新時期《水土保持規(guī)劃編制規(guī)范》修訂

樊 華，張 超，王永勝，王治國

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120)

1 概述

SL 335—2014《水土保持規(guī)劃編制規(guī)范》(以下簡稱《編制規(guī)范》)是在SL 335—2006《水土保持規(guī)劃編制規(guī)程》的基礎(chǔ)上修訂而來的，主要對原標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容、深度和部分章節(jié)安排進(jìn)行了調(diào)整修訂，修訂標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施以后，廣泛應(yīng)用于水土保持綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土保持章節(jié)的編制，取得顯著效益。

一是應(yīng)用于全國各級水土保持規(guī)劃編制。《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》2015年經(jīng)國務(wù)院批復(fù)實(shí)施，31個省(自治區(qū)、直轄市)完成省級水土保持規(guī)劃編制工作，目前均已通過省級人民政府或省級人民政府授權(quán)部門批復(fù)。各市縣級水土保持規(guī)劃正在開展，全國水土保持規(guī)劃體系已初步形成。

二是應(yīng)用于專項(xiàng)規(guī)劃編制?！稏|北黑土區(qū)侵蝕溝治理專項(xiàng)規(guī)劃(2016—2030年)》和《黃土高原溝壑區(qū)“固溝保塬”綜合治理規(guī)劃(2016—2030年)》等專項(xiàng)工程規(guī)劃按標(biāo)準(zhǔn)編制完成，并由水利部印發(fā)實(shí)施。

三是應(yīng)用于流域綜合規(guī)劃及相關(guān)行業(yè)規(guī)劃的水土保持章節(jié)的編制。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求，規(guī)范了流域綜合規(guī)劃及相關(guān)行業(yè)規(guī)劃水土保持內(nèi)容，更好銜接了國家及省級水土保持規(guī)劃。

《編制規(guī)范》已經(jīng)發(fā)布實(shí)施多年，分別在規(guī)范水土保持綜合規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、相關(guān)行業(yè)規(guī)劃以及各級單位開展國家水土保持重點(diǎn)工程規(guī)劃編制工作中起到了重要作用，是水土保持工作頂層設(shè)計的關(guān)鍵基礎(chǔ)。隨著形勢發(fā)展，中央推出了加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一系列文件，同時水利部黨組開展“三對標(biāo)、一規(guī)劃”專項(xiàng)行動，對規(guī)劃編制提出了更高的要求，亟需通過修訂使之符合新形勢新要求。

2 現(xiàn)階段《編制規(guī)范》的問題與不足

SL 335—2014《水土保持規(guī)劃編制規(guī)范》已經(jīng)發(fā)布實(shí)施6年，GB/T 15772—2008《水土保持綜合治理·規(guī)劃通則》已經(jīng)發(fā)布實(shí)施12年，對規(guī)范各類水土保持規(guī)劃編制起到了重要作用，是水土保持工作頂層設(shè)計的關(guān)鍵基礎(chǔ)。隨著形勢發(fā)展，標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過程中也發(fā)現(xiàn)了一些問題和不足，亟需修訂。

2.1 不能滿足新形勢對水土保持頂層設(shè)計提出更高要求

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，把水土保持作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。中央關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一系列文件，推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、東北黑土地保護(hù)、京津冀協(xié)同發(fā)展、西部大開發(fā)、鄉(xiāng)村振興等重大國家發(fā)展戰(zhàn)略。水利部黨組深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“十六字”治水思路，與黨的十九屆五中全會通過的“十四五”規(guī)劃建議進(jìn)行政治對標(biāo)、思路對標(biāo)、任務(wù)對標(biāo)，要求科學(xué)編制“十四五”水利發(fā)展規(guī)劃體系，確保新階段水利高質(zhì)量發(fā)展開好局、起好步，明確了新時期水土保持工作的重點(diǎn)和方向，這些都對水土保持頂層設(shè)計提出了新的要求，需要貫徹落實(shí)到水土保持規(guī)劃編制工作中。目前《編制規(guī)范》和《通則》已不能完全滿足新形勢水土保持工作的需要，亟需修訂以支撐新時代水土保持高質(zhì)量發(fā)展。

2.2 水土保持規(guī)劃類型、內(nèi)容及深度尚需進(jìn)一步細(xì)化

通過多年的實(shí)施，發(fā)現(xiàn)《編制規(guī)范》還存在一些需要改進(jìn)的問題和不足。主要是水土保持規(guī)劃的類型還不明確，各類規(guī)劃編制內(nèi)容和深度要求有待進(jìn)一步細(xì)化，尤其是縣級水土保持規(guī)劃編制內(nèi)容的要求還不能滿足目前編制工作的需要；水土保持監(jiān)管規(guī)劃相關(guān)規(guī)定有待進(jìn)一步深入，以滿足強(qiáng)化人為水土流失防治的需要；隨著水土保持對生態(tài)保護(hù)的作用進(jìn)一步增強(qiáng)，規(guī)劃編制規(guī)定對生態(tài)保護(hù)作用的體現(xiàn)需要加強(qiáng)，現(xiàn)狀評價和需求分析的內(nèi)容應(yīng)根據(jù)新形勢進(jìn)行調(diào)整，規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的規(guī)定應(yīng)進(jìn)一步突出生態(tài)保護(hù)要求。

2.3 水土保持規(guī)劃編制要求尚需協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)范

《編制規(guī)范》和GB/T 15772—2008《水土保持綜合治理·規(guī)劃通則》(以下簡稱《通則》)是現(xiàn)行有效的兩個關(guān)于水土保持規(guī)劃編制的規(guī)范，《通則》頒布實(shí)施于2008年，主要適用于全國、流域、行政區(qū)、小流域等不同面積的水土保持治理規(guī)劃編制。作為規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)，《通則》的大部分規(guī)定被后來發(fā)布的《編制規(guī)范》所包含或覆蓋，并且《通則》的部分規(guī)定與GB 51018—2014《水土保持工程設(shè)計規(guī)范》存在重復(fù)或不協(xié)調(diào)，應(yīng)根據(jù)新要求，統(tǒng)一規(guī)范水土保持規(guī)劃編制，明確適用范圍，避免重復(fù)和沖突，增強(qiáng)編制規(guī)范的可操作性、實(shí)用性。

3 修訂原則

3.1 適應(yīng)新要求

適應(yīng)中央關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)國家發(fā)展重大戰(zhàn)略對水土保持工作提出的要求；適應(yīng)水利部黨組開展“三對標(biāo)、一規(guī)劃”對規(guī)劃編制工作的要求；適應(yīng)“十四五”水土保持實(shí)施方案中明確的新時期水土保持高質(zhì)量發(fā)展的重點(diǎn)和方向，進(jìn)一步突出水土保持在提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性方面的作用。

3.2 避免沖突和重復(fù)

明確水土保持規(guī)劃的類型，進(jìn)一步細(xì)化各類規(guī)劃編制內(nèi)容和深度要求，統(tǒng)一規(guī)范水土保持規(guī)劃編制，明確適用范圍，避免重復(fù)和沖突。

3.3 注重可操作性

結(jié)合應(yīng)用實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和新形勢要求，進(jìn)一步明確細(xì)化相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化任務(wù)措施可落地，增強(qiáng)編制規(guī)范的可操作性、實(shí)用性。

3.4 廣泛征求意見

堅持問題導(dǎo)向，充分征求流域機(jī)構(gòu)和各省設(shè)計單位意見，在科學(xué)合理的基礎(chǔ)上，上下結(jié)合，反復(fù)協(xié)調(diào)達(dá)成一致。

4 主要修訂內(nèi)容

4.1 總則

結(jié)合《編制規(guī)范》發(fā)布以來的實(shí)施情況，增加了水土保持綜合規(guī)劃和水土保持專項(xiàng)規(guī)劃的類別界定，明確了水土保持綜合規(guī)劃包括國家級、省級、市級、縣級、大中流域以及跨區(qū)域或流域的綜合性中長期規(guī)劃；水土保持專項(xiàng)規(guī)劃包括專項(xiàng)工程規(guī)劃、專項(xiàng)工作規(guī)劃以及水土保持發(fā)展規(guī)劃等階段性實(shí)施規(guī)劃或?qū)嵤┓桨?，提升了《編制?guī)范》的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

4.2 術(shù)語

根據(jù)修訂后的《編制規(guī)范》內(nèi)容增加了水土保持專項(xiàng)工程規(guī)劃、水土保持專項(xiàng)工作規(guī)劃、水土保持功能、水土保持區(qū)劃、水土流失重點(diǎn)防治區(qū)等術(shù)語，在《編制規(guī)范》中首次明確并細(xì)化了水土保持規(guī)劃的類型，分為水土保持綜合規(guī)劃、水土保持專項(xiàng)規(guī)劃、水土保持專項(xiàng)規(guī)劃和水土保持專項(xiàng)工程規(guī)劃4類，并闡述其定義。

4.3 基本規(guī)定

結(jié)合《規(guī)范》應(yīng)用實(shí)際以及水土保持發(fā)展形勢，完善了水土保持綜合規(guī)劃編制基本規(guī)定內(nèi)容，增加了水土保持綜合規(guī)劃基本單元的相關(guān)規(guī)定，補(bǔ)充了縣級水土保持綜合規(guī)劃編制基本規(guī)定內(nèi)容；細(xì)化了水土保持專項(xiàng)工程規(guī)劃編制基本規(guī)定內(nèi)容；新增補(bǔ)充了水土保持專項(xiàng)工作規(guī)劃編制、水土保持發(fā)展規(guī)劃編制和水土保持專項(xiàng)實(shí)施規(guī)劃(方案)編制基本規(guī)定內(nèi)容。

4.4 基本資料

結(jié)合與水土保持相關(guān)的其他行業(yè)發(fā)展形勢，基本資料章節(jié)對相關(guān)行業(yè)水土保持相關(guān)資料規(guī)定進(jìn)行更新完善，結(jié)合新形勢，補(bǔ)充增加國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線、主體功能區(qū)等相關(guān)資料收集的規(guī)定。

4.5 現(xiàn)狀評價與需求分析

結(jié)合水土保持工作現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，完善了現(xiàn)狀評價和需求分析的內(nèi)容與要求。在一般規(guī)定中突出了水土保持區(qū)劃及水土保持功能的作用；現(xiàn)狀評價中刪除了“土地適應(yīng)性評價”內(nèi)容，將原條款中的“水資源豐缺程度評價”修訂為“地表徑流利用情況評價”，對原條文中的“生態(tài)狀況”進(jìn)一步明確為“林草植被狀況”，結(jié)合我國水土流失動態(tài)監(jiān)測等工作的開展情況，突出水土流失消長情況評價中水土流失動態(tài)監(jiān)測成果的應(yīng)用，現(xiàn)狀評價突出水土流失防治情況、地表徑流利用情況、林草植被建設(shè)情況、水土保持監(jiān)測與監(jiān)督管理情況等方面取得的成效和存在問題。需求分析中結(jié)合新形勢對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民增收、生態(tài)保護(hù)與改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境對水土保持需求分析的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了完善，強(qiáng)調(diào)并細(xì)化了現(xiàn)狀評價與需求分析的應(yīng)用和在報告中的體現(xiàn)，在規(guī)劃報告中應(yīng)歸納總結(jié)面臨的形勢和挑戰(zhàn)，提出水土保持工作方向、任務(wù)、總體布局和重點(diǎn)布局要求。

4.6 規(guī)劃目標(biāo)、任務(wù)和規(guī)模

結(jié)合《規(guī)范》應(yīng)用實(shí)踐以及水土保持工作需求，進(jìn)一步明確水土流失面積削減、林草植被覆蓋增加和水土保持功能提高等定量和定性規(guī)劃目標(biāo)；細(xì)化了水土保持信息化、科研技術(shù)、水土保持監(jiān)測、監(jiān)督管理等水土保持專項(xiàng)工作規(guī)劃任務(wù)確定的原則，增加了與水土保持專項(xiàng)工作規(guī)劃規(guī)模對應(yīng)的績效指標(biāo)等內(nèi)容。

4.7 總體布局

根據(jù)《規(guī)范》修編的具體內(nèi)容，完善了縣級水土保持綜合規(guī)劃總體布局的相關(guān)規(guī)定，細(xì)化了水土保持專項(xiàng)工程規(guī)劃總體布局的相關(guān)規(guī)定，增加了水土保持專項(xiàng)工作規(guī)劃布局的相關(guān)規(guī)定。

4.8 預(yù)防保護(hù)

結(jié)合基本資料修改內(nèi)容，預(yù)防保護(hù)規(guī)劃依據(jù)增加了“生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地”等內(nèi)容，細(xì)化了縣級水土保持綜合規(guī)劃中預(yù)防保護(hù)規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定。本章分別介紹了預(yù)防保護(hù)的一般規(guī)定，預(yù)防范圍、對象及項(xiàng)目布局應(yīng)遵循的原則和基本規(guī)定，預(yù)防保護(hù)措施體系及配置應(yīng)遵循的原則及基本規(guī)定等內(nèi)容。

4.9 綜合治理

細(xì)化了不同級別水土保持綜合規(guī)劃治理范圍、對象、項(xiàng)目布局以及措施體系及配置等方面的相關(guān)規(guī)定，重點(diǎn)完善了縣級水土保持綜合規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容，新增了水土保持專項(xiàng)工程規(guī)劃范圍、對象、項(xiàng)目布局以及措施體系及配置等方面的相關(guān)規(guī)定。整合了GB/T 15772—2008《水土保持綜合治理規(guī)劃通則》土地適宜性分析評價及小流域綜合治理的措施配置相關(guān)內(nèi)容。

4.10 監(jiān)測

結(jié)合新修訂的SL 277和GB 50433等規(guī)范相關(guān)內(nèi)容以及現(xiàn)階段正在開展的水土流失監(jiān)測站網(wǎng)布局等工作，完善了監(jiān)測站網(wǎng)規(guī)劃以及監(jiān)測項(xiàng)目、內(nèi)容和方法等方面的相關(guān)內(nèi)容。

4.11 綜合監(jiān)管

根據(jù)新時期水土保持工作具體要求，結(jié)合我國水土保持現(xiàn)階段開展的水土保持綜合監(jiān)管現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，細(xì)化完善了綜合監(jiān)管規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容。

4.12 實(shí)施進(jìn)度及投資匡(估)算

根據(jù)前章節(jié)修訂內(nèi)容，細(xì)化了不同級別、不同類型水土保持規(guī)劃近期重點(diǎn)項(xiàng)目安排及投資匡(估)算的要求。

4.13 實(shí)施效果分析

結(jié)合前章節(jié)修訂內(nèi)容以及水土保持規(guī)劃編制工作實(shí)際，對相關(guān)要求進(jìn)行完善，在實(shí)施效果分析重點(diǎn)補(bǔ)充從水土資源承載能力提高、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善、防災(zāi)減災(zāi)能力提升等方面進(jìn)行社會效果分析的規(guī)定。

4.14 保障措施

根據(jù)新時期水土保持工作具體要求，對實(shí)施保障措施應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行了修訂，重點(diǎn)要求從組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)、部門職責(zé)分工、目標(biāo)任務(wù)落實(shí)等方面提出組織保障措施；從宣傳教育、示范引導(dǎo)等方面，提出宣傳保障措施。

4.15 附錄

結(jié)合前章節(jié)修訂內(nèi)容，細(xì)化了附錄A水土保持綜合規(guī)劃編制成果要求內(nèi)容，結(jié)合正文相關(guān)修訂內(nèi)容。將原附錄B水土保持專項(xiàng)規(guī)劃編寫提綱及要求調(diào)整細(xì)化為附錄B水土保持專項(xiàng)工程規(guī)劃編寫提綱及要求、附錄C水土保持專項(xiàng)工作規(guī)劃編寫提綱及要求。新增附錄D水土保持發(fā)展規(guī)劃編寫提綱及要求，從發(fā)展基礎(chǔ)、總體要求、總體布局、主要任務(wù)、改革創(chuàng)新和保障措施6個方面進(jìn)行了規(guī)范；新增了附錄E水土保持專項(xiàng)實(shí)施規(guī)劃(方案)編寫提綱及要求，從工程建設(shè)的必要性、總體要求、建設(shè)范圍及內(nèi)容、建設(shè)管理與技術(shù)支持、資金籌措與實(shí)施效果分析和保障措施等6個方面進(jìn)行了規(guī)范。

5 結(jié)語

本次《水土保持規(guī)劃編制規(guī)范》修訂工作，通過廣泛溝通、征求各單位及專家意見后不斷修改完善，最終修訂成果響應(yīng)了中央關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一系列文件精神及黨的十九屆四中全會對水土保持工作提出的明確要求，為各級各類水土保持規(guī)劃編制工作提供全面支撐。重點(diǎn)體現(xiàn)在以下4個方面：

(1)明確水土保持規(guī)劃分類

明確了水土保持規(guī)劃分為水土保持綜合規(guī)劃和水土保持專項(xiàng)規(guī)劃兩大類，其中水土保持綜合規(guī)劃包括國家級、省級、市級、縣級、大中流域以及跨區(qū)域或流域的綜合性中長期規(guī)劃；水土保持專項(xiàng)規(guī)劃包括專項(xiàng)工程規(guī)劃、專項(xiàng)工作規(guī)劃以及水土保持發(fā)展規(guī)劃等階段性實(shí)施規(guī)劃或?qū)嵤┓桨浮?/p>

(2)側(cè)重縣級水土保持規(guī)劃編制

補(bǔ)充了縣級水土保持綜合規(guī)劃編制基本規(guī)定，明確了縣級水土保持規(guī)劃范圍、深度、規(guī)劃范疇、規(guī)劃期、水土保持區(qū)劃基本單元依據(jù)等內(nèi)容。

(3)更新水土保持監(jiān)測和監(jiān)管要求

結(jié)合新修訂的SL 277和GB 50433等規(guī)范相關(guān)內(nèi)容以及現(xiàn)階段正在開展的水土流失監(jiān)測站網(wǎng)布局等工作，完善了監(jiān)測站網(wǎng)規(guī)劃以及監(jiān)測項(xiàng)目、內(nèi)容和方法等方面的相關(guān)內(nèi)容；根據(jù)新時期水土保持工作具體要求，結(jié)合我國水土保持現(xiàn)階段開展的水土保持綜合監(jiān)管現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，細(xì)化完善了綜合監(jiān)管規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容。

(4)突出水土保持功能和效益提升

結(jié)合《編制規(guī)范》應(yīng)用實(shí)踐以及水土保持工作需求，進(jìn)一步明確水土流失面積削減、林草植被覆蓋增加和水土保持功能提高等定量和定性規(guī)劃目標(biāo)。