聯(lián)合國特殊教育政策的歷史演進

向 瑞

(人民教育出版社 課程教材研究所 北京 100081)

引 言

特殊教育政策研究是特殊教育研究中的重要內(nèi)容之一。作為最具影響力的國際組織，聯(lián)合國在特殊教育領(lǐng)域制定了一系列以特殊兒童為受眾群體的教育政策。探究這些政策的發(fā)展歷程，可以史為鑒，從中吸取經(jīng)驗與教訓，幫助人們更全面深入地理解相關(guān)政策的科學性和可行性。

歷史研究最為重要的就是掌握史料。本文以聯(lián)合國及其組織正式文件系統(tǒng)中的國際公約、宣言、報告、建議、會議決議、行動綱領(lǐng)等文本為第一手資料，對這些政策文本進行排序。然后從特殊教育的理論視角出發(fā)，在宏觀邏輯的社會背景下分析文本，以厘清聯(lián)合國特殊教育政策演變的歷史軌跡。

一、“適合殘疾人的教育”：滿足特殊群體的教育需要

自1945年聯(lián)合國成立至20世紀70年代初，是聯(lián)合國特殊教育政策的誕生階段。由于身體殘缺和機能受損，殘疾人常常被排除在主流生活和主流文化之外，無法像普通人一樣接受教育。本階段的特殊教育政策從國際法層面保障了殘疾人平等的受教育權(quán)，并在此基礎(chǔ)上考慮到了殘疾人的教育需要，開展了一系列有針對性的特殊教育研究項目。

(一)保障殘疾人平等的受教育權(quán)利

20世紀50年代至70年代，聯(lián)合國及其組織通過了一系列國際公約和宣言，包括《聯(lián)合國憲章》《世界人權(quán)宣言》《公民及政治權(quán)利國際公約》《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》，以及聯(lián)合國教科文組織(以下簡稱UNESCO)的《組織法》《取締教育歧視公約》。這些國際公約和宣言都明確指出，無論個人在生理上的區(qū)別有多大，人人都擁有平等的受教育權(quán)利；各國應幫助每個人獲得平等的受教育機會。1960年，UNESCO大會通過了《取締教育歧視公約》及《取締教育歧視建議》，進一步保障了包括殘疾人在內(nèi)的所有人的平等受教育權(quán)，尤其反對基于生理、身體原因?qū)δ橙嘶蚰橙后w進行教育排斥、教育歧視和教育限制的行為。

1960年，UNESCO通過的《關(guān)于為智力障礙兒童組織特殊教育的第51號建議》提出，即便是最少天賦的兒童也應該擁有平等的人權(quán)與自由；對智力障礙兒童施以適合的教育，可以使其成為對社會有用的公民；智力障礙兒童的受義務(wù)教育年限可適當延長。各國應探索能滿足智力障礙兒童需要的特殊教育模式，如設(shè)立專門的特殊學校、寄宿制學校等，使其在這些學校里接受“適合他們的教育”。在管理和監(jiān)督方面，各國有必要專門為殘疾人建立教育管理部門，而不是在普通教育部門里直接管理殘疾人教育[1]。

(二)開展特殊教育研究項目

1949年，UNESCO成立了“盲人聯(lián)合會的建議委員會”，專門負責盲人教育和盲文推廣工作。UNESCO還出版了由盲人學者編寫的《世界盲文使用狀況》(WorldBrailleUsage)一書。該書不僅詳細搜集了多個國家使用范圍較廣的盲文，還整理并記錄了一些瀕危盲文，如非洲土著部落的盲文等。由于資料齊全，內(nèi)容詳實，這本書被稱為盲人教學的“神書”，為盲人兒童教學奠定了基礎(chǔ)。

自成立到20世紀70年代初，UNESCO始終致力于開展特殊教育研究，以著作或報告的形式編寫并出版了多項研究成果。如5卷版工具書《特殊教育的國際目錄》(InternationalDirectoryonSpecialEducation)列出了65個國家的特殊教育部門、特殊教育社會團體和特殊教育領(lǐng)域的政府間機構(gòu)；《殘疾兒童的教育》(EducationforHandicappedChildren)對世界殘疾兒童的生存和教育現(xiàn)狀作了詳細的介紹；《特殊教育現(xiàn)狀研究》(StudyofthePresentSituationofSpecialEducation)集結(jié)了30個國家的特殊教育研究報告；《特殊教育立法研究》(StudyoftheLegislationConcerningSpecialEducation)是對38個國家特殊教育立法現(xiàn)狀的研究報告；《特殊教育領(lǐng)域的研究》(ResearchintheFieldofSpecialEducation)是瑞典、美國、烏拉圭、蘇聯(lián)等國的特殊教育調(diào)查報告。

本階段特殊教育政策體現(xiàn)出如下特征：由于當時社會對殘疾人的普遍認知是負面且?guī)в衅姷?，認為殘疾人之所以面臨困境，是因為他們在身體機能方面不同于一般人的結(jié)果，而看不到政府和社會在承擔責任上的不足。這種消極的負面認知在教育領(lǐng)域表現(xiàn)為：認為殘疾人特殊的身體狀況無法參與普通學校的生活，所以需要政府建立不同于普通學校的特殊學校，幫助殘疾人接受教育，改善殘疾人的境遇。

本階段特殊教育政策尚未能跳出將殘疾兒童視為“特殊”“異常”等觀念的桎梏，仍將殘疾人教育視為獨立于普通教育之外的教育體系。政策督促各國提供“適合殘疾人的教育”，在各方面對殘疾人采取特殊措施，如設(shè)立特殊學校和專門管理部門。同時，UNESCO以滿足殘疾兒童的特殊需要為宗旨，開展了多項特殊教育研究項目，并取得了一些研究成果。

二、從隔離到融入：教育為平等充分參與社會生活

20世紀70年代初至90年代初，是聯(lián)合國特殊教育政策的發(fā)展階段。不同于上一階段面向所有人的國際法，聯(lián)合國在本階段專門以殘疾人為政策對象，通過了一系列有針對性的公約和宣言，設(shè)立了“國際殘疾人年”，并實施了一些有針對性的幫扶行動。

(一)制定有針對性的政策

為保障殘疾人的各項權(quán)利，聯(lián)合國通過了專門針對殘疾人的各項政策，包括《智力遲鈍者權(quán)利宣言》《殘廢者權(quán)利宣言》《聾盲者權(quán)利宣言》《保護精神病患者和改善精神保健的原則》等。這些有針對性的政策體現(xiàn)出以下共識。

第一，殘疾人有接受教育的潛力，他們不再是悲慘命運的主人?！吨橇t鈍者權(quán)利宣言》保障了智力發(fā)展遲緩者與普通人享有同等的權(quán)利。宣言沒有把“殘疾人是悲慘命運的主人”的社會偏見代入其中，而是肯定了智力發(fā)展遲緩者的能力、潛力，并提出要通過教育，最大限度地開發(fā)和發(fā)揮他們的能力和潛力[2]?！稓垙U者權(quán)利宣言》指出，各國要為殘疾人接受醫(yī)療、教育、職業(yè)培訓和其他服務(wù)創(chuàng)造便利條件，以充分發(fā)展殘疾人的能力，加速他們參與社會生活的過程[3]。可見，教育和其他各種幫助措施都是為了使殘疾人能參與社會生活，而不是將他們置于獨立于普通人之外的環(huán)境中，孤立地改善生活狀況。

第二，教育責任從殘疾人自身轉(zhuǎn)向政府與社會?！睹@盲者權(quán)利宣言》指出，政府應為聾人、盲人提供特殊幫助，尤其是溝通交流、語言文字方面的幫助，以消除視聽障礙，使他們能回歸正常生活。政府官員、社會公眾以及與殘疾人直接接觸的教育人員，應該尊重聾人、盲人想?yún)⑴c正常社會生活的意愿。同時，宣言鼓勵政府采取多種措施幫助殘疾人，如，提供助聽器等醫(yī)療輔助設(shè)備，提供傳譯服務(wù)，保證他們接受教育和語言訓練，鼓勵大眾傳媒印發(fā)適合聾人、盲人閱讀的新聞材料，等等[4]?？梢姡咭呀?jīng)不再將殘疾人的困境歸咎于他們自身，而更強調(diào)由政府和社會采取教育、醫(yī)療、就業(yè)、宣傳等措施，使他們能更快融入社會生活。

(二)實施教育幫扶的計劃行動

1981年的“國際殘疾人年”以“充分參與”為主題，致力于以教育幫助殘疾人在身體和心理上參與社會、適應社會。1982年，聯(lián)合國通過了以“機會均等”和“平等地位”為目標的《關(guān)于殘疾人的世界行動綱領(lǐng)》，從“預防、康復、機會均等”三個方面提出了殘疾人平等、充分參與社會生活的有效建議和行動措施[5]。

該綱領(lǐng)認為，殘疾人缺少或無法參與社會生活的根本原因不在于他們自身，而在于政府和公眾沒有給他們提供一個良好的社會文化環(huán)境。由于很多殘疾是終身性的，因此身體上的彌補和治療并不是幫助殘疾人的最佳方法。政府和社會應努力為殘疾人創(chuàng)造一個適合于他們生活的物質(zhì)文化和精神文化環(huán)境，消除其參與社會的“障礙”。如，在交通道路上配備殘疾人通道、殘疾人停車位等合理設(shè)施；為殘疾人提供大量的教育培訓機會；對無法在普通學校、一般工作場所上學或上班的殘疾人，應設(shè)立特殊學?；蝾~外的就業(yè)崗位作為補充，等等。

綱領(lǐng)認為，教育是殘疾人平等、充分參與社會的最佳途徑。首先，教育是預防殘疾和幫助身體康復的有效方式。在普通教育體系中融入保健、免疫、篩查、避免事故的知識，可以有效預防殘疾。殘疾人的康復除了藥物治療、輔助器材、自理訓練外，也應包括自然康復，即利用教育幫助殘疾人實現(xiàn)身體和心理上的康復。各級各類教育都應將殘疾人納入進來，幫助他們在學習、工作、生活中實現(xiàn)自然康復。其次，隔離教育是實現(xiàn)教育機會均等的障礙。教育機會均等的實質(zhì)是殘疾人與其他人在接受教育機會的可能性上是均等的。將殘疾人完全隔離在普通教育系統(tǒng)之外，意味著殘疾人沒有接受普通教育的可能性，也就是教育機會不均等。因此，政府應從課程、教材、教學、評價、設(shè)施等方面全面改進教育制度，消除殘疾人進入普通教育系統(tǒng)的障礙，使他們進入普通學校學習，獲得參與社會的知識和技能，從而能在未來生活中充分融入主流社會。

本階段特殊教育政策體現(xiàn)出如下特征：摒棄“殘疾人非普通人”“殘疾人和其他人不一樣”的觀點，不再將殘疾人的問題和困境歸咎于他們自身，而更傾向于強調(diào)政府、社會對殘疾人恢復和參與社會的重要作用。特殊教育政策從消極被動、孤立隔離轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動、融合參與。

本階段特殊教育政策普遍認同“隔離教育是實現(xiàn)教育機會均等的阻礙”的觀點，鼓勵各國打破普通教育和特殊教育分割的二元結(jié)構(gòu)，把特殊教育體系并軌到普通教育體系中；要求各國尊重殘疾人參與社會生活的主體意識；期望普通學校不受限制地招收殘疾學生，在教育設(shè)施、教學方法、考試升學等方面增加靈活性，使殘疾人能正常參與學校生活，為未來參與社會生活打下基礎(chǔ)。

三、“學校為所有人開放”：殘疾人融合教育全面推行

《關(guān)于殘疾人的世界行動綱領(lǐng)》初步體現(xiàn)了融合教育的思想。但融合教育理念正式在聯(lián)合國特殊教育政策中出現(xiàn)，還是20世紀90年代之后的事情。20世紀90年代初至今，是聯(lián)合國特殊教育政策的演進階段。本階段的教育政策以全面推進融合教育為主，以將所有學校轉(zhuǎn)變?yōu)槿诤蠈W校為己任。

(一)正式提出融合教育理念

1994年，聯(lián)合國通過的《殘疾人機會均等標準規(guī)則》滲透著融合教育的思想，為各國實施融合教育提供了政策依據(jù)。該準則建議各國應在教育規(guī)劃、課程設(shè)計等方面考慮到殘疾人的教育需求。比如，在普通學校開辦“混合班、特教班”，安排專人為聾啞人提供傳譯服務(wù)，配置輔助性醫(yī)療器材，設(shè)置考慮殘疾人需要的課程，對教職工進行殘疾人知識的培訓，等等。準則還呼吁各國教育部門作出融合教育的規(guī)劃，建立關(guān)懷殘疾人的融合學校[6]。

同時，該準則也明確了一種“特例”，即如果殘疾人的特殊需要已經(jīng)超出了學校所能提供的范圍，那么設(shè)立專門的特殊學校也是必要的。但是特殊學校不獨立于普通教育系統(tǒng)之外，而是受普通教育部門管理，其教學目標、教學內(nèi)容應與普通學?；颈３忠恢拢菤埣踩诉M入普通學校之前的準備。可見，融合教育提倡所有殘疾兒童進入普通教育系統(tǒng)，也允許與普通學校教學標準一致的特殊學校的存在。

1994年，UNESCO召開的“特殊需要教育：入學與質(zhì)量世界會議”通過了具有里程碑意義的《薩拉曼卡宣言：特殊需要教育的原則、政策和實踐》和《特殊需要教育的行動綱領(lǐng)》。這兩個文件首次正式提出融合教育的理念，并圍繞這個理念構(gòu)建了全新的殘疾人教育體系。

該宣言和綱領(lǐng)的中心思想是：實施融合教育的關(guān)鍵點為“學校為所有人開放”(School for All)。融合學校應接納那些有特殊教育需求的兒童，不應將任何一個殘疾兒童拒之門外。融合學校應將殘疾兒童融入普通班級，不因其身體狀況而獨立編組，而應為他們提供個性化的教育。融合學校還應盡力滿足殘疾兒童在物質(zhì)、交流等方面的需要，為他們創(chuàng)造無障礙的環(huán)境。嚴格地說，所有學校都應該是融合學校，它們不僅不排斥任何人，還要為具有特殊需要的兒童提供相應的課程師資、教學資源、教學設(shè)施[7]。

(二)全面推行融合教育

2000年后，UNESCO頒布了一系列政策促請各國采取措施推行融合教育，融合教育呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。這些政策包括《全納教育共享手冊》《全納教育指南：確保全民教育的實施》《殘疾人權(quán)利公約》《仁川宣言》《融合教育指南》《卡利承諾》等。這些政策的頒布豐富和擴充了融合教育的內(nèi)涵，提供了實施融合教育的路徑和策略，為幫助各國了解和實施融合教育作出了巨大貢獻。

第一，融合教育的對象從殘疾兒童擴大到所有弱勢群體乃至所有兒童?！度{教育共享手冊》指出，讓融合教育成為整個教育系統(tǒng)改革中的一部分，可以避免把融合教育看作與整個教育系統(tǒng)無關(guān)的錯誤認知的發(fā)生；要讓融合教育作為改善殘疾人及其他邊緣群體社會地位的一部分[8]。《全納教育指南：確保全民教育的實施》進一步指出，融合教育以覆蓋所有適齡兒童為共識，以常規(guī)體制負責教育所有兒童為信念[9]。2008年的“融合教育：未來之路”國際教育大會的結(jié)論和建議報告明確，融合教育的宗旨是向所有人提供有質(zhì)量的教育，通過制訂有效的課程框架、探索多樣的教學方法等，以適應所有學生的需求、特點和學習愿望[10]?？梢姡诤辖逃膶ο笠呀?jīng)從殘疾兒童擴大到所有兒童，并重點關(guān)注與殘疾兒童一樣易被排斥、被邊緣化的弱勢群體，如女童、土著兒童、少數(shù)民族兒童、艾滋病兒童、難民兒童等。

第二，融合教育的目標從保障教育機會均等擴大到提升教育質(zhì)量。教育質(zhì)量的好壞、高低、優(yōu)劣決定了受教育者知識能力的水平，也間接決定了受教育者的工作條件和報酬。但擁有了平等的受教育機會并不等同于接受到優(yōu)質(zhì)的教育。2000年后的一系列政策，均把保障殘疾人獲得優(yōu)質(zhì)教育作為首要目標，并提出要建立一套合理的、量化的、可操作的教育質(zhì)量評價的框架體系。2015年，聯(lián)合國大會發(fā)布《變革我們的世界：2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，其中的“可持續(xù)發(fā)展目標4”提出，“確保包容和公平的優(yōu)質(zhì)教育，讓全民終身享有學習機會”[11]。據(jù)此，《仁川宣言》指出，要關(guān)注學習過程、學習結(jié)果的評價機制，提高教育的質(zhì)量，強調(diào)學習效果的獲得，發(fā)揮教育消除貧困和提高就業(yè)的作用[12]?！犊ɡ兄Z》同樣以幫助所有兒童和成年人接受高質(zhì)量的教育、展現(xiàn)良好的學習效果為重要目標[13]。這些政策還從課程目標、課程內(nèi)容、融合學校、師資培訓、考試評價等方面提出了提升融合教育質(zhì)量的具體建議。如，建立弱勢群體的教育質(zhì)量評價體系，提高教學方法與學生教育需求的適切性，重視信息技術(shù)的作用，建設(shè)具有融合教育關(guān)懷的師資隊伍，等等。

本階段特殊教育政策體現(xiàn)出如下特征：在聯(lián)合國的不斷努力下，保障殘疾人的平等受教育機會，尊重殘疾人融入社會的意愿，通過教育幫助殘疾人平等、充分地參與社會……這些思想逐漸形成一股社會性思潮，影響著各國的教育實踐和教育改革。在這一背景下，UNESCO正式提出了融合教育的理念。

隨著融合教育政策的全面推行，本階段特殊教育政策在對象、目標、內(nèi)容上也體現(xiàn)出一些變化：一是政策對象從殘疾兒童擴大到所有兒童；二是政策目標從保障教育機會均等擴大到提升教育質(zhì)量；三是政策內(nèi)容從一般化的概念命題到建立融合教育體系和融合學校的具體建議。不過，政策仍堅定一以貫之的價值取向，即為包括弱勢群體在內(nèi)的所有兒童提供優(yōu)質(zhì)教育，以促進教育公平，彰顯社會的公平和正義。

結(jié) 語

從聯(lián)合國特殊教育政策的誕生、發(fā)展和演進，可以窺探其歷史軌跡以及未來趨勢。

第一，聯(lián)合國特殊教育政策以促進社會公平正義為根本宗旨，呈現(xiàn)出“社會融入”的發(fā)展線路，表現(xiàn)為對殘疾人的隔離、排斥到融入、參與再到全面融合的過程。

從1945年到20世紀70年代初，世界從兩次世界大戰(zhàn)的創(chuàng)傷中復蘇，和平與公正成為全人類的共同追求。聯(lián)合國特殊教育政策反對教育歧視，保障殘疾人平等受教育權(quán)利，且開展了一系列特殊教育研究項目。不過，此階段的政策雖從“紙面”上保障了殘疾人的平等受教育權(quán)利，但仍未能在實踐操作層面擺脫把殘疾人視為“特殊”“異?！钡扔^念的桎梏。

20世紀70年代初至90年代初，聯(lián)合國特殊教育政策體現(xiàn)出提倡普通教育系統(tǒng)接納、融入殘疾人的理念，認為教育是殘疾人參與社會生活的最佳途徑。20世紀90年代初至今，聯(lián)合國全面推行融合教育政策，提倡為殘疾人的社會融入創(chuàng)造無障礙環(huán)境。

從對殘疾人的隔離、排斥到融入、參與再到全面融合，聯(lián)合國的特殊教育政策始終圍繞“社會融入”的線路而發(fā)展和演變，且政策對社會公平正義的追求也貫穿了其整個發(fā)展歷程?？梢灶A見，不論社會如何發(fā)展，聯(lián)合國特殊教育政策將繼續(xù)遵循為社會公平正義而奮斗的歷史傳統(tǒng)。

第二，由于多方面因素的影響，融合教育有其理想化的一面。就當前形勢來看，聯(lián)合國在推進融合教育的道路上仍任重道遠。

首先，經(jīng)濟貧困影響著融合教育的實現(xiàn)。越來越多的事實表明，貧困是導致殘疾兒童入學率低的重要因素。隨著經(jīng)濟全球化步伐加快，發(fā)達國家與發(fā)展中國家的經(jīng)濟差距逐步增大，發(fā)展中國家的融合教育發(fā)展將面臨巨大障礙。而發(fā)展中國家內(nèi)部本身也存在著貧富差距懸殊的問題，教育資源分配難以均衡。作為深受貧困之害的“?？汀?，殘疾兒童很難進入普通學校接受教育，更難獲得高質(zhì)量的教育，這使得他們在步入社會后不得不從事技術(shù)含量低、替代性強的工作。

其次，教育體制自身也影響著融合教育的實現(xiàn)。UNESCO一直倡導的人文主義教育觀認為，教育的根本是發(fā)展人的理性，實現(xiàn)人的價值。雖然終身教育的口號喊了很多年，但是部分國家仍然“偏愛”死記硬背式的、知識灌輸式的教育。這對于大部分成年后可能從事操作性強的工作，需要更多職業(yè)培訓機會和終身學習機會的殘疾兒童來說，影響更為巨大。同時，普通學校轉(zhuǎn)變?yōu)槿诤蠈W校也面臨著巨大的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)階段的普通學校很難改變當前的課程、教學、教材等，以應對和滿足所有兒童的多樣化需求。要實現(xiàn)所有普通學校轉(zhuǎn)變?yōu)槿诤蠈W校這一目標，可能需要非常漫長的等待。

再次，舊有認知觀念影響著融合教育的實現(xiàn)。在一些文化相對保守的國家，仍然充斥著對殘疾兒童的歧視和偏見，社會用傳統(tǒng)的觀念將殘疾兒童桎梏在家庭教育的狹小范圍內(nèi)，認為他們不應接受教育。同時，受到舊有認知觀念的影響，很多地方部門主觀上不愿意花費更多的教育經(jīng)費為殘疾人提供無障礙環(huán)境，學校因此也無法為他們提供適應其生活、學習的教育設(shè)施，這也使融合教育的實現(xiàn)之路變得異常艱難。