天津市河湖長(zhǎng)制立法研究

錢煜哲，王亞超

（天津市河長(zhǎng)制事務(wù)中心，天津 300204）

按照中共中央及國(guó)務(wù)院部署，天津市先后印發(fā)《天津市關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》和《天津市關(guān)于全面落實(shí)湖長(zhǎng)制的實(shí)施意見》，在全市范圍內(nèi)推行河湖長(zhǎng)制，建立了區(qū)域與水系相結(jié)合的市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村四級(jí)河湖長(zhǎng)組織體系，落實(shí)了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)河湖管理保護(hù)主體責(zé)任。目前，天津市河湖長(zhǎng)制的體制機(jī)制運(yùn)行趨于穩(wěn)定，為進(jìn)一步促進(jìn)河湖長(zhǎng)制規(guī)范化和常態(tài)化，推進(jìn)河湖長(zhǎng)制立法、促使河湖長(zhǎng)制在法治的軌道上運(yùn)行將成為深化河湖長(zhǎng)制管理的一項(xiàng)重要工作。

1 現(xiàn)狀及問題分析

天津市將河流、坑塘納入河長(zhǎng)制管理，湖泊、濕地納入湖長(zhǎng)制管理，河長(zhǎng)、湖長(zhǎng)、濕地長(zhǎng)、坑塘長(zhǎng)“四長(zhǎng)”統(tǒng)管，實(shí)行市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級(jí)雙總河湖長(zhǎng)以及市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村四級(jí)河湖長(zhǎng)，出臺(tái)河湖長(zhǎng)制會(huì)議制度、信息共享制度、信息報(bào)送制度、工作督察制度、考核問責(zé)與激勵(lì)制度、驗(yàn)收制度等15項(xiàng)工作制度。在各級(jí)河湖長(zhǎng)和各有關(guān)部門的共同努力下，截至2021年，全市地表水Ⅳ類及以上水體占比91.7%，全市12條入海河流水質(zhì)總體達(dá)到Ⅳ類以上，水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量顯著改善，水環(huán)境質(zhì)量達(dá)到近年來最佳水平。在取得成績(jī)的同時(shí)，河湖長(zhǎng)制工作仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)：①部分河湖長(zhǎng)履職不力、動(dòng)力不足，仍然存在形式主義走過場(chǎng)、上下推諉不擔(dān)當(dāng)、考核評(píng)價(jià)不較真等問題，沒有統(tǒng)籌部門力量和社會(huì)力量，還是任由各職能部門多頭管理，造成涉河湖問題在本級(jí)部門與下級(jí)地方政府間相互推諉、遲遲得不到解決；②有關(guān)部門責(zé)任缺位、合力不足、部門工作主動(dòng)性不高，部分河湖長(zhǎng)履職較為被動(dòng)，往往是河湖長(zhǎng)提出明確工作要求才去行動(dòng)，存在著部分基層部門表態(tài)好、調(diào)門高但履職不到位的問題，尤其是河湖違法事項(xiàng)涉及多個(gè)行業(yè)時(shí)還存在著重復(fù)執(zhí)法或相互推諉的現(xiàn)象；③部分基層河湖長(zhǎng)辦仍然存在職責(zé)不明、機(jī)制不暢等問題，無法滿足河湖長(zhǎng)制綜合協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核等任務(wù)要求，由于對(duì)有關(guān)部門的職責(zé)明確不夠、履職剛性不足、履職績(jī)效難評(píng)、追責(zé)問責(zé)要求不清，導(dǎo)致河湖長(zhǎng)辦無法有效促動(dòng)有關(guān)部門各司其職、各盡其責(zé)、合力攻堅(jiān)。

2 必要性分析

2.1 踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的必然要求

全面實(shí)行河湖長(zhǎng)制是黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重大改革部署，是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重大制度安排。習(xí)近平總書記高度重視河湖長(zhǎng)制工作，在2017年元旦新年獻(xiàn)詞中向全國(guó)人民作出了“每條河流都要有河長(zhǎng)了”的莊嚴(yán)承諾［1］。習(xí)近平總書記的重要講話精神，是對(duì)天津市推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的總遵循、總要求，也為天津市全面推行河湖長(zhǎng)制工作指明了目標(biāo)和方向。

2.2 落實(shí)天津市委、市政府工作部署的內(nèi)在體現(xiàn)

天津市委、市政府高度重視河湖長(zhǎng)制工作，以全面提升水環(huán)境質(zhì)量、還河湖健康生命為目標(biāo)，切實(shí)把河湖長(zhǎng)制工作作為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、推動(dòng)全市高質(zhì)量發(fā)展、助力生態(tài)宜居現(xiàn)代化天津建設(shè)的重要舉措，擺在突出重要位置來抓。天津市委、市政府主要負(fù)責(zé)同志堅(jiān)持靠前指揮、以上率下，多次深入一線調(diào)研巡察，主持召開現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)，精準(zhǔn)分析問題根源，明確河湖長(zhǎng)制工作目標(biāo)及整改方向。各級(jí)黨委、政府強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，各級(jí)河湖長(zhǎng)主動(dòng)進(jìn)位、認(rèn)真履職，找準(zhǔn)問題、明確目標(biāo)，分級(jí)推動(dòng)、逐級(jí)落實(shí)，探索建立區(qū)級(jí)全員掛長(zhǎng)、全域包村工作新機(jī)制。在全市上下高度重視、扎實(shí)推進(jìn)河湖長(zhǎng)制各項(xiàng)工作的同時(shí)，更需要以法律形式讓河湖長(zhǎng)制工作機(jī)制更加完善穩(wěn)定，確保河湖長(zhǎng)制這項(xiàng)生態(tài)文明體制改革的重要舉措在天津市持續(xù)深入落實(shí)見效，為生態(tài)宜居的現(xiàn)代化天津建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.3 深入推進(jìn)河湖長(zhǎng)制工作的現(xiàn)實(shí)需要

中央《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》和《天津市關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見》明確了河湖長(zhǎng)制的宏觀工作任務(wù)，但對(duì)河湖長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)、各級(jí)河湖長(zhǎng)的工作職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn)、河湖長(zhǎng)履職不力的責(zé)任追究等關(guān)鍵內(nèi)容尚未作出規(guī)定。由于這些職責(zé)、規(guī)定與現(xiàn)有的上下級(jí)行政管理體制不是一個(gè)體系，且其中的法律責(zé)任無法在現(xiàn)有的法條中找到明確的對(duì)應(yīng)。因此，要深入推進(jìn)天津市河湖長(zhǎng)制提檔升級(jí)、攻堅(jiān)克難，十分有必要從市級(jí)層面推進(jìn)河湖長(zhǎng)制立法，將有關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法、政策制度加以固化，并根據(jù)新形勢(shì)新任務(wù)新要求，通過法律的形式對(duì)河湖長(zhǎng)制作進(jìn)一步規(guī)范和完善，為河湖長(zhǎng)制提供法律保障，為生態(tài)文明建設(shè)提供基礎(chǔ)支撐。

2.4 解決“九龍治水”頑疾的法制保障

河湖長(zhǎng)制工作這一制度創(chuàng)新，是對(duì)困擾我國(guó)幾千年“九龍治水”頑疾的一次全面治理，涉及行政管理、社會(huì)治理等方方面面的創(chuàng)新突破，具有普惠性、公益性，存在長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性問題。當(dāng)前，影響和制約天津市河湖長(zhǎng)制深入發(fā)展的主要因素，表象上看，是河湖長(zhǎng)不愿意“啃硬骨頭”、職能部門不愿意“接燙手山芋”、監(jiān)督執(zhí)法部門對(duì)水污染違法行為不敢“頂真碰硬”、河湖長(zhǎng)辦沒能力“穿針引線”，可能有思想認(rèn)識(shí)、履職能力、體制機(jī)制等諸多因素，但在當(dāng)前高度強(qiáng)調(diào)提升履職能力、推進(jìn)改革創(chuàng)新的環(huán)境下，最主要、最本質(zhì)的原因還是對(duì)河湖長(zhǎng)制工作缺乏相應(yīng)法律規(guī)范、剛性約束和社會(huì)引導(dǎo)，必須用剛性的法律將河湖長(zhǎng)制工作規(guī)范化、體系化、社會(huì)化，統(tǒng)籌行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、輿論等各種手段，組織和調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面力量共同治理保護(hù)好津沽河湖［2］。

3 可行性與合法性分析

全面推行河湖長(zhǎng)制是以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持人與自然和諧共生、加快生態(tài)文明體制改革作出的重大戰(zhàn)略部署，是貫徹落實(shí)黨的十九大精神、統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理的重大政策舉措。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳分別于2016年12月11日和2018年1月5日印發(fā)《關(guān)于全面實(shí)行河長(zhǎng)制的意見》《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》等，確保在河流湖泊實(shí)施河湖長(zhǎng)制目標(biāo)任務(wù)能如期實(shí)現(xiàn)、取得實(shí)效?？梢哉f，天津市開展河湖長(zhǎng)制立法既有憲法依據(jù)和全國(guó)性立法規(guī)定，又有已出臺(tái)的國(guó)家部委和天津市相關(guān)文件，最終構(gòu)成了范圍廣闊、層次分明的立法依據(jù)。

3.1 憲法依據(jù)

2018年3月11日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第三次全體會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，將“建設(shè)生態(tài)文明”“建設(shè)美麗中國(guó)”寫入憲法。

3.2 全國(guó)性法律規(guī)定

2017年6月27日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過關(guān)于修改水污染防治法的決定，在新《中華人民共和國(guó)水污染防治法》中首次對(duì)河長(zhǎng)制作出原則規(guī)定：“省、市、縣、鄉(xiāng)建立河長(zhǎng)制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作?！彼吭凇吨腥A人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例（修訂草案）》中，對(duì)河長(zhǎng)制設(shè)置專章，對(duì)河長(zhǎng)體系、工作機(jī)構(gòu)、考核制度、激勵(lì)措施進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定［3］。

3.3 國(guó)家部委文件

水利部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合或單獨(dú)下發(fā)了一系列部門規(guī)章與規(guī)范性文件，如《關(guān)于建立河長(zhǎng)制工作進(jìn)展情況信息報(bào)送制度的通知》《關(guān)于印發(fā)全面推行河長(zhǎng)制工作督導(dǎo)檢查制度的函》《關(guān)于加強(qiáng)全面推行河長(zhǎng)制工作制度建設(shè)的通知》等。

3.4 天津市相關(guān)政策文件

自天津市全面推行河湖長(zhǎng)制以來，已先后出臺(tái)了會(huì)議制度、信息報(bào)送制度、工作督察制度、考核問責(zé)與激勵(lì)制度等15項(xiàng)工作制度，連續(xù)3 a由市級(jí)總河湖長(zhǎng)簽發(fā)總河湖長(zhǎng)令，明確各級(jí)河湖長(zhǎng)職責(zé)和履職要求，部署河湖長(zhǎng)制重點(diǎn)工作。

4 立法模式分析

4.1 天津市河湖長(zhǎng)制立法情況

2018年11月，天津市對(duì)《天津市水污染防治條例》進(jìn)行修正，增加第七條“本市建立市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村四級(jí)河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制，分級(jí)分段組織領(lǐng)導(dǎo)河流、湖泊、濕地、坑塘的水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源保護(hù)和水域岸線管理等工作”，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水污染防治、水環(huán)境治理的責(zé)任。從長(zhǎng)遠(yuǎn)上看，天津市雖將河湖長(zhǎng)制的組織體系、職責(zé)定位和主要任務(wù)以設(shè)置單獨(dú)條款的形式入法，為河湖長(zhǎng)制提供了具體的司法解釋，但并未將河湖長(zhǎng)制的主要內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)全面的梳理和規(guī)范。

4.2 各地河湖長(zhǎng)制立法情況

隨著全國(guó)各地河湖長(zhǎng)制工作的深入推進(jìn)，各省市陸續(xù)開展了河湖長(zhǎng)制立法工作，主要有3種模式：①出臺(tái)河湖長(zhǎng)制專項(xiàng)法規(guī)，如浙江、海南、江西、吉林、遼寧5個(gè)省份頒布了河湖長(zhǎng)制地方性法規(guī)，福建省頒布了河湖長(zhǎng)制政府規(guī)章；②在制定修訂的涉水地方性法規(guī)（規(guī)章）中設(shè)置多個(gè)條款（含設(shè)立專門章節(jié)）對(duì)河湖長(zhǎng)制作出規(guī)定，如河北、貴州河道（河湖）管理法規(guī)中設(shè)置河湖長(zhǎng)制專門章節(jié)，《江蘇省河道管理?xiàng)l例》運(yùn)用4個(gè)法律條款對(duì)河湖長(zhǎng)制作出規(guī)定；③在制定修訂的涉水地方性法規(guī)（規(guī)章）中設(shè)置單獨(dú)條款對(duì)河湖長(zhǎng)制作出規(guī)定，如北京、上海、山東、湖南、安徽5個(gè)省市在制定修訂的河道管理、湖泊管理、水資源管理等法規(guī)中明確河湖長(zhǎng)制內(nèi)容。我們針對(duì)設(shè)立專章和專項(xiàng)立法兩種立法模式進(jìn)行了調(diào)研分析。

4.2.1 河北省模式（設(shè)立專章）

河北省在《河北省河湖保護(hù)和治理?xiàng)l例》中設(shè)置河湖長(zhǎng)制專章，于2020年1月11日經(jīng)河北省第十三屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過，2020年3月22日起施行?！逗颖笔『雍Ｗo(hù)和治理?xiàng)l例》全文64條，分為7個(gè)章節(jié)，其中河湖長(zhǎng)制專章共7條，分別規(guī)定了組織體系、河湖長(zhǎng)職責(zé)、河長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)職責(zé)、河長(zhǎng)名單和河長(zhǎng)公示牌、河湖巡查、河湖環(huán)境保護(hù)協(xié)作、河湖長(zhǎng)制考核［1］。

在其他地方性法規(guī)中將河湖長(zhǎng)制入法的優(yōu)勢(shì)有兩點(diǎn)：①能夠有效避免政策因素對(duì)法律的影響，河湖長(zhǎng)制是通過黨政文件為其執(zhí)行提供依據(jù)，法律條目的編寫難免會(huì)出現(xiàn)政策性語言，因此，簡(jiǎn)化河湖長(zhǎng)制的相關(guān)表述，可以有效避免立法中大量出現(xiàn)政策性語言；②能有效規(guī)避對(duì)法律穩(wěn)定性的影響，當(dāng)河湖長(zhǎng)制頂層設(shè)計(jì)發(fā)生部分變化時(shí)，可以定期修訂法條使得法律符合實(shí)際，不影響法律的整體框架，而弊端在于無法將河湖長(zhǎng)制所有內(nèi)容都作出詳細(xì)規(guī)定，容易導(dǎo)致部分內(nèi)容處于法律以外。

4.2.2 浙江省模式（地方性法規(guī)）

浙江省2017年7月28日經(jīng)浙江省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十三次會(huì)議通過，出臺(tái)了地方性法規(guī)《浙江省河長(zhǎng)制規(guī)定》，自2017年10月1日起施行，為全國(guó)首部河長(zhǎng)制地方性法規(guī)?！墩憬『娱L(zhǎng)制規(guī)定》全文18條，對(duì)河長(zhǎng)設(shè)置和職責(zé)、河長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)及河長(zhǎng)履職、公眾參與、河長(zhǎng)考核問責(zé)等作出規(guī)定［4］。

通過地方性法規(guī)對(duì)河湖長(zhǎng)制專項(xiàng)立法的優(yōu)勢(shì)有兩點(diǎn)：①能夠?qū)⒑雍L(zhǎng)制的相關(guān)制度納入法律之中，提升制度的法制化程度；②能夠?qū)雍L(zhǎng)制工作進(jìn)行全面規(guī)范，規(guī)定更細(xì)致明確，有利于法律的執(zhí)行和操作，而弊端在于河湖長(zhǎng)制雖已全面建立，運(yùn)行方式和制度體系趨于穩(wěn)定，但仍在不斷發(fā)展和創(chuàng)新中，有些流程和制度會(huì)隨著實(shí)踐而修訂甚至廢止，許多新理念、新方法、新手段也會(huì)納入頂層設(shè)計(jì)中，存在較大變更修訂的可能性。

4.2.3 福建省模式（政府規(guī)章）

福建省以政府規(guī)章出臺(tái)了《福建省河長(zhǎng)制規(guī)定》，于2019年9月4日經(jīng)福建省人民政府第三十七次常務(wù)會(huì)議通過，自2019年11月1日起施行。《福建省河長(zhǎng)制規(guī)定》全文24條，分為5個(gè)章節(jié)，對(duì)管理體制、工作機(jī)制、考核與問責(zé)等作出明確規(guī)定。

采取政府規(guī)章的立法權(quán)限為人民政府，立法程序相對(duì)較簡(jiǎn)單、速度較快，但無法完全體現(xiàn)河湖長(zhǎng)制黨政同責(zé)、實(shí)行雙總河湖長(zhǎng)的制度優(yōu)勢(shì)，且在執(zhí)行層面的效力與總河湖長(zhǎng)令基本等同。

5 結(jié)語

基于天津市河湖長(zhǎng)制、治水等工作的實(shí)際需要，綜合三省的河湖長(zhǎng)制立法模式調(diào)研和天津市實(shí)際情況，河湖長(zhǎng)制立法十分必要，并且合法、可行。前期，天津市在《天津市水污染防治條例》中對(duì)河湖長(zhǎng)制設(shè)立單獨(dú)條款，已初步實(shí)現(xiàn)立法，但由于河湖長(zhǎng)制工作屬于一項(xiàng)新機(jī)制，國(guó)家層面尚無全面成熟的法律法規(guī)作為上位法支撐，在天津市對(duì)河湖長(zhǎng)制專項(xiàng)立法的時(shí)機(jī)尚不成熟。

鑒于水利部正在修訂《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》等涉水法律法規(guī)時(shí)，已考慮將河湖長(zhǎng)制設(shè)立專章，天津市可結(jié)合國(guó)家修法情況，借鑒河北省的模式在涉水的地方性法律法規(guī)中，將河湖長(zhǎng)制作為一個(gè)章節(jié)納入其中，設(shè)置河湖長(zhǎng)制組織體系、河湖長(zhǎng)職責(zé)、河湖長(zhǎng)制工作機(jī)構(gòu)、有關(guān)部門職責(zé)、考核問責(zé)及公眾參與等條款，從而更加細(xì)化、實(shí)化河湖長(zhǎng)制立法內(nèi)容，以法律形式固化河湖長(zhǎng)制經(jīng)驗(yàn)做法，確保河湖長(zhǎng)制這項(xiàng)生態(tài)文明體制改革的重要舉措持續(xù)發(fā)揮作用，為生態(tài)宜居的現(xiàn)代化天津建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。