)略 提高國防和軍隊(duì)建設(shè)法治化水平》，《人民日?qǐng)?bào)》2022年3月8日，第1版。這一深刻論述，為新時(shí)代正確認(rèn)識(shí)和把握依法治軍在國防和軍隊(duì)建設(shè)全局中的重要戰(zhàn)略地位，提高國防和軍隊(duì)建設(shè)法治化水平，提供了科學(xué)指導(dǎo)和根本遵循。

構(gòu)建中國特色軍事法治體系

軍事法規(guī)制度是以軍事法律、軍事法規(guī)、軍事規(guī)章為主體，以軍事規(guī)范性文件和其他制度規(guī)定為補(bǔ)充，內(nèi)容協(xié)調(diào)、范圍明確、結(jié)構(gòu)完整的多層次、多門類的制度規(guī)范體系，是軍隊(duì)建設(shè)的基本依據(jù)和官兵行為的基本準(zhǔn)則，是依法治軍的重要前提和基礎(chǔ)。依法治軍，把國防和軍隊(duì)建設(shè)納入法治化軌道，必須建立中國特色軍事法治體系。

加強(qiáng)黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)法治保障。加強(qiáng)黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)法治保障，首要的是健全完善軍委主席負(fù)責(zé)制的體制機(jī)制，按照法治要求，健全“三項(xiàng)機(jī)制”和軍委工作規(guī)則，完善請(qǐng)示報(bào)告的范圍、內(nèi)容和形式，建立健全綜合評(píng)估機(jī)制，不折不扣地抓好軍委主席負(fù)責(zé)制各項(xiàng)要求的貫徹落實(shí)。軍委主席負(fù)責(zé)制作為憲法和黨章規(guī)定的重大制度，具有最高層次的法律權(quán)威。只有注重發(fā)揮法規(guī)制度的關(guān)鍵性基礎(chǔ)性作用，才能維護(hù)軍委主席負(fù)責(zé)制的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，確保貫徹軍委主席負(fù)責(zé)制法治化、規(guī)范化、程序化運(yùn)行。加強(qiáng)黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)法治保障，還必須堅(jiān)定維護(hù)黨委統(tǒng)一的集體領(lǐng)導(dǎo)下的首長分工負(fù)責(zé)制，維護(hù)黨委制、雙首長制、政治委員制，從憲法、法律、軍事法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)層面不斷完善黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的一整套制度體系，把黨關(guān)于建軍治軍的新理念新成果以法的形式固定下來，從法規(guī)制度上確保黨的主張貫徹到國防和軍隊(duì)建設(shè)各領(lǐng)域各方面，確保黨指揮槍的原則落到實(shí)處。抓緊修改完善思想政治建設(shè)法規(guī)制度，健全軍隊(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度。修訂政治工作條例，修改完善黨委工作、紀(jì)委工作、黨支部工作、思想政治教育等法規(guī)制度，制定軍隊(duì)黨內(nèi)政治生活要?jiǎng)t，增強(qiáng)政治工作法規(guī)制度的時(shí)代性，以確保黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的根本原則和制度有效落實(shí)。

制定聯(lián)合作戰(zhàn)條令法規(guī)、修改完善戰(zhàn)備法規(guī)。國防和軍隊(duì)改革確立了新的領(lǐng)導(dǎo)管理體制和聯(lián)合指揮體制，對(duì)法規(guī)制度的配套完善提出了新的時(shí)代要求。作戰(zhàn)條令是規(guī)范軍隊(duì)作戰(zhàn)行動(dòng)的法規(guī)，是部隊(duì)打仗和訓(xùn)練的主要依據(jù)。當(dāng)前，我軍聯(lián)合作戰(zhàn)條令建設(shè)要以聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革為契機(jī)，抓緊推進(jìn)新一代聯(lián)合作戰(zhàn)條令制定工作。要加強(qiáng)軍委和戰(zhàn)區(qū)兩級(jí)聯(lián)指中心建設(shè)，推進(jìn)軍種指揮融入聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系，抓好聯(lián)合作戰(zhàn)指揮人才、手段、理論、法規(guī)制度等方面建設(shè)。要明確戰(zhàn)區(qū)指揮權(quán)責(zé)，通過法規(guī)制度保證戰(zhàn)區(qū)指揮權(quán)責(zé)落到實(shí)處。重點(diǎn)是著眼打贏信息化局部戰(zhàn)爭，貫徹新形勢下軍事戰(zhàn)略方針，抓緊推進(jìn)新一代聯(lián)合作戰(zhàn)條令制定工作，為部隊(duì)作戰(zhàn)和訓(xùn)練提供法規(guī)依據(jù)。著眼保障聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)構(gòu)順暢高效運(yùn)行、提升作戰(zhàn)指揮能力，抓緊制定聯(lián)合作戰(zhàn)指揮條令，明確規(guī)范指揮權(quán)限、指揮關(guān)系、指揮程序、指揮方法等重要事項(xiàng)，盡快形成一體化聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機(jī)制。著眼始終保持良好戰(zhàn)備狀態(tài)，抓緊修改部隊(duì)部署和兵力調(diào)動(dòng)批準(zhǔn)權(quán)限規(guī)定、戰(zhàn)備工作條例、?？者叿狼闆r處置規(guī)定等法規(guī)，按照新的領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，調(diào)整規(guī)范有關(guān)指揮權(quán)限和指揮關(guān)系，完善戰(zhàn)備制度，確保部隊(duì)行動(dòng)指揮不間斷，及時(shí)應(yīng)對(duì)和有效處置突發(fā)情況。

修改完善部隊(duì)建設(shè)管理主干法規(guī)。全面依法治軍，推動(dòng)治軍方式根本性轉(zhuǎn)變，要求對(duì)部隊(duì)建設(shè)管理的主干法規(guī)進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的修改完善。推進(jìn)部隊(duì)建設(shè)管理常態(tài)化、長效化，關(guān)鍵要有一整套科學(xué)合理的法規(guī)制度。沒有制度保證，建設(shè)管理的成果最后也保不住。要及時(shí)把實(shí)踐證明行之有效的經(jīng)驗(yàn)做法上升為法規(guī)制度，使建設(shè)管理有遵循、易操作、好落實(shí)。當(dāng)前，修改完善部隊(duì)建設(shè)管理主干法規(guī)，主要是著眼部隊(duì)建設(shè)管理急需，制定戰(zhàn)略規(guī)劃、資源統(tǒng)籌、戰(zhàn)略評(píng)估等法規(guī)，促進(jìn)戰(zhàn)略管理科學(xué)化規(guī)范化。修訂完善組織編制法規(guī)制度，推進(jìn)組織編制管理法治化。適應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革，修訂司令部條例、后勤條例、裝備條例及其配套法規(guī)。健全信息化建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)、信息管理法規(guī)制度。修訂完善部隊(duì)管理、紀(jì)律規(guī)范、預(yù)防犯罪、安全工作等方面法規(guī)制度。修訂軍隊(duì)院校教育、軍事科研法規(guī)制度。此外，要抓緊完善軍事人力資源法規(guī)制度。以建立軍官職業(yè)化制度為牽引，完善軍官服役、培訓(xùn)、任用、交流、待遇制度。修改兵役法及其配套制度，完善兵役制度和軍士、義務(wù)兵管理制度。制定完善軍人工資福利、撫恤優(yōu)待、退役安置、保險(xiǎn)、醫(yī)療、交通、住房、家屬隨軍就業(yè)、子女入學(xué)入托和傷病殘軍人地位和權(quán)益保障方面的法規(guī)制度。完善軍隊(duì)文職人員法規(guī)制度。

按照法治要求轉(zhuǎn)變治軍方式

依法治軍要求我軍治軍方式來一場深刻變革，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)根本性轉(zhuǎn)變”，即“從單純依靠行政命令的做法向依法行政的根本性轉(zhuǎn)變，從單純靠習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)開展工作的方式向依靠法規(guī)和制度開展工作的根本性轉(zhuǎn)變，從突擊式、運(yùn)動(dòng)式抓工作的方式向按條令條例辦事的根本性轉(zhuǎn)變，在全軍形成黨委依法決策、機(jī)關(guān)依法指導(dǎo)、部隊(duì)依法行動(dòng)、官兵依法履職的良好局面”。①中共中央宣傳部、中央全面依法治國委員會(huì)辦公室：《習(xí)近平法治思想學(xué)習(xí)綱要》，人民出版社、學(xué)習(xí)出版社2021年版，第68頁。

從單純依靠行政命令的做法向依法行政的根本性轉(zhuǎn)變。單純依靠行政命令，容易發(fā)生用權(quán)上的任性現(xiàn)象，逾越法規(guī)制度的底線，給部隊(duì)建設(shè)造成損失。按照法治要求實(shí)現(xiàn)單純依靠行政命令向依法行政的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是牢固樹立依法行政的理念，給權(quán)力套上法治的緊箍咒，做到在法治之下而不是法治之外，更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。各級(jí)黨委的“一把手”是提高黨委依法決策本領(lǐng)的“關(guān)鍵少數(shù)”，抓住了他們，就抓住了依法決策的“牛鼻子”。通過強(qiáng)化權(quán)力制約，規(guī)范團(tuán)級(jí)以上單位主官職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置各級(jí)機(jī)關(guān)權(quán)力和職能，構(gòu)建立體封閉、運(yùn)行有效、問責(zé)嚴(yán)厲的權(quán)力制約體系。通過完善巡視巡察制度，實(shí)現(xiàn)巡視巡察全覆蓋，建立起有效防范特權(quán)行為的監(jiān)督體系。通過把準(zhǔn)選人用人導(dǎo)向，引導(dǎo)各級(jí)干部特別是高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部眼睛向內(nèi)，嚴(yán)格自查自糾，樹立正確的權(quán)力觀。逐步將決策行為納入法治軌道，實(shí)現(xiàn)決策有據(jù)、決策有序、決策有責(zé)，嚴(yán)格遵循法定的步驟、時(shí)限、方式、方法等程序要求管理部隊(duì)、開展工作。

從單純靠習(xí)慣和經(jīng)驗(yàn)開展工作的方式向依靠法規(guī)和制度開展工作的根本性轉(zhuǎn)變。在建軍治軍的長期實(shí)踐中，我軍積累和形成了大量習(xí)慣性做法和管理經(jīng)驗(yàn)。有些做法和經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)不適應(yīng)時(shí)代發(fā)展和任務(wù)變化要求，影響了部隊(duì)高度集中統(tǒng)一和正常的工作秩序。法規(guī)和制度是規(guī)范國防和軍隊(duì)建設(shè)活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，反映了軍事活動(dòng)的客觀規(guī)律，具有普遍性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性的特點(diǎn)。實(shí)現(xiàn)治軍方式向依靠法規(guī)和制度開展工作的根本性轉(zhuǎn)變，就是要把法規(guī)和制度作為抓工作的基本依據(jù)，自覺從思想上清除“人治”的舊觀念、老做法，徹底清理與法規(guī)和制度相沖突的“土政策”“土辦法”，把遵守法規(guī)和制度作為想問題、作決策、辦事情的第一原則，堅(jiān)持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，使厲行法治、嚴(yán)肅軍紀(jì)成為鐵律。從某種程度上看，人民軍隊(duì)法治化進(jìn)程，實(shí)際上是一個(gè)不斷對(duì)舊習(xí)慣舊經(jīng)驗(yàn)摒棄的過程，是一個(gè)不斷向陳規(guī)告別、持續(xù)與積習(xí)決裂的過程。這次國防和軍隊(duì)改革的特色，就是自始至終都彰顯法治精神，突出用法治理念來推進(jìn)改革，推進(jìn)軍隊(duì)的整體轉(zhuǎn)型重塑。凡屬重大改革都要于法有據(jù)。部隊(duì)未動(dòng)，法規(guī)先行。學(xué)法用法信法之風(fēng)，正在部隊(duì)興起。

從突擊式、運(yùn)動(dòng)式抓工作的方式向按條令條例辦事的根本性轉(zhuǎn)變。突擊式、運(yùn)動(dòng)式抓工作是應(yīng)對(duì)緊急情況下的特事特辦的非常手法。條令條例明確規(guī)范了軍事活動(dòng)各個(gè)方面各種關(guān)系，是我軍行政管理的基本法規(guī)和主要依據(jù)，是軍隊(duì)高度集中統(tǒng)一的根本保證。條令條例本身，也是過去有效經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提煉。按照條令條例抓工作，才能使工作科學(xué)有序展開，才能取得更好的實(shí)際成效。更重要的是，必須牢固樹立“條令條例就是法”的思想觀念，心存敬畏，保持嚴(yán)肅態(tài)度和務(wù)實(shí)作風(fēng)，堅(jiān)決克服工作上的主觀隨意性。要按照條令條例要求組織部隊(duì)日常的戰(zhàn)備訓(xùn)練、思想政治教育、行政管理和其他工作，真正將條令法規(guī)的要求貫徹落實(shí)到部隊(duì)建設(shè)各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各方面，要著力增強(qiáng)法規(guī)制度執(zhí)行力，把部隊(duì)的戰(zhàn)備、訓(xùn)練、工作和生活秩序納入法治軌道，不斷提高部隊(duì)建設(shè)正規(guī)化水平。

健全和完善軍隊(duì)法治工作體制

健全和完善軍隊(duì)法治工作體制，是深入推進(jìn)依法治軍從嚴(yán)治軍的重要保證。適應(yīng)軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的時(shí)代要求，要在健全軍事法治工作機(jī)構(gòu)、深化軍事司法體制改革、調(diào)整紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)體制機(jī)制等方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，為提高國防和軍隊(duì)建設(shè)法治化水平提供有力支撐。

健全軍事法治工作機(jī)構(gòu)。針對(duì)軍隊(duì)法治工作機(jī)構(gòu)編制與擔(dān)負(fù)的繁重任務(wù)不相適應(yīng)、法治人才隊(duì)伍建設(shè)滯后等矛盾問題，這次國防和軍隊(duì)改革著眼有效組織協(xié)調(diào)軍事法治建設(shè)各項(xiàng)工作，貫徹體系完整、編制合理、職能完備的原則，在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)建立健全軍事法治工作機(jī)構(gòu)。軍事法治工作機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織開展和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)依法治軍各項(xiàng)工作，擔(dān)負(fù)著軍事法規(guī)制度的制定與監(jiān)督執(zhí)行，軍事規(guī)章、軍事規(guī)范性文件審查與備案，重大決策和重要軍事行動(dòng)法律咨詢保障等任務(wù)。健全軍事法治工作機(jī)制，需要科學(xué)設(shè)定和細(xì)化軍事法治工作機(jī)構(gòu)職能，統(tǒng)籌制定軍事法規(guī)制度，有效組織執(zhí)法監(jiān)督檢查等。從軍事立法體系、軍事法治實(shí)施體系到軍事法治保障體系的各個(gè)環(huán)節(jié)，合理設(shè)置法治工作部門，配置能力素質(zhì)相當(dāng)?shù)姆ㄖ喂ぷ魅藛T。各體系內(nèi)部依據(jù)其職能分工設(shè)置各種工作機(jī)構(gòu)。建立必要的議事協(xié)調(diào)機(jī)制、沖突裁決機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制和權(quán)利保障機(jī)制，使各部門、各機(jī)構(gòu)在各司其職的基礎(chǔ)上依法解決存在爭議的問題，確保軍事法治工作高效運(yùn)行。

深化軍事司法體制改革。黨的十八大以來，軍事司法體制改革列入黨中央、中央軍委的議事日程，并取得突破性進(jìn)展。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出了“改革軍事司法體制機(jī)制，完善統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的軍事審判、檢察制度”的要求，這是首次在黨的重要文件中正式提出改革軍事司法體制機(jī)制的要求。這次軍事司法體制改革，法檢兩院由過去主要按軍兵種和武警系統(tǒng)設(shè)置調(diào)整為區(qū)域化設(shè)置，分別組建戰(zhàn)區(qū)、總直屬軍事法檢兩院和基層軍事法檢兩院，統(tǒng)一管理區(qū)域內(nèi)各軍兵種和武警部隊(duì)的司法案件；在軍法軍檢內(nèi)部增設(shè)立案、執(zhí)行、訴訟監(jiān)督、案件管理和法官、檢察官管理辦公室等機(jī)構(gòu)，在大單位和基層法檢兩院設(shè)置必要的業(yè)務(wù)部門。深化軍事司法體制改革，是健全完善權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系的制度安排。司法監(jiān)督是治權(quán)體系的重要一環(huán)，緊緊抓住依法治權(quán)這個(gè)關(guān)鍵，重塑軍隊(duì)監(jiān)督體系，強(qiáng)化監(jiān)督職能。從組織體制和運(yùn)行機(jī)制上增強(qiáng)了司法監(jiān)督的獨(dú)立性權(quán)威性，彰顯了依法治權(quán)功能。這次軍事司法體制改革，是深化國防和軍隊(duì)改革的重要組成部分，是建設(shè)法治軍隊(duì)、堅(jiān)持依法治權(quán)的關(guān)鍵之舉，是軍事司法組織形態(tài)的一次重大變革。

調(diào)整紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)體制機(jī)制。改革完善軍隊(duì)紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)體制機(jī)制，是加強(qiáng)軍隊(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的迫切需要。軍事法治監(jiān)督體制不斷調(diào)整完善，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督機(jī)制完成了重塑，監(jiān)督主體獨(dú)立性更強(qiáng)，監(jiān)督權(quán)力不斷強(qiáng)化，監(jiān)督效能逐步顯現(xiàn)，切實(shí)構(gòu)建起銜接配套、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、科學(xué)合理的體制機(jī)制運(yùn)行模式。在創(chuàng)新軍隊(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制方面，一是加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，依法加強(qiáng)行政監(jiān)察等工作。二是落實(shí)黨委在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的主體責(zé)任，加強(qiáng)黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的領(lǐng)導(dǎo)。三是落實(shí)紀(jì)委在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的監(jiān)督責(zé)任，完善各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組職能，督促各級(jí)紀(jì)委轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。四是強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全下級(jí)紀(jì)委向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告工作制度，推進(jìn)查辦腐敗案件體制機(jī)制改革。五是改進(jìn)巡視制度，實(shí)現(xiàn)巡視監(jiān)督全覆蓋，創(chuàng)新巡視組織制度和方式方法。逐步形成切合實(shí)際、有效管用的反腐敗法治體系。在創(chuàng)新審計(jì)體制機(jī)制方面，新調(diào)整組建的中央軍委審計(jì)署已經(jīng)到位，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)管理全軍審計(jì)機(jī)構(gòu)和力量，實(shí)行區(qū)域設(shè)置、統(tǒng)管統(tǒng)派的審計(jì)監(jiān)督體制。組建中央軍委審計(jì)署，是深化國防和軍隊(duì)改革，推進(jìn)軍隊(duì)審計(jì)制度創(chuàng)新的重要舉措。這對(duì)貫徹從嚴(yán)治黨要求，貫徹依法治軍方針，預(yù)防和懲治腐敗，對(duì)軍委從全局上加強(qiáng)對(duì)審計(jì)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性、權(quán)威性和實(shí)效性，具有十分重要的意義。