歐盟通過“全球門戶”計劃加入全球基建潮

孫彥紅

2021年12月1日，歐盟委員會和歐盟外交與安全政策高級代表共同發(fā)布“全球門戶”（Global Gateway）計劃。根據(jù)歐盟文件，“全球門戶”計劃在2021年至2027年間共動員3000億歐元投資，支持實現(xiàn)“智慧的、可持續(xù)的、可信任的全球互聯(lián)互通”，并將重點支持發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與升級。

作為繼中國提出“一帶一路”倡議和美國主導(dǎo)七國集團提出“重建更美好世界”倡議之后的又一全球性基建計劃，“全球門戶”計劃的發(fā)布標(biāo)志著歐盟更積極主動地參與到當(dāng)前的全球基建潮當(dāng)中，并試圖夯實其經(jīng)濟科技方面的“硬實力”和規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)制定方面的“軟實力”，以維護自身戰(zhàn)略利益?！叭蜷T戶”計劃的出臺將會對歐盟對外關(guān)系和正處于深刻變動中的國際政治經(jīng)濟格局產(chǎn)生一定影響。

歐盟出臺“全球門戶”計劃至少有兩個戰(zhàn)略意圖，一是通過積極參與全球互聯(lián)互通提升自身競爭力、確保供應(yīng)鏈安全，二是基于“歐洲價值觀”重塑全球地緣政治格局。

2008年國際金融危機以來，歐盟經(jīng)濟實力和國際經(jīng)濟地位持續(xù)下降，特別是在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展相對落后，令其日益陷入“競爭力焦慮”。為此，歐盟于2010年提出旨在全面提升競爭力的“歐洲2020”戰(zhàn)略。然而，受到歐債危機和英國脫歐拖累，該戰(zhàn)略落實效果并不理想。2019年底上臺的歐盟委員會主席馮德萊恩更加注重內(nèi)外政策的融合互補，對內(nèi)提出綠色、數(shù)字“雙轉(zhuǎn)型”戰(zhàn)略的同時，一直在醞釀面向全球的經(jīng)濟促進計劃。新冠疫情使得當(dāng)前全球基礎(chǔ)設(shè)施存在的不完善、不兼容等短板暴露無疑，也令歐盟進一步認(rèn)識到全球互聯(lián)互通對提升其競爭力和維護供應(yīng)鏈穩(wěn)定的重要性，這加速了“全球門戶”計劃的出臺。該計劃明確提出，通過參與發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，歐盟既能出口更多優(yōu)勢技術(shù)與產(chǎn)品，為歐洲企業(yè)贏得更多對外投資機遇，還可以推廣相關(guān)技術(shù)和環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)，這將給歐盟帶來實實在在的經(jīng)濟利益。

其次，基于“歐洲價值觀”重塑全球地緣政治格局是歐盟的更深層次考慮。本屆歐盟委員會明確將自身定位為“地緣政治委員會”，強調(diào)要建設(shè)更加外向的歐盟，令其在大國競爭時代成為更強大的地緣政治參與者，在全球捍衛(wèi)歐洲利益?！叭蜷T戶”計劃正是歐盟展示上述地緣政治抱負(fù)的重要抓手，也將成為其輸出意識形態(tài)的新載體。正如歐盟外交事務(wù)與安全政策高級代表博雷利在發(fā)布該計劃時所言，“一個更強大的歐洲意味著能與伙伴們開展堅決的合作，堅定地維護‘歐洲價值觀’。這一戰(zhàn)略再次強調(diào)了我們有關(guān)完善互聯(lián)互通的愿景，那就是必須基于國際上接受的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和規(guī)制，確保公平競爭的環(huán)境?！睔W盟宣稱將通過該計劃促進國際穩(wěn)定與合作，并展示“民主價值觀”如何為合作伙伴帶來確定性、公平性與可持續(xù)性。基于此，該計劃確立了六大原則，分別是“民主價值觀”與高標(biāo)準(zhǔn)、良好的治理與透明度、平等伙伴關(guān)系、綠色清潔、安全、帶動私營部門投資，可以說大多數(shù)原則都帶有濃厚的“歐洲價值觀”色彩。

結(jié)合全球經(jīng)濟發(fā)展趨勢與自身產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，歐盟“全球門戶”計劃提出五個優(yōu)先投資方向，分別是數(shù)字化、氣候與能源、交通運輸、健康、教育與研究。此外，歐盟還根據(jù)發(fā)展?fàn)顩r差異確定了不同地區(qū)的重點投資方向。

在數(shù)字化領(lǐng)域，歐盟提出要支持發(fā)展中國家部署數(shù)字網(wǎng)絡(luò)與基礎(chǔ)設(shè)施，包括擴大在海底電纜、陸上光纖、天基安全通信系統(tǒng)以及云數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資。具體而言，歐盟計劃在拉美地區(qū)將現(xiàn)有的海底電纜和陸上光纖項目擴展到更多國家，將支持北極圈地區(qū)的5G網(wǎng)絡(luò)部署，還將在亞洲與日本建立人工智能伙伴關(guān)系。值得注意的是，歐盟提出要將其“5G網(wǎng)絡(luò)安全工具箱”和《通用數(shù)據(jù)保護條例》（GDPR）推廣至“全球門戶”計劃的相關(guān)項目中。在氣候與能源領(lǐng)域，歐盟提出將通過合作推進伙伴國的能源轉(zhuǎn)型，包括在沿海地區(qū)興建風(fēng)力發(fā)電廠、建設(shè)智能電網(wǎng)以促進地區(qū)能源一體化等。為此，歐盟計劃為撒哈拉以南的非洲地區(qū)和北非地區(qū)各提供24億歐元和10.8億歐元贈款，加快推進“非洲-歐盟綠色能源倡議”，支持非洲發(fā)展可持續(xù)能源、提高能效、減少碳排放，同時推動非洲統(tǒng)一電力市場發(fā)展。在交通運輸領(lǐng)域，歐盟計劃投資幫助發(fā)展中國家打造“可持續(xù)的、智慧的、有韌性的和安全的”交通運輸網(wǎng)絡(luò)，包括修建鐵路、公路、港口、機場等，在促進伙伴國經(jīng)濟發(fā)展的同時也有助于歐盟外部供應(yīng)鏈多元化。在這方面，歐盟提出將推動泛歐交通網(wǎng)絡(luò)（TEN-T）向西巴爾干地區(qū)、土耳其和東部伙伴國延伸，此外還將通過支持跨地中海交通網(wǎng)絡(luò)（TMN-T）、撒哈拉以南非洲地區(qū)和中亞地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推廣歐盟標(biāo)準(zhǔn)。在衛(wèi)生方面，歐盟提出將幫助部分發(fā)展中國家建立基本的醫(yī)療產(chǎn)品生產(chǎn)能力，并為之提供相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施支持。例如，歐洲疾病預(yù)防控制中心（ECDC）將為非洲疾病控制預(yù)防中心（ACDC）提升危機應(yīng)對能力提供幫助。在教育與研究方面，歐盟提出將幫助發(fā)展中國家提高教育質(zhì)量，通過伊拉莫斯項目加大對國際學(xué)生赴歐訪學(xué)的支持力度，還將通過“地平線歐洲”計劃加強與發(fā)展中國家的研發(fā)合作。

為達到“全球門戶”計劃提出的3000億歐元的投資規(guī)模，歐盟擬通過多個渠道增加公共投資，期望以此帶動私營部門投資。首先，由歐盟預(yù)算通過“鄰國、發(fā)展與國際合作工具-全球歐洲”下專設(shè)的“歐洲可持續(xù)發(fā)展+”基金（EFSD+）提供397億歐元擔(dān)保，目標(biāo)是共動員1350億歐元投資，其中歐洲投資銀行（EIB）已確定將追加250億歐元投資;其次，由歐盟對外援助項目提供180億歐元贈款;再次，由歐洲復(fù)興開發(fā)銀行（EBRD）等開發(fā)性金融機構(gòu)以擔(dān)保和低息貸款等方式共動員1450億歐元投資;通過“地平線歐洲”計劃提供部分科研資金。此外，歐盟還在籌建統(tǒng)一的出口信用工具，旨在加強對歐盟企業(yè)在第三國市場經(jīng)營的支持。除了投資工具，歐盟還提出要通過技術(shù)援助、政策對話、貿(mào)易與投資協(xié)定、標(biāo)準(zhǔn)化等途徑為相關(guān)投資創(chuàng)造更適宜的環(huán)境。

在具體實施上，“全球門戶”計劃將通過“歐洲團隊倡議”（Team Europe Initiative）方式推進，即由歐盟機構(gòu)來確認(rèn)受支持項目，之后由歐盟機構(gòu)、歐盟成員國、歐洲金融機構(gòu)、歐洲企業(yè)界與投資對象國的政府、私營部門共同落實投資和推進項目。

總體上看，歐盟提出“全球門戶”計劃一定程度上有助于彌補當(dāng)前全球基建潮、特別是發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資缺口，也有助于促進疫情背景下的全球經(jīng)濟復(fù)蘇，縮小不同地區(qū)/國家間的經(jīng)濟差距。然而，從融資能力和投資條件等方面看，該計劃的落實前景不容樂觀。

首先，以有限的歐盟公共預(yù)算和歐洲投資銀行資金為杠桿撬動高達3000億歐元總投資的難度相當(dāng)大。歐盟成員國政府的財政赤字和債務(wù)水平自疫情暴發(fā)以來已大幅飆升，其當(dāng)務(wù)之急是促進本國經(jīng)濟復(fù)蘇，在本國基礎(chǔ)設(shè)施投資尚有較大缺口的情況下，支持海外基建項目的空間非常有限。例如，歐盟“數(shù)字羅盤計劃”提出到2030年將在歐盟所有人口密集地區(qū)實現(xiàn)5G網(wǎng)絡(luò)覆蓋（2021年初僅為14%），要實現(xiàn)此目標(biāo)仍有巨大投資缺口。這也在很大程度上決定了歐洲開發(fā)性金融機構(gòu)的首要投資目的地是本土而非穩(wěn)定性相對較弱的海外發(fā)展中國家。此外，當(dāng)前全球經(jīng)濟復(fù)蘇前景仍不確定，無論是歐盟還是發(fā)展中國家的私營部門對于投資周期長、風(fēng)險高、收益慢的基建項目都缺乏熱情。鑒于此前歐盟出臺的面向內(nèi)部的容克投資計劃尚且沒能獲得足夠融資，此番主要涉及對外投資的“全球門戶”計劃無疑將面臨更多融資困難。

為達到“全球門戶”計劃提出的3000億歐元的投資規(guī)模，歐盟擬通過多個渠道增加公共投資，希望以此帶動私營部門投資。圖為歐洲投資銀行。

其次，歐盟以意識形態(tài)劃線、將基礎(chǔ)設(shè)施投資與價值觀捆綁的做法恐將在發(fā)展中國家“遇冷”。歐盟“全球門戶”計劃雖未點名排除哪些國家，但是明確表示要與持西方“民主價值觀”的伙伴一起行動，也強調(diào)投資必須基于“國際上接受的環(huán)境與社會標(biāo)準(zhǔn)”。當(dāng)前西方式民主深陷內(nèi)外困境，在廣大發(fā)展中國家中并不受歡迎，而歐盟將投資與嚴(yán)苛的環(huán)境以及西方“人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)”掛鉤的做法也會令多數(shù)發(fā)展中國家望而卻步，甚至?xí)l(fā)反感?？紤]到美國召集的“民主峰會”已慘淡收場，歐盟通過“全球門戶”計劃輸出其價值觀也不會順利。

值得一提的是，雖然歐盟宣稱其“全球門戶”計劃將與美國主導(dǎo)的“重建更美好世界”倡議相互促進，馮德萊恩也表示要用該計劃替代中國的“一帶一路”倡議，但是在實踐中恐會事與愿違。從投資規(guī)模上看，上述三個計劃或倡議的投資目標(biāo)總額，與龐大的全球基建投資需求相比仍有較大缺口，因此實際上三者更多是互補關(guān)系，并不存在非此即彼的沖突。從資金來源上看，歐盟前三大經(jīng)濟體德國、法國和意大利均為七國集團成員，這使得歐盟“全球門戶”計劃與“重建更美好世界”倡議在籌資過程中難免形成相互“擠出”效應(yīng)。從投資附帶條件上看，歐盟“全球門戶”計劃與“重建更美好世界”倡議均與價值觀捆綁，這也會使得兩者在推進中形成競爭關(guān)系，相比而言，筆者認(rèn)為歐盟“全球門戶”計劃與中國“一帶一路”倡議似乎更易形成事實上的互補關(guān)系。